臺灣高等法院 臺中分院107年度上字第432號

臺灣高等法院臺中分院民事判決　　　　　107年度上字第432號

上訴人

健發廢棄物清理有限公司

法定代理人

林健發

訴訟代理人

洪嘉鴻律師

複代理人

王建鈞

複代理人

陳念心律師

被上訴人

漢翔航空工業股份有限公司

法定代理人

廖榮鑫

訴訟代理人

楊盤江律師

上列當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於民國107年6月28日臺灣臺中地方法院106年度訴字第698號第一審判決提起上訴，本院於107年11月27日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、被上訴人主張：

一、伊於民國105年11月10日辦理「106年度一般廢棄物清運等1項」公開招標（下稱系爭標案），決標方式為最低標，招標公告之附件檔案及領標文件包含投標須知、「106年度一般廢棄物清運契約書」（下稱系爭清運契約）均構成契約內容。上訴人於同年、月18日以新臺幣（下同）5,623,800元最低價得標。依投標須知第10條第3項約定得標廠商應於收到合約書後5日內完成簽約手續，上訴人卻以「無餘裕量可代為處理」，並引用不相干之事業廢棄物法規，拒不簽訂書面契約，乃無正當理由而拒絕簽約，經兩造協調後，上訴人於同年12月15日覆稱「本案已屬無效」，停止簽署（原審卷一100頁），伊乃於同年月21日依法解除契約，並於106年1月18日發函請求上訴人賠償因重新招標所增加之費用及損失2,816,200元【即重新招標決標金額（臺中廠區324萬元＋沙鹿廠區520萬元）－上訴人得標金額5,623,800元＝差價損失2,816,200元】。爰依招標公告、決標紀錄、投標須知及契約書之契約法律關係提起本訴。並聲明：上訴人應給付伊2,816,200元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年利率5%計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。

二、系爭招標於決標當日契約即已成立生效，上訴人負有簽約及清運之義務，卻拒不簽約，係可歸責：依系爭契約書第10條第10項約定可知，伊係委託上訴人（合格清運業者）清運，並非請其代取得執行機關同意處理。又依臺中市環保局（下稱環保局）107年1月16日中市環廢字第1070000789號函內容及附件，可知實務運作上皆由清除業者先向環保局環境設施大隊申請一般廢棄物及一般事業廢棄物核定進場處理量之許可後，清除業者再依核定的額度內，向各事業機構承攬業務，俟決標再檢附合約數量向焚化爐申請進場許可（實務操作上只要於進場清冊上標註清楚該批廢棄物來源為伊公司以及噸數即可，無庸再由伊遞交申請文件），故申請取得合法衛生掩埋場（包括焚化廠）傾倒許可文件是上訴人即清運業者之義務，即便上訴人遭環保局拒絕處理，也應另行設法解決。又投標之文件上未限定上訴人只能在臺中市轄區處理伊之廢棄物，亦未限於需以焚化方式處理，且臺中市除文山焚化場外，尚有后里及烏日兩座焚化廠，亦有多座垃圾掩埋場可處理垃圾，載運之廢棄物若為廢紙或樹枝則可以回收方式處理。而上訴人於得標時，環保局已核准上訴人在文山焚化廠每月有一般廢棄物150公噸及事業廢棄物170噸可進場清運；106年起在后里焚化廠每月有事業廢棄物180公噸（1至7月）及130公噸（8月至12月）可進場清運，足見上訴人以「106年已無餘量」為由拒不簽約無據。

三、又依系爭清運契約書第12條第1第9款及第3項約定可知，若因可歸責於乙方（上訴人）之事由致契約解除或終止，所增加之費用及損失，由乙方（上訴人）負擔。又招標因原得標人完全未履約，或履約一部分被解除或終止契約，招標人另行招標或與他人議價所發生之差額損失，均得請求原得標人賠償，此有數實務見解可參。因此上訴人拒不簽約及清運，應賠償伊重新招標所增加費用及損失。本件原招標文件中之投標須知、費用明細表及清運契約書，係採總價招標；伊解約後另行招標，第一次仍採總價招標，流標後始改分項招標，即實際上雖分成2標，得標人應履行義務完全相同。上訴人雖辯稱重新招標所簽訂之契約係以廢棄物送至較遠之其他縣市招標金額為標準，惟查前、後契約均無送至其他縣市處理之約定，只要清運業者能合法清運，伊蓋不過問；又不同年度之垃圾清運可能基於不同時間、當年垃圾量及主管機關核定之數量等諸多因素影響該底標價格，且因垃圾清除之成本於近年環保意識抬頭之情況下日趨提高，考量分項招標，確實可以提高廠商投標意願，同時也減輕上訴人損害賠償義務，故伊重新招標且採分項招標，並無刻意增加上訴人之損害賠償義務等語。

貳、上訴人抗辯：

一、被上訴人公司含臺中及沙鹿廠區，均屬環保署公告應檢具事業廢棄物計畫書之大型事業名單。依環保局函文可知被上訴人廠區內產出之廢棄物，無論事業活動產生或員工生活產生之廢棄物，均屬一般事業廢棄物，應有廢棄物清理法第28條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條之適用。伊受事業單位（被上訴人）委託代清運一般事業廢棄物時，各事業單位仍需依上開規定辦理，即環保局核准同意伊得代為清除事業機構之廢棄物，各事業單位仍需依前開規定，先向處理機關即環保局申請許可進廠同意，進而以委託伊清除者之數量總合，據以核定，且縱伊欲增代清運清冊外事業單位之一般事業廢棄物，尚需報處理機關即環保局審核同意，非得由伊自行決定逕為移轉。因此被上訴人公開招標前，若未依約、法取得執行機關同意處理許可，即行招標，縱伊基於服務業者立場，於事後代為向執行機關申請進場處理許可，究不得將此一申請義務轉嫁予伊。本件伊得標後，始發現被上訴人未於招標前依法事先取得執行機關進廠許可，縱事後補申請，執行機關亦因各垃圾焚化廠已無餘裕量可代為處理而未同意進廠，致伊無法代為清運，故伊於被上訴人取得前開清除證明前，依民法第507條、第225條第1項規定，暫無法簽約，非可歸責於伊，顯有正當理由，兩造既未簽立系爭清運契約，被上訴人依該契約第12條第1項第9款及第3項約定，請求伊賠償即無所據。

二、又環保局核准代為處理廢棄物之對象為被上訴人，非清運業者，在環保局同意代為處理期限內，縱清運業者有所變動，亦不影響後續承攬者之清運工作。伊曾分別於99、101、102年度承攬清運被上訴人產出廢棄物，三度均順利依法取得環保局進廠量同意，上訴人於105年11月18日得標後，仍依規定代被上訴人先向環保局申請許可進廠，卻遭函覆因無餘裕量可協助處理該公司之一般事業廢棄物而未予同意（本院卷79頁），上開不同意之函覆發生於得標後、訂約前，而系爭清運契約約定被上訴人公司所產廢棄物（包含廢紙回收、廢棄樹枝），載運距離以臺中市境內為限，惟廢紙回收、廢棄樹枝項目之清運地點已更動，如欲履約即須將廢棄物清運至其他縣市，伊之成本提高，將使契約內容失去其公平，伊恐無法履約方不敢輕率簽約，故此係情事變更，非可歸責於伊。

三、被上訴人嗣後改採分項招標，與前系爭招標契約基礎背景條件已不同，且因重新招標之際，被上訴人和新廠商已知臺中市境內已無處理餘量，故無論招標、投標均係以廢棄物送至較遠之其他縣市為基準，與系爭招標契約係以臺中市為廢棄物清運縣市為基礎之內容條件顯不相同，被上訴人自不得以重新招標金額較高即認其受有差額損害等詞。

參、原審法院審理後，斟酌兩造之主張及攻擊防禦方法之結果，認為被上訴人基於招標公告、決標紀錄、投標須知及契約書之契約法律關係，主張上訴人於決標後，未依約履行簽約之義務，而主張解除契約並請求上訴人賠償因重新招標所增加之費用2,816,200元，及自本件起訴狀送達上訴人之翌日即106年3月14日按週年利率5%計算之法定遲延利息，為有理由，而予准許，且依兩造陳明為供擔保後准、免為假執行之宣告。上訴人不服原判決，提起上訴，於本院上訴聲明為：(一)原判決廢棄。(二)上開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴及假執行之聲請均駁回。被上訴人答辯聲明：上訴駁回。

肆、得心證之理由

一、本件有關被上訴人之系爭標案由上訴人於105年11月18日以5,623,800元得標，而領標文件包括投標須知、招標投標文件、系爭清運契約書等件，依投標須知第10條第3點及招標投標文件前言均載明得標後5日內完成簽約之旨，然上訴人得標後卻以被上訴人未取得執行機關出具同意處理之證明文件即公開招標為由，拒不簽約，並於105年12月15日向被上訴人函覆表示「本案已屬無效」（同卷100頁），被上訴人乃於105年12月21日函覆上訴人依系爭清運契約第12條第1項第9款約定解除契約（同卷102頁），嗣將本件清運採購分為台中廠與沙鹿廠分別於105年12月19日、23日公開招標，而於同年、月23日、29日由訴外人欣欣環保工程股份有限公司（下稱欣欣公司）、豐鈞企業有限公司（下稱豐鈞公司）各以324萬元、520萬元得標並完成簽約等情，為兩造所無爭執，堪信為真實。

二、被上訴人主張上訴人得標時，兩造系爭清運契約關係即已成立，上訴人卻拒不簽約，已違反本件契約約定，爰依投標須知第10條第3項、系爭清運契約書第12條（三）等約定解除契約，並請求賠償重新招標所增加費用之損害等語。上訴人則以被上訴人於招標前未先取得執行機關環保局之處理許可，招標有違程序，經伊得標後代向環保局詢問，又遭否准，情事亦有變更，伊拒絕簽約有理；且兩造既未完成締約，被上訴人無從依契約關係向伊求償；再其後乃分2標另行招標，投標廠商已知臺中市業無處理廢棄物餘量，致重新招標之金額合計高於伊所標金額，招標條件已有不同，其差額非可視為損害等詞置辯。是本件兩造之所爭，在於上訴人得標後，兩造是否即成立系爭清運契約關係？被上訴人於本件招標前，是否應先取得環保局之同意處理許可？上訴人以被上訴人經環保局函覆臺中市文山焚化廠已無法處理被上訴人之一般事業廢棄物為由，認有情事變更，拒絕簽約，是否有據？被上訴人依系爭標案之投標須知及清運契約書之約定解除契約，請求上訴人賠償重新招標所致增加費用之損失，是否有憑？

三、按當事人主張有利於己之事實，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段定有明文；故原告對於自己主張之事實已盡證明之責後，被告對其主張，如抗辯其不實並提出反對之主張者，則被告對其反對之主張，亦應負證明之責，此為舉證責任分擔之原則（參照最高法院18年上字第2855號判例）。次按，政府採購程序中的公告，即政府採購法第27條第1項規定：「機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。」在締結採購契約的過程中，應僅屬於要約引誘性質，而並非要約，然其與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完全相同。蓋在政府採購法第74條、第75條第1項第1款、第2款，已經明文規定，招標公告後，若廠商對對招標文件規定或對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充有所異議，依該法規定之異議、申訴程序處理；而且，若廠商依照招標公告而提出投標，採購機關並無法隨意拒絕投標，必須依照招標文件所示條件，決標給最低標或最有利標之投標廠商。此與一般要約引誘之情形，原則上潛在的交易相對者對於要約引誘之內容，在民法上並無表示異議之權，且要約引誘人無必然要與某一提議訂約者締結契約之義務，有所不同，此亦為本院向來見解，即以招標公告為要約引誘，廠商之投標為要約，而採購機關之決標，為承諾性質，且以決標時點意思合致為雙方契約成立時點。準此，採購契約內容於決標時即已確定，而嗣後契約之簽訂僅係將投標須知及公告相關事項，另以書面形式為之，故簽約手續並非契約成立或生效要件，且雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之簽約日期視為契約實際成立時點，而應以決標日為契約成立日（最高行政法院98年度判字第38號判決要旨）。

四、查系爭標案已由上訴人於前述時間，以前述金額得標，為兩造所無爭執，並有被上訴人所提招標公告、投標須知、決標紀錄、系爭清運契約書、招標投標文件（原審卷一64至85頁）等件為佐，而系爭標案之投標須知第10條第3項記載：「得標商應於收到合約後，五日內完成簽約手續」（同卷68頁），且招標投標文件前言亦記載：「決標後本公司（註：即被上訴人）備妥契約與得標廠商五日內完成簽約手續」（同卷85頁），為兩造所無爭執，則依前揭說明，相關之招標公告所列文件性質上乃屬要約之誘引，系爭清運契約嗣既先經上訴人投標以示要約，後歷被上訴人進行決標以為承諾，即屬成立，上訴人自當依投標須知及文件上開所載，負與被上訴人簽約之義務，則其所辯其不負簽約之義務，且兩造尚未簽約，其無庸依約負責，難謂可採。

五、雖上訴人於得標後，即於105年11月22日爰引事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條規定，以其已先行代被上訴人徵詢環保局獲覆稱已無餘裕量代為處理而主張暫不簽約（同卷90頁）；經被上訴人於同年、28日函覆兩造間清運契約已因決標而成立，請上訴人前來辦理簽約，否則將依投標須10條第3項、系爭清運契約書第12條第1項第3款所定辦理後（同卷93頁），上訴人猶於同年12月6日函指被上訴人未取得處理廠同意處理許可前即招標有違前揭規定等詞（同卷94頁），並於同年、月15日又函稱被上訴人招標程序違反前揭所定，本案已無效，兩造清運契約尚未簽署而未成立，且伊無可歸責，拒絕履行及賠償（同卷100頁）云云。

六、惟按上訴人所指事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第43條乃規定：「事業採本法第二十八條第一項第二款至第四款規定之方式清除、處理事業廢棄物者，清除前應先與受託處理者簽訂書面契約或取得執行機關出具同意處理之證明文件，並應與受託清除者簽訂書面契約」、「前項書面契約或同意處理證明文件須載明事業廢棄物種類、數量及期限，始得自行清除或委託清除至該廢棄物受託處理者處理」、「委託清除、處理之事業廢棄物屬經中央主管機關公告應檢附廢棄物檢測報告書者，事業應於簽訂書面契約時檢附六個月內經中央主管機關認可之檢驗測定機構依法採樣、檢測所出具之廢棄物檢測報告書」、「第一項受託清除及處理者非屬同一時，事業委託其清除、處理之書面契約應分別簽訂。但未達中央主管機關公告一定規模以上之事業，其委託清除、處理之書面契約得共同簽訂」，對照其所據之廢棄物清理法第28條第1項第2至4款（即共同清除處理、委託清除處理及其他經中央機關許可等3種方式）與本條前、後文所示，事業如採廢棄物清理法第28條第1項第4款所定「其他經中央機關許可之方式」以處理其事業所生之廢棄物時，始有依本條第1項所定應「取得執行機關出具同意處理之證明文件」可言，如採委託處理之方式，對應其前、後文意，則應於清、理前與廢棄物清理法第28條第1項第2款所定之受託處理者簽訂書面契約即可，自無再依廢棄物清理法第28條第1項第4款規定獲取許可之必要，是證人即環保局廢棄物管理科承辦人李宏德先在原審證述「清除業者會有許可量，許可量是由廢管科核發，具體進入焚化場的量由環境設施大隊負責核定進場量，所以許可量會大於或等於進場量。原告（即被上訴人）是事業機構，所製造出來的垃圾，可以選擇如被告（即上訴人）這樣的清運業者去清運，只要被告的許可證是合法且為有效期間內就可以委託」、「現行方式是清運業者於與事業單位簽定契約後，將資料送給廢管科，廢管科核准量是許可量」（原審卷三124頁反面至125頁），證人即環保局文山焚化場承辦人陳木復於本院進一步證稱「進場量是核給清理機構，不會核給廢棄物生產機構」、「漢翔是廢棄物生產機構，不是清運機構。如是廢棄物生產機構來申請，我們以往都不准」（本院卷97頁）等情，足見環保局依法亦僅對事業廢棄物清運業者核定其進場量，而查系爭招標公告（原審卷一64頁）所載標案名稱乃「106年度一般廢棄物清運等1項」，顯見被上訴人係採廢棄物清理法第28條第1項第2款所定之「委託清除處理」方式，而非同條、項第4款之「其他經中央機關許可」方式，依前揭說明，本無庸再取得「執行機關出具同意處理之證明文件」，故上訴人自不能執被上訴人於105年11月23日曾以「自行辦理」名義，向環保局申請核定106年度同意代為處理一般事業廢棄物（同卷88頁），遭環保局以文山廠處理量已飽合，於同年、月28日否准為由，率認被上訴人本件依廢棄物清理法第28條第1項第2款採招標委託清除處理方式處理廢棄物，仍須獲取執行機關許可，卻遭否准，上訴人即可於得標後拒絕依約簽定書面契約並履行本件契約義務，況除文山焚化場外，尚有烏日、后里焚化場，上訴人應無不能依決標之結果簽約之情形，則上訴人指被上訴人須依前揭規定先取得執行機關同意處理之證明文件始得招標，尚屬無據，其以此主張被上訴人系爭標案之招標程序違法而無效，並認不可歸責於伊，或以其得標後，被上訴人另以「自行辦理」名義申請代處理遭環保局否准，乃有無法履行之情事變更，均非可採。

七、是上訴人於本件得標後，經被上訴人一再通知前來簽約，卻於105年11月22日、12月6日、7日三度向被上訴人表示暫緩簽約（原審卷一90、94、97頁），早逾同年11月18日決標後、被上訴人同年11月22日電話通知簽約起5日內完成簽約之期限（同卷93頁），其嗣更於同年12月15日表示，本案已屬無效，停止簽署；被上訴人經再三通知未果後，始於同年12月21日函覆依系爭清運契約第12條第1項第9款所定「無正當理由而不履行契約」為由，解除兩造已成立之清運契約關係，並表示將依同條第3項所定，向上訴人請求因此所增加之費用及損失（同卷102頁），即屬有據。又查被上訴人其後另行招標後，已分由欣欣公司及豐鈞公司以前述金額得標，為兩造所無爭執，並有被上訴人所提決標紀錄附卷為佐（同卷106、120頁）。上訴人就此雖以被上訴人將系爭標案拆分為2標分別招標，與原所採一次性招標之情況不同，且重新招標時，投標業者已知環保局已無處理被上訴人廢棄物之餘裕量，難認其差價即為其所受損害等詞。然查被上訴人系爭標案係為採委託處理方式處理其廢棄物，無須先行取得執行機關許可，已如前述，自無所稱環保局無法處理被上訴人廢棄物之情況可言，且上訴人就其主張重新招標時，投標業者之出價有受前述影響一節，並未舉證以實其說，自屬無憑；又被上訴人乃因重新招標時，廠商所標金額超出預算過多而廢標，不得已，始分為2標等情，有其所提第1次重新招標公告、廢標紀錄可參（同卷103、104頁），核諸該廢標紀錄所載，該次僅有豐鈞公司以9,580,032元投標，經協商減價後仍為9百萬元而廢標，故其後始分為台中廠區及沙鹿廠區2項招標，然只欣欣公司1家就台中廠區項以3,616,200元投標，經協調後，2度減價為324萬元得標，沙鹿廠區則再經招標，終僅豐鈞公司以5,313,231元投標，經協調後，4度減價為520萬元得標，亦有其後2次之招標公告、決標紀錄附卷可考（同卷105、106、119、120頁），足見本件標案因上訴人毀約，已致被上訴人須於106年度開始前重新完成招標，確非容易，且礙於時限性，最終重新招標之金額合計亦超出招標公告原定之採購金額630萬元甚多（同卷64頁），除難謂係被上訴人刻意分項招標所致外，更可見被上訴人已為壓低價額進行協調之努力，況系爭標案之招標公告已明載採購金額為630萬元，而依原決標紀錄所載，當時豐鈞公司亦曾出價8,981,280元競標，惟不敵上訴人所投標之5,623,800元，然以兩家出價差距竟逾3百餘萬之多，且系爭標案最終分項標出合計之金額乃844萬元（即324萬加520萬），仍低於豐鈞公司當時出價之數額，則被上訴人依約就此向上訴人請求重新招標致逾上訴人得標金額之差額2,816,200元（即844萬減5,623,800），堪認有據，且難謂有過高之情形。

八、綜上所述，被上訴人以系爭標案決標後，已由上訴人得標，上訴人卻以前詞推托，拒不按期簽立書面契約，而依投標須知及系爭清運契約書前揭所定，主張解除兩造系爭契約，併請求上訴人賠償因重新招標所增加之費用2,816,200元及遲延利息，為有理由，應予准許。原審據以判命上訴人如數給付，並依兩造之聲請，為附條件准、免假執行之宣告，於法均無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回其上訴。

九、本件判決之基礎已為明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與判決之結果無影響，爰不一一論駁，附此敘明。

十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。