臺灣高等法院 臺中分院八十九年度重上國字第三號

臺灣高等法院臺中分院民事判決　八十九年度重上國字第三號

上訴人

台中市政府

法定代理人

張溫鷹

訴訟代理人

林志忠 律師

訴訟代理人

吳瑞堯 律師

複代理人

陳國華 律師

被上訴人

地○○

被上訴人

亥○○

被上訴人

天○○

兼右三人

法定代理人

戌○○

被上訴人

ａ○○

被上訴人

Ｚ○○○

被上訴人

Ｂ○○

被上訴人

卯○○

被上訴人

玄○○

被上訴人

Ｌ○○

被上訴人

Ｍ○○○

被上訴人

丁○○

被上訴人

戊○○

被上訴人

午○○

被上訴人

Ａ○○

被上訴人

辰○○

被上訴人

Ｐ○○

被上訴人

Ｏ○○○

被上訴人

Ｄ○○ 住台北市○○區○○街一五０巷三號一樓

被上訴人

Ｉ○○

被上訴人

Ｈ○○

被上訴人

酉○○

被上訴人

宇○○○

被上訴人

Ｓ○○

被上訴人

Ｒ○○

兼右二人

法定代理人

Ｎ○○

被上訴人

Ｑ○○○

被上訴人

Ｖ○○

被上訴人

Ｔ○○

被上訴人

Ｕ○○

兼右三人

法定代理人

Ｗ○○

被上訴人

辛○○

被上訴人

癸○○

被上訴人

壬○○

兼右三人

法定代理人

庚○○

被上訴人

Ｃ○○

被上訴人

己○○

被上訴人

ｂ○○

被上訴人

Ｙ○○

兼右二人

法定代理人

Ｘ○○

被上訴人

ｄ○○

被上訴人

Ｆ○○

被上訴人

乙○○

被上訴人

甲○○

被上訴人

丙○○○

被上訴人

丑○○

被上訴人

寅○○○

被上訴人

申○○

被上訴人

Ｅ○○

被上訴人

宙○○○

被上訴人

巳○○

被上訴人

未○○

被上訴人

ｃ○○ 住台北縣板橋市○○街二八巷二號四樓

被上訴人

Ｊ○○

被上訴人

Ｋ○○

被上訴人

子○○

被上訴人

Ｇ○○

被上訴人

黃○○

住台北市○○區○○街一三六巷十七號五樓

右　一　人

訴訟代理人　　常照倫　　律師

許錫津　　律師

右五八人共同

訴訟代理人　　洪永叡　　律師

複 代理 人　　廖桂欣　　律師

右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國八十九年二月二十三日臺灣臺中

地方法院八十六年度重國字第三號第一審判決提起上訴，本院判決如左：

主文

事實

甲、上訴人方面：

一、聲明：求為判決：

（一）原判決廢棄。

（二）被上訴人在第一審之訴駁回。

二、陳述：除引用原判決書之記載外，補稱：

（一）關於上訴人有無怠於執行職務部分：１．關於公共安全檢查方面：建築法第五條之「供公眾使用建築物」，該樓地板面積之認定，依內政部六十一年十一月九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照為認定標準，再依台灣省建築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執照上註明之。查衛爾康西餐廳係於七十九年以飲料店業向上訴人請領營利事業登記證，其申請營業地址為台中市○○路○段五二號一樓，依其使用執照記載，營業面積為一九三平方公尺，其面積既未超過三百平方公尺，非屬公眾使用建築物之範圍，依建築法第七十七條第一項，建管單位本無定期會同有關機關施予檢查之職責，自難認上訴人有怠於行使職務之情形。且查，政府之行為，常礙於組織、預算編制，而有未能兼顧之情，此為現實上之困難，且執行之職務亦有輕重、緩急之別，礙於人力、經費有限，行政機關對於先檢查何者、何時檢查、如何檢查，自應視事件之大小輕重緩急定其執行之先後，而衛爾康西餐廳於形式上，本即非定期檢查之目標，又其經營型態，係屬單純餐廳業務，非屬行政院指定影響治安之二十二種目的事業範圍及經濟部「理髮視聽歌唱及浴室管理規則」第三條所列管理對象，上訴人於案發當時，限於有限之人力、預算，為配合行政院之政策，因而選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，並無不當，於此情形下，強令上訴人須對衛爾康西餐廳定期檢查，實無期待可能。且事實上，上訴人不僅未怠於執行職務，且受行政院肯認維護公安績優，上訴人在有限人力下，為配合行政院八十二年五月頒「維護公共安全方案」要求各縣市政府集中人力，檢查高危險性場所。並分為第一、二、三優先順序（中小型餐廳，並非第一及第二優先執行檢查項目），乃依該方案就第一優先順序之行業予以檢查，自八十二年六月至八十四年元月止共檢查一○九八家，強制拆除四五五家，平均每日檢查二‧五家，拆除一家，並獲行政院以八十二年十二月四日八二府建四字第一一三一八五號函評選績優，實難認於該段期間上訴人有何怠於行使職務之情形，否則，以台中市建築物約有數十餘萬戶，上訴人所屬建管課十八名人力，不可能全面檢查，倘只要火災係發生於上訴人未優先選擇檢查之建築物，即認上訴人有廢弛職務之情事，則上訴人就火災之發生須負責與否，一切聽憑運氣，僅因上訴人先行檢查高危險性場所，此焉為事理之平？２．關於衛爾康西餐廳違規使用方面：衛爾康西餐廳於形式上並非屬公眾使用建築物，本非建築法第七十七條應定期檢查之對象，且衛爾康西餐廳亦未曾有何被檢舉及違規使用之記錄，上訴人又無龐大之人力，可資派遣四處明察暗探，當時上訴人係配合行政院政策，集中人力優先檢查高危險列管場所，故不知衛爾康餐廳違規營業情事，已如前述。且建築物違規使用之處理，依當時法令，僅有建築法第九十條、第九十四條及都市計劃法第七十九條、第八十條規定，而未有何其他法令規定。而依建築法第九十七條之二規定：「違反本法或基於發布命令規定之建築物，其處理辨法，由內政部定之」，而內政部迄目前為止僅訂定「違章建築處理辨法」，未規定「違規使用建築物處理辦法」，亦未規定建築物公共安全及違規使用檢查業務應設置查報人員，是本件並無查報之法源依據。３．關於消防檢查方面：衛爾康西餐廳雖經市警局於八十年二月四日八十中市警消字第七七一八號函報「室內裝潢隔間非防火耐火材料」，惟依據「建築技術規則」第八十八條規定，餐廳用途，三層以上部分在一千平方公尺以上始需用不燃材料，衛爾康西餐廳實際使用面積為五百平方公尺，面積未達一千平方公尺且未達三樓，依當時法令規定其室內裝修可用易燃材料。又依據當時消防法第二條第三項規定，消防安全檢查對象為供公眾使用建築物，衛爾康西餐廳於形式上係歸類為非供公眾使用建築物範圍，依消防法第二條第三項規定，尚非為消防安全設備定期檢查之對象，況其於申請時，並未曾加會本市消防隊，上訴人從形式上並無從得知其違規事實，上訴人未將之列為定期檢查之對象，亦難認有何怠於行使職務之情形。

（二）關於上訴人之不作為與損害之發生有無因果關係部分：因果關係者，乃指行為與結果之間，具有必要的聯絡關係之謂。依客觀相當因果關係說，認為並非造成結果之所有條件，均為結果之原因，而是只有構成要件相當之條件，或結果相當之條件，始為具有刑法意義之原因，條件必須依據經驗法則作客觀判斷，而可認定在通常情況下，均足以造成該結果者，該條件即與結果相當，否則，如該條件在通常情形下，並不一定會造成該具體結果，則該條件與該結果即屬不相當，而不具因果關係，易言之，即在一般情形下，同一之條件均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，而可成立因果關係，反之，如在一般情形下，雖有此條件存在，但亦不一定均發生此一結果者，則該條件即與結果不相當，而不具因果關係。本件若以上訴人於衛爾康餐廳之管制具有疏失之同一標準來評判上訴人於其他餐飲業之管理，則上訴人於當時其他眾多違法經營餐飲業之管理，亦應有怠於執行職務之行為，然該等餐廳並未有任何傷亡可言，足認上訴人縱怠於執行職務，亦未必有傷亡之結果。又釋字第四六九號解釋理由書亦揭示：「：：凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具有相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他『不可抗力』所致者，被害人即得分就積極或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償：：」，而本案火災之發生原因，依本院八十四年度上訴字第三四五三號刑事判決之認定事實：本件火災發生之原因，係因業者二十四小時不當使用爐火，且餐廳員工羅旭堂、古豐旗亦在該餐廳一樓吧檯擔任調酒、煮開水及甜點等工作時，亦均疏未注意及上述極端危險情況存在，斯時適為晚餐時間，餐廳生意興隆，有一百餘位顧客正在該餐廳內消費，羅旭堂未將爐火關閉即擅離吧檯去上廁所，古豐旗則去接電話，二人均未注意控制火焰，致該平底鍋下擴散中之火焰持續波及瓦斯軟管，以致各該軟管終於破裂，使瓦斯大量洩漏，以瓦斯為燃料燃燒之火焰乃源源不絕「噴出」，遂產生強大火流，引燃附近易燃之裝潢設備，僅「二至五秒」即延燒至二樓，大火一發不可收拾。在此情形下，該火災已接近不可抗力之災禍，僅一樓前半部靠近大門部分得以逃離現場，縱餐廳未曾非法使用二樓部分，或均使用防火耐燃材料，亦無法迴避傷亡，且案發當時並無法令限制或禁止餐廳業者裝設強化安全玻璃，上訴人縱欲強制餐廳改善，亦無依據。從而，造成本件傷亡之原因係業者之過失，與上訴人是否怠於執行職務，並無必然之因果關係。

三、證據：引用原審立證方法。

乙、被上訴人方面：

一、聲明：求為判決：駁回上訴。

二、陳述：除引用原判決書之記載外，補稱：

（一）衛爾康西餐廳屬於建築法第五條所稱「供公眾使用建築物」，上訴人應定期檢查。１．本案刑事部分最高法院前於八十六年度台上字第二一五一號刑事判決發回要旨中即已闡示「內政部所規定總樓地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，屬公眾使用之建築物，依八十四年八月二日修正前建築法第七十七條第一項規定應定期檢查，其所稱總地板面積之認定，復應以實際營業面積為準。」２．公務員懲戒委員會八十四年度促字第七七六○號議決書亦載明「本院（即監察院）約談內政部營建署潘前署長禮門時，其亦表示『供公眾使用建築物』應依實質認定之。」其議決理由亦認為「是否為供公眾使用之建築物，應以實際之營業面積是否超過三百平方公尺為準，而非以其形式上之申請建築執照面積為準，亦不以經建築主管機關認定為限，否則如實際營業面積超過三百平方公尺，卻以三百平方公尺以下之面積申請執照，豈非可以於申請程序中逃避建築主管機關認定為供公眾使用建築物，進而逃避消防檢查。」３．本件衛爾康餐廳係先營業後才申請發證登記，此有本案刑事判決中衛爾康餐廳實際負責人陳永津之供詞可稽，陳永津於偵查中供稱：「衛爾康餐廳於七十九年六、七月間租妥後即開始動工裝潢，將一、二樓全部作餐廳使用，後段三樓作辦公室及倉庫....，裝潢迄今並未翻修，自始使用迄今。」、「衛爾康西餐廳於七十九年十月初開始營業。」、「衛爾康餐廳於七十九年十月十二日向台中市政府建設局領有營利事業登記證。」而衛爾康餐廳於七十九年營業當時其實際營業面積為一樓營業面積二四五．○四平方公尺，樓地板面積二七二．○二平方公尺，二樓營業面積三一四．三四平方公尺，樓地板面積三八一．九平方公尺，顯已逾三百平方公尺，故衛爾康餐廳於七十九年十月申請營利事業登記時，其實際營業面積即已超過三百平方公尺，而非業者於登記後才擅自擴大使用面積逾三百平方公尺。４．何況台中市政府工務局既於八十年二月間經台中市警察局函報衛爾餐廳有礙防火避難，即已得知衛爾康餐廳為違規使用，且實際營業面積超過三百平方公尺，實際上為供公眾使用之建築物，否則當時工務局局長楊慶堂為何要於同年三月四日通知衛爾康餐廳業者，限於同年月二十八日前自行改善完畢，以免危害公共安全，否則經復查尚未改善，將依︵修正前︶建築法第九條處罰。故上訴人抗辯衛爾康餐廳為非供公眾使用之建築物，上訴人未予檢查難認有怠於行使職務之情形云云，即無理由，且與事實不符。

（二）衛爾康餐廳為消防安全檢查對象，且有室內裝潢隔間非防火、耐火材料，及其他有礙防火避難之違規情形。１．台中市警察局於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函報台中市政府工務局「衛爾康餐廳室內裝潢隔間非防火耐火材料，有礙防火避難設施」，此公函為公文書，依民事訴訟法第三百五十五條第一項規定，推定為真正。若該公函內容與「建築技術規則」第八十八條規定有違，為何台中市政府工務局會依該公函通知衛爾康餐廳須限期自行改善完畢，以免危害公共安全，否則將依建築法處罰？為何衛爾康餐廳收到台中市政府工務局之通知後並未異議其未違規？故上訴人主張前揭台中市警察局公函與建築技術規則有違，即無理由。２．上訴人前揭主張亦經最高法院以八十六年度台上字第二一五一號刑事判決廢棄，廢棄理由為「查建築技術規則第八十八條固規定餐廳用途在三樓以上，面積在一○○○平方公尺以上，始須以耐熱或不燃材料為內部裝修。但該規定，係以餐廳為防火建築物或防火構造建築物為前提要件，始有其適用。倘餐廳非防火構造建築物，則二層部分有二○○平方公尺以上，依建築技術規則第八十八條附表（三）規定，即須以不燃或耐燃材料為內部整修。而建築技術規則第六十九條附表第四類規定，餐廳應為防火建築物者，為三層以上樓層，三○○○平方公尺以上，應為防火構造者，二層部分之面積在五○○平方公尺以上。則台中市警察局上開公函，是否全然無據，即應究明。」經查衛爾康餐廳其一樓、二樓之面積均未達建築技術規則第六十九條所載之面積已難推定為防火構造建築物，且依火災發生之實際狀況顯示，衛爾康餐廳根本就不是防火構造建築物，否則為何火災一發生即迅速燃燒，致使用餐客人完全無法逃生而罹難。衛爾康西餐廳既非防火構造建築物，即須以不燃或耐燃材料為內部整修，台中市警察局上開公函並未有誤添故台中市政府前局長楊慶堂於該案發回後即未再以此項主張做為伊免責無罪之理由。

（三）上訴人怠於執行職務，與被上訴人之親人死亡有相當因果關係。１．本件被害人死亡固然係因火燒致死，但火災未必會致人於死，若非該衛爾康西餐廳內部建築未依規定使用防火材料、未設置二處以上之逃生出口等嚴重違反建築法之缺失，被害人未必會遭火噬，是以該場所之消防安全設施未符建築法等相關法令，與火災相結合，俱為本件被害人死亡之原因，具有因果關係。此等見解，最高法院八十八年台上字第五三一三號判決已予採用，其判決意旨略謂：「依原判決認定之事實及理由，李政治之縱火行為雖導致黃子芸、徐新昇、徐玄燦三人死亡，但黃子芸等三人之死亡，似非因李政治縱火行為獨立之原因致死，而係李政治之縱火行為迅速燃燒黑將ＫＴＶ內部設備構造易燃材料，導致在播音室之黃子芸等三人逃生不及致死，是黃子芸等三人之死，如係因李政治之縱火行為與被告違反建築法第七十七條第一項行為相結合之結果，而李政治之縱火行為與被告違反建築法第七十七條第一項之行為，既屬必然且密切不可分之結合，即不能謂被告違反建築法第七十七條第一項之行為與黃子芸等三人之死亡間，無客觀之相當因果關係。」足供參酌。２．依最高法院八十三年度台上字第八六二號刑事確定判決所載「上訴人合夥經營今夜卡拉ＯＫ店，自應注意並能注意使店內之消防及逃生設備合乎規定，以維公共安全；詎竟於上開卡拉ＯＫ店未經申請核准營業，且缺乏充分之消防逃生設備之際，即貿然開始營業，嗣並共同決議加封前後陽台，且疏未在樓梯口之木門上加裝『安全門』之指示標誌，致使火災發生時，顧客逃生無門，造成范博灝等十三人死亡之慘劇，顯有過失，委無容疑，上訴人之過失行為與被害人之死亡間，具有相當因果關係。」則行為人是否構成過失致死罪，並不以行為人對火災之發生有過失為要件，縱行為人對火災之發生無過失，但對人員之傷亡或災情之擴大有過失時，行為人之過失與被害人之死亡間，仍有相當因果關係，仍構成過失致死罪。３．依最高法院八十二年度台上字第一六一三號刑事判決所載「是中油公司之油管漏油縱係被上訴人之廢酸管漏酸腐蝕管管所致，其所以造成漏油，當非一朝一夕之故，其所由來者迨為浸漸腐蝕所致。中油公司例行檢查油管未能及時發現，予以防堵，於發現漏油時竟未放置新欄油柵，似與造成漁民竹筏污染受損有所關連。果爾，則中油公司依法是否不負損害賠償責任，即有進一步研求必要。原審未遑查實情為何？即謂油管漏油係因可歸責於被上訴人之事由所致，中油公司就此並無故意或過失，未免速斷。」依此判決內容觀之，則台中市政府所屬前揭公務員對於衛爾餐廳於火災發生時將造成人員重大傷亡之危險因素客觀上有所認識，於發現後，未採取有效措施予以防堵，則行為人之消極不作為對火災造成傷亡之結果難謂無過失。４．東海大學法律系教授張麗卿：「本件公務員因為放任違法營業面積擴大，並且放任違建二樓部分沒有設置明顯標誌的逃生門與不合格的消防設施，的確讓消費者置身一個生命危險的環境當中，這裡的危險，是指災害發生時，消費者有不容易逃生的危險」、「本件公務員對於本案災害的發生，乃屬有預防災害發生職務的公務員，在未盡其職務上所應盡之職責時，導致構成要件的具體結果發生，亦即，不為預防災害發生所應盡的義務，係導致災害發生的原因。」、「本案主管機關違背保護第三人之職務義務，完全未予取締糾正，應有違背不為預防，以致釀成災害的構成要件。因此，釀成災害的死傷結果，可以當作是故意廢弛職務的成果，而予以歸責。」、「雖然本案災害之所以發生的另一個原因，是餐廳員工的疏忽所引起，但是，此一原因的介入不能當作是不可以歸責的中斷原因。」依學者張麗卿教授之看法，本件台中市政府主管機關怠於履行作為義務與死者之死亡有相當因果關係。５．台灣大學法律系教授廖義男於八十四年五月十三日「公務員怠於執行職務與國家賠償」學術討論會之結論時表示「國家賠償責任，還是要重視相當因果關係。如果公務員職務之內容係在保護特定人之利益，因沒有做這樣給付而造成公共建築物的瑕疵，如應該有二個逃生門或消防設備，現在因為建築物的所有權人將建物堵塞，而無法逃生或公務員應檢查而沒有檢查，而讓這個瑕疵繼續存在，以致使用這個建築物的人因為逃生門被堵塞或沒有必要之逃生設備，而造成逃生困難，這個便是有相當因果關係。如快樂頌這個案子，雖然直接發生的原因是縱火，但違章之建築物是因為建管人員讓瑕疵存在，或使其繼續存在，便是有相當因果關係」。６．中興大學法律學研究所研究生李明洲（指導教授：甘添貴先生）於八十六年六月所撰碩士論文「公共建築物火災死傷事故刑事責任之研究」第三章公共建築物火災事件管理監督人業務上過失致死傷罪之「因果關係」中，引用日本近年來多數學者所支持之看法，認為不作為並非「絕對的無為」，而是「未為法所期待之作為」，因此，在條件關係之基礎下，如具有「實施該期待之作為，結果即可能不發生」之關係者，即應認為具有因果關係。並在監督人之不作為與傷亡結果之間，介入一個他人之行為（即被監督人過失行為）而引起結果時，如何認定其因果關係時，亦認監督人未善盡「監督上之注意義務」，因而被監督人未能實施適切行為致生構成要件結果，監督人此等過失行為，本已包含有最初「危險實現」之內容，雖其係經由被監督人之過失行為而實現，仍可認定其因果關係之存在，此見解與前揭廖義男教授之見解相同。７．逢甲大學社會科學教學組主任李惠宗教授在論行政不作為之國家賠償責任中就本件相當因果關係之判斷，認為「消防設備之『主要功能』不在防止火災之發生，而是在發生火災時能有『減低損害』的作用，故消防設備的安全檢查，主要也不是要防止火災發生，故不能以『不執行消防檢查』與『發生火災』作為判斷相當因果關係之『因』與『果』的端點，而應改以『不執行消防檢查』與『損害擴大』作為判斷相當因果關係之『因』與『果』端點，亦即，『不執行消防檢查』固非導致發生火災之原因，但卻是導致損害擴大的原因，是以此種案型反而應以火災發生為判斷之前提（不發生火災，消防設備就派不上用場），而非以火災為判斷標的。故本案火災雖然係由餐廳員工使用瓦斯爐不慎所引起，但此一事件僅屬完成可以作為因果關係判斷的前提而已，而非判斷相當因果關係的標的。並進而認為本件原審判決相當正確地就相當因果關係作成判斷，其辯證過程與理由均值得贊同。８．本件台中市政府工務局前局長楊慶堂，明知衛爾康西餐廳前經台中市警察局於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函，以該餐廳等建築物具「有礙防火避難設施事項」之事實，而查報函請楊慶堂所掌理之工務局依法查處辦理。詎楊慶堂收受該公函後，在原函批示「請即通知限期改善」，並於同年三月四日以八十中工建字第五一一五二號函通知衛爾康西餐廳等業者，限於同年月廿八日前自行改善完畢以免危害公共安全，否則經複查尚未改善，將予依建築法第九十條處罰（勒令停止使用，勒令修改或限期拆除或強制拆除等）云云。故楊慶堂對於違規之衛爾康餐廳若未改善，一旦發生火災，將使衛爾康餐廳之消費者逃生無門造成死亡之結果已得預見並已預見，乃楊慶堂竟仍廢弛其職務，於上述期限經過後，既未予複查，且未依該法條勒令衛爾康西餐廳停止使用或修改、拆除該「有礙防火避難設施事項」，任令衛爾康西餐廳繼續違規使用該「有礙防火避難設施事項」之建築物，使該餐廳迄未改善其危險場所之環境，致因衛爾康餐廳之股東陳永津、吳振豐、王臨鎮、吳憲章、廖昌友及職員羅旭堂、古豐旗等人之業務過失，而釀成重大傷亡。若楊慶堂對衛爾康餐廳有指示所屬至現場勘察，發現餐廳仍未改善，依建築法第九十條處罰，衛爾康餐廳即不會發生傷亡慘重之結果。其情形與前揭廖義男教授及日本學者見解所述「（楊慶堂）實施該期待之作為（複查未改善，即依建築法第九十條勒令停止使用、勒令修改、限期拆除或強制拆除衛爾康餐廳），結果（被害人至衛爾康餐廳用餐發生火災無法逃生之死亡結果）即可能不發生之因果關係」及「監督人（楊慶堂）未善盡『監督上之注意義務』，雖經由被監督人（即餐廳業者、員工）之過失行為而實現，仍可認定其因果關係之存在」完全相符。故本件上訴人怠於執行職務與被害人之死亡間，確實具有相當因果關係。

（四）最高法院八十九年度台再字第二十七號民事判決，將該院前就日月潭翻船災難事件駁回被害人家屬請求國家賠償之確定判決（最高法院八十四年度台上字第一八八一號判決）廢棄，發回重新審理，本案情形與該案類似，爰檢附該判決做為有利被上訴人之依據。基上，本件上訴無理由，應予駁回。

（五）又關於上訴人之不作為與損害之發生有無因果關係部分，被上訴人黃○○另稱：上訴人怠於執行職務，與本件災難之因果關係，上訴人仍執相當因果關係說為抗辯，惟查：⑴縱依傳統相當因果關係說，最高法院七十六年度台上字第一九二號判例所揭示：「......所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係」。是以衛爾康西餐廳之火災發生，倘當時有合法安全的防火救災設備，當不發生死傷慘重之結果。因為上訴人未依前開建築及消防法令規章執行職務，使衛爾康餐廳未設置合乎安全之用餐環境，遇有火災狀況，當時用餐之客人困於火場而難於脫逃，上訴人之怠於執行職務與衛爾康西餐廳發生火災時有六十四人喪生之結果自有因果關係。⑵又依晚近最新之學說見解，為進一步彌補相當因果關係於個案適用解釋之不足處，奧地利學者Armin Ehrenzweig又創立「法規保護目的的歸責論」（Zurechnungnachdem Schutzzweck der Norm），認為損害賠償之因果關係的認定，取決於已造成損害之種類和產生損害的方式，並其兩者是否皆存在於已公布法律條文所保護之法益範圍內。此並已為德國法院採用，在德國法院判例上，已為通說見解。本件經查：A.建築法之立法意旨，揭櫫於建築法第一條之規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通及增進市容觀瞻，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定」。又現行消防法雖係八十四年八月十一日公布，其立法目的依消防法第一條所示：「為預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產，特制定本法。本法未規定者，適用他法律規定。」，而舊消防法（七十四年十一月二十九日公布）於尚未失效前，台中市以行政院七十八年六月二十九日核定「各類場所消防安全設備設置標準」及依內政部七十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全設備檢查獎懲辦法」為預防火災、維護公共安全之依據，更無庸贅論。準此，前開所提之法律規章係為保障人民生命、身體財產等法益。B.上訴人對本件系爭發生火災之建物違規使用之查報取締，未依規定落實處理，對供公眾使用建築物未確實依規定執行消防檢查及對違章建築之查報取締拆除不力等情節，上訴人實已怠於執行職務，其明顯違反了前開保護性法規，而前開保護性法規之目的，在於保護入其建築法之可得特定人之生命、身體及財產之安全。換言之，前開所列法律規章，其所保護之法益乃在於建築物之興建、管理與預防火災之措施，而對進入該建築物可得特定對象之人民獲得生命、身體及財產的保障，而此等保障係前開所列法律規章之直接立法目的。本件衛爾康火災事件之受害者，顯屬於前開保護性法規所保護的對象，且被害人所受生命、財產之侵害，係為前開保護性法規所保護。⑶綜前所述，不論依我國實務所採之「相當因果關係說」，或依奧地利法學家所創及德國法院判例所採之「法規保護目的的歸責理論說」，上訴人對本件事實上為供公眾使用之建築物，已疏於檢查及定期檢查，對事實上已不合公共安全規定之瑕疵，未限期令其改善或依法令強制停止其公眾使用，致使當日進入衛爾康西餐廳用餐之民眾及現場員工因該瑕疵而逃生顯有困難或受妨礙而導致受傷死亡之結果，上訴人對該等受害之人，顯係怠於執行職務，上訴人怠於執行職務，實與本件死亡人數高達六十四人有相當因果關係而應依國家賠償法第二條第二項後段負賠償責任。綜上論結，上訴人對本件系爭發生火災之建物違規使用之查報取締，未依規定落實處理，對供公眾使用建築物未確實依規定執行消防檢查及對違章建築之查報取締拆除不力等情節，上訴人實已怠於執行職務，致被上訴人等遭受損害，依「相當因果關係說」及依最近之學說法理「法規保護目的的歸責理論說」相互補充援引，顯可認定上訴人怠於執行職務與被上訴人等遭受損害具有因果關係，上訴人應成立不作為之國家賠償責任。

（六）被上訴人為衛爾康餐廳火災事件部分罹難者之家屬，衛爾康餐廳負責人陳永津雖將其財產共約新臺幣二千四百萬元（狀附附表Ａ）拿出來賠償予全體罹難者家屬，惟因罹難人數高達六十四位，每戶家屬分配到之扶養費約三十二萬四千餘元（若扣除自救會會長尚未分配予每戶家屬約三萬九千元，每戶家屬目前實際獲償僅約二十八萬五千餘元），若以被上訴人成員為單位，則每位被上訴人獲償者有五萬四千餘元、六萬四千餘元、八萬一千餘元、十六萬二千餘元、三十二萬四千餘元不等（詳如狀附附表Ｂ所載），惟金額均甚少，實不足以彌補被上訴人所受之損害與傷痛。另衛爾康餐廳業者股東雖已與被上訴人及其他罹難者家屬在法院達成民事上之和解，同意給付每位被上訴人約一百萬元之金額（參狀附和解筆錄），惟業者股東均已刑事判決確定有罪服刑，並無任何財產可以給付上開和解金額，被上訴人至今亦未自業者股東獲償任何金額。再者，本件被上訴人請求上訴人依國家賠償法給付被上訴人每位慰撫金金額自二十五萬元至一百萬元不等（即每戶一百萬元計算），其請求之金額已考慮上訴人之財政負擔而從輕請求，與一般民事被害人死亡請求慰撫金之訴訟相較，本件請求金額已屬偏低，而被上訴人自業者處獲償金額係扶養費非慰撫金，且金額很少，為此懇請體恤羅難者家屬之悲情，維持原審判決之金額。

三、證據：除引用原審立證方法外，補提最高法院再審判決書、附表Ａ、附表Ｂ、和解筆錄均影本各一件為證。

理由

一、被上訴人主張：坐落台中市○○路○段五二號衛爾康西餐廳，於七十八年間未經商業登記擅自開幕時，其一、二樓使用易燃材料裝潢，且逃生通道分別以磚牆及金屬浪板封死，又無完善消防設施，已有嚴重違規營業情形。詎上訴人所屬建設局，於該餐廳七十九年十月間補行申請營利事業登記時，就此供公眾使用之建築物，竟昧於該餐廳二樓違規營業之事實，准該餐廳以一樓為其營業範圍作商業登記，嗣該餐廳更違法擴大營業面積兼營KTV 至同路段五四號、五六號一、二、三樓，然整棟建物除大門外別無逃生口，防火、消防設備又不符法定標準。卒於八十四年二月十五日晚間，因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用、配置不當，發生氣爆引起大火，員工顧客無充分消防、避難工具，又無逃生門，終造成六十四人死亡，十餘人輕重傷。上開結果，上訴人因所屬公務員係怠於執行職務、所怠執行職務其目的在保護或增進特定人或可得特定人民之權利而符釋字第四六九號意旨、此與造成火災之死傷有相當因果關係，而上訴人對之亦具有故意過失，本件情形符合國家賠償法第二條第二項後段要件，上訴人自應負國家賠償之責。伊等五十八人分別為衛爾康火災罹難者如原判決附表一所示二十九人之父母、子女、配偶，依國家賠償法第五條及民法第一百九十四條規定，自可請求上訴人賠償精神慰藉金，然經伊於八十六年一月三十日向上訴人請求，竟遭拒絕等情。求為命上訴人應分別給付伊等如原判決所示金額，及加付法定遲延利息之判決。並於本院就原判決所命給付利息部分，其利息起算日均減縮請求為自八十六年一月三十一日起算。

二、上訴人則以：⑴國家賠償法第二條第二項後段所稱怠於執行職務，須該職務係對於被害人個別應執行之職務，而非公務員對公共之一般性義務，意即須被害人對公務員作成特定職務行為，公法上有請求權而言。然建築法第一條、消防法第一條皆明白揭示，此二法規範之目的均僅係賦予主管機關推行公共事務之權限，人民所享受者僅是反射利益而已。依釋字第四六九號解釋意旨，公務員不作為致人民受有損害者，若法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項尚無明文或規定不明確或規範之目的僅係賦予主管機關推行公共事務之權限或主管機關對作為或不作為有裁量權限者，則受害人民仍無法請求國家賠償。⑵伊係依據法令行事，並無何怠於執行職務之行為：A.關於公共安全檢查方面：衛爾康西餐廳係於七十九年以飲料店業請領營利事業登記證，申請營業地址為台中市○○路○段五二號一樓，其使用執照記載，營業面積為一九三‧○三五五平方公尺。依內政部六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五號函規定，總樓地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，屬建築法第五條所稱之「供公眾使用建築物」，而該樓地板面積之認定，依內政部六十一年十一月九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照為認定標準；再依台灣省建築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執照上註明之。本案申請面積未達上開標準，既非屬供公眾使用建築物，自非建築法第七十七條應定期檢查之對象，建管單位本無定期會同有關機關施予檢查之職責，自難認伊有怠於行使職務之情形。況政府之行為，常礙於組織、預算編制，而有未能兼顧之情，此為現實上之困難，且執行之職務亦有輕重、緩急之別，礙於人力、經費有限，行政機關對於先檢查何者、何時檢查、如何檢查，自應視事件之大小輕重緩急定其執行之先後，而衛爾康西餐廳於形式上，本即非定期檢查之目標，又其經營型態，係屬單純餐廳業務，非屬行政院指定影響治安之二十二種目的事業範圍及經濟部「理髮視聽歌唱及浴室管理規則」第三條所列管理對象，伊於案發當時，限於有限之人力、預算，為配合行政院之政策，因而選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，並無不當，於此情形下，強令伊須對衛爾康西餐廳定期檢查，實無期待可能。否則，以台中市建築物約有數十餘萬戶，伊所屬建管課十八名人力，不可能全面檢查，倘祇要火災係發生於伊未優先選擇檢查之建築物，即認有廢弛職務之情事，則伊就火災之發生須負責與否，一切聽憑運氣，此焉為事理之平？B.關於衛爾康西餐廳違規使用方面：衛爾康西餐廳於形式上並非屬公眾使用建築物，本非建築法第七十七條應定期檢查之對象，且衛爾康西餐廳亦未曾有何被檢舉及違規使用之記錄，伊不知其違規營業情事。且建築物違規使用之處理，依案發當時法令，僅有建築法第九十條、第九十四條及都市計劃法第七十九條、第八十條規定，而未有何其他法令規定。內政部迄目前為止僅訂定「違章建築處理辨法」，未規定「違規使用建築物處理辦法」，亦未規定建築物公共安全及違規使用檢查業務應設置查報人員，是本件並無查報之法源依據。C.關於消防檢查方面：衛爾康西餐廳雖經市警局於八十年二月四日八十中市警消字第七七一八號函報「室內裝潢隔間非防火耐火材料」，惟依據「建築技術規則」第八十八條規定，餐廳用途，三層以上部分在一千平方公尺以上始需用不燃材料，衛爾康西餐廳實際使用面積為五百平方公尺，面積未達一千平方公尺且未達三樓，依當時法令規定其室內裝修可用易燃材料。又衛爾康西餐廳於形式上係歸類為非供公眾使用建築物範圍，依據當時消防法第二條第三項規定，尚非為消防安全設備定期檢查之對象，況其於申請時，並未曾加會本市消防隊，伊從形式上並無從得知其違規事實，伊未將之列為定期檢查之對象，亦難認有何怠於行使職務之情形。⑶縱認伊怠於執行職務，與本件災難發生亦無相當因果關係。是本件並無如被上訴人所主張伊有國家賠償法第二條第二項後段之情形，即勿庸負國家賠償責任。被上訴人之請求，為無理由等語。資為抗辯。

三、查本件被上訴人主張坐落台中市○○路○段五二號之衛爾康西餐廳，於八十四年二月十五日晚間，因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用、配置不當，發生氣爆引起大火，造成餐廳員工及顧客六十四人死亡，十餘人輕重傷，伊等分別係如原判決附表一所示死者二十九人之父母、子女或配偶之事實，業據本院八十六年度上更（一）字第一四九號刑事判決認定屬實，並經被上訴人提出戶籍謄本五十八件為證，且本件於八十六年七月二十八日訴訟繫屬後，原起訴人王國用於同年十一月四日死亡，其繼承人為妻丙○○○及女乙○○、甲○○，有戶籍謄本可稽，被上訴人丙○○○、乙○○及甲○○已於原審依法陳明承受訴訟，並為上訴人所不爭。被上訴人此部分之主張，自非無據。

四、按國家賠償，除依國家賠償法規定外，適用民法規定，為國家賠償法第五條所明定。又不法侵害他人致死者，被害人之父、母、子、女及配偶，雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，民法第一百九十四條定有明文。本件被上訴人主張本件有國家賠償法第二條第二項後段情形，上訴人應負國家賠償責任，而應賠償伊等訟爭精神慰藉金之情，為上訴人所否認，並以前揭情詞置辯，則上訴人應否負國家賠償責任，自應審究。而依兩造所為訴辯，涉及公務員不作為之國家賠償責任。按諸公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第二條第二項定有明文。準此，因公務員違法之不作為所生之國家賠償責任，應以：⑴行為人須為公務員；⑵須為執行職務行使公權力之行為；⑶須有怠於執行職務之不法行為；⑷須人民之自由或權利遭受損害；

⑸須不法行為與損害結果間有相當因果關係；⑹須行為人有故意或過失等，為其成立之要件。查被上訴人主張上揭時地衛爾康西餐廳因故發生氣爆引起大火，既造成上開罹難者死亡屬實，此與前述特定人之權利受有損害之要件，自屬相符。又上訴人所屬建管局、工務局暨（警消分立前之）警察局及其所屬消防隊之人員，均為依法令從事於公務之人員；且對於轄區內之建築物依建築法、消防法等相關法令應為之檢查、取締、執行等行為，係屬執行職務行使公權力之行為，殆無疑義。是兩造爭執者，厥為上開公務員是否因故意或過失，怠於執行職務，致有本件損害之發生﹖

五、關於上訴人所屬公務員有無怠於執行職務之不法行為部分：

（一）首就上訴人所屬公務員有無違反職務義務言：

⑴按建築法所稱供公眾使用之建築物，為供公眾工作、營業、居住、遊覽、娛樂及其他供公眾使用之建築物。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備，供公眾使用之建築物，並應定期會同各有關機關檢查。第一項檢查有不合規定者，得限期令其修改或停止使用；必要時得令其拆除或強制拆除之。八十四年八月二日修正前（下稱修正前）之建築法第五條、第七十七條第一項及第三項分別定有明文。又台灣省建築管理規則第三十四條規定：「供公眾使用之建築物，縣市主管機關應會同消防、民防、交通、有關機關，每半年至少定期檢查一次，並將檢查結果報省主管機關備查，凡經檢查不合規定者，應於接獲通知之日起二十日內改善，經複檢不合格者，停止其供公眾使用，必要時令其拆除或強制拆除之」。據此，縣市主管建築機關對於供公眾使用之建築物有定期檢查之義務甚明。而都市計畫地區總樓地板面積在三百平方公尺以上之餐廳，依內政部六十四年八月二十日台內營字第六四二九一五號函解釋，屬於建築法第五條之供公眾使用之建築物。本件被上訴人主張衛爾康西餐廳申請營利事業登記前，即於七十九年十月一日開始營業，其實際營業面積，依台中市政府實地測量結果，一樓營業面積為二四五‧○四平方公尺，樓地板面積二七二‧○二平方公尺，二樓營業面積為三一四‧三四平方公尺，樓地板面積三八一‧九平方公尺，係屬供公眾使用之建築物。上訴人就該餐廳實際營業面積及上訴人所屬機關未為定期檢查部分，並不爭執，洵非無據。然上訴人辯稱：建築法第五條所稱「供公眾使用之建築物」，該樓地板面積之認定，依內政部六十一年十一月九日台內地字第四九四○八號函規定，係以使用執照為認定標準；再依台灣省建築管理規則第十五條規定，供公眾使用建築物應於執照上註明之。而衛爾康西餐廳係於七十九年間以飲料店業向伊請領營利事業登記證，其申請營業地址為台中市○○路○段五二號一樓，依其使用執照記載，營業面積為一九三平方公尺，其面積既未超過三百平方公尺，自非建築法第七十七條應定期檢查之對象，建管單位本無定期會同有關機關施予檢查之職責，自難認伊有怠於行使職務之情形云云。惟查：上開「供公眾使用之建築物」應定期檢查之有關規定，稽其立法目的，乃在於供公眾使用之建築物，若有安全檢查方面之疏失，往往易造成重大傷亡，其公共安全維護，相較於非供公眾使用之建築物，益顯重要，故在建築物之安全檢查方面應課予相關單位較重之義務。據此，關於認定其是否為供公眾使用之建築物，主管機關本應依實際情況作實質判斷，殊不得僅以使用執照記載之面積為形式之認定。否則如人民於取得相關證照後，隨即違法變更使用，而行政機關復以無從得知為理由，怠於執行其職務者，上開條文即成為具文，國家公權力更失其監督之功能，顯失建築法規有關安全檢查規定之立法原意。是上訴人所辯，不足為採。

⑵再按違反建築法第七十三條後段規定擅自變更使用者，處六千元以上三萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續；其有第五十八條所定各款情事之一者，得勒令其修改或限期拆除；必要時，並得強制拆除之。為修正前建築法第九十條所明定。查被上訴人主張台中市警察局曾於八十年二月四日以八十中市警消字第七七一八號函，以衛爾康餐廳等建築物具「有礙防火避難設施事項」之事實，而查報函請上訴人所屬工務局依法查處辦理。詎工務局長楊慶堂在收受該公函後，雖在原函後批示「請即通知限期改善」，並於同年三月四日以八十中工建字第五一一五二號函，通知衛爾康西餐廳等業者，限於同年月二十八日前自行改善完畢以免危害公共安全，否則經複查尚未改善者，將依建築法第九十條施以勒令停止使用、勒令修改、限期拆除或強制拆除等處分。詎楊慶堂竟於上述期限經過後，既未予複查，亦未依建築法第九十條施以處分，任令該餐廳繼續違規使用「有礙防火避難設施事項」之建築物，此情有台中市政府工務局八十年三月五日八十中工建字第五一一五二號函稿、監察院糾正案及公務員懲戒委員會議決書等影本附於原審卷可稽（原審二卷

二四、五○、一七七頁），且為兩造所不爭，亦堪信為實在。上訴人雖以：建築物違規使用之處理，依當時法令，僅有建築法第九十條、第九十四條及都市計劃法第七十九條、第八十條規定，而未有何其他法令規定。而依建築法第九十七條之二規定：「違反本法或基於發布命令規定之建築物，其處理辨法，由內政部定之」，而內政部迄目前為止僅訂定「違章建築處理辨法」，未規定「違規使用建築物處理辦法」，亦未規定建築物公共安全及違規使用檢查業務應設置查報人員，是本件並無查報之法源依據云云置辯。惟查，上開修正前建築法第九十條，已明文賦予主管建築機關對於違反建築法第七十三條後段規定擅自變更使用者，得科處行政秩序罰之權限，故主管建築機關對於符合法定要件者，不問其知悉原因究為人民檢舉、其他機關查報或自行探知，均得逕依該規定裁罰，不以內政部已訂定「違規使用建築物處理辦法」為必要，亦與依法是否設有查報人員無涉。上訴人關此辯述，亦無足取。

⑶又按消防工作範圍包括「供公眾使用建築物」消防安全設備定期檢查，修正前消防法第二條第三項定有明文。又行政院依消防法第八條（現行法為第六條），於七十八年六月二十九日核定「各類場所消防安全設備設置標準」規定，餐廳係屬「甲類場所」，其消防設備之標準最高。再依內政部七十八年九月十五日台內警字第七四五四一八號令發布「消防安全設備檢查獎懲辦法」第四條規定，消防責任區消防警察隊員對甲類場所應每月檢查一至二次，且依該辦法規定檢查結果應記載於「消防安全設備檢查紀錄卡」及「消防安全檢查紀錄簿」，其不合規定者，另填具改善通知，通知限期改善。是供公眾使用之建築物，主管消防機關亦有定期檢查其消防安全設備之義務。本件被上訴人主張：衛爾康西餐廳營業地點，距消防責任區消防警察隊所在僅七百公尺，且餐廳招牌顯著，李錫淵係台中市政府警察局消防隊隊員，為衛爾康西餐廳所在地消防機構責任區之消防警察隊員（任期自七十八年七月至八十四年一月），除於八十年二月四日檢查，結果為「隔間裝潢非防火建材」外，即未再行檢查，接任之隊員徐為安經前往檢查後，雖認定其消防避難設施不合格，逃生出入口僅有一處，二樓違規營業等缺失，卻未立即通報有關機關處理等語。上訴人則辯稱：依據當時消防法第二條第三項規定，消防安全檢查對象為供公眾使用建築物，衛爾康西餐廳於形式上係歸類為非供公眾使用建築物範圍，尚非為消防安全設備定期檢查之對象，況其於申請時，並未曾加會消防隊，伊從形式上並無從得知其違規事實，伊未將之列為定期檢查之對象，亦難認有何怠於行使職務之情形。況依據「建築技術規則」第八十八條規定，餐廳用途，三層以上部分在一千平方公尺以上始需用不燃材料，衛爾康西餐廳實際使用面積為五百平方公尺，面積未達一千平方公尺且未達三樓，依當時法令規定其室內裝修可用易燃材料云云。經查：李錫淵雖係台中市警察局消防隊隊員，然其負責轄區為台中市平龍里、後龍里、福龍里，而衛爾康餐廳所在之元龍里，係屬張政輝之轄區，張政輝於八十三年十一月離職，其責任區由黃彥興接任，本件火災發生時元龍里係歸黃彥興管轄之責任區等事實，業經本院八十四年度上訴字第三四五三號刑事判決所認定，李錫淵既非衛爾康餐廳所在地消防責任區之消防隊員，被上訴人指稱其有怠於執行職務之行為，固非可採，惟不論該地消防責任區之消防隊員為誰，衛爾康餐廳事實上係屬供公眾使用之建築物已如前述，上訴人對其消防安全設備應予定期檢查之法定職務即無從解免，且此項法定職務乃經常性、持續性之職務，不因上訴人是否已曾檢查，及檢查結果如何而受影響。是上訴人所辯，並無足取。

（二）次就上開職務義務之違反是否具有違法性言：上訴人雖抗辯國家賠償法第二條第二項後段所稱怠於執行職務，須該職務係對於被害人個別應執行之職務，而非公務員對公共之一般性義務，意即被害人對公務員作成特定職務行為，公法上有請求權言。然建築法第一條、消防法第一條皆明白揭示，此二法規範之目的均僅係賦予主管機關推行公共事務之權限，人民所享受者僅是反射利益而已。又政府之行為，常礙於組織、預算編制，而有未能兼顧之情，此為現實上之困難，且執行職務亦有輕重、緩急之別，礙於人力、經費有限，行政機關對於執行之先後，應擁有裁量權，故縱認為建築法、消防法並非專為公共利益而制定，伊依法有檢查義務，惟對於先檢查何者、何時檢查、如何檢查，均應屬行政機關裁量範圍。換言之，伊對轄區內眾多違法營業商家之管制順序既有裁量權，且於案發當時復係配合行政院之政策，選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，自難認有怠於行使職務之情形云云。然查：法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償，業經大法官會議釋字第四六九號解釋在案。查上開建築法、消防法中有關建築物之公共安全、違規使用及消防安全設備之檢查、取締、執行等規定，係屬法定「危險防止或危險管理」之行政職務，用以增進國民生活之安全保障。故由法律規範保障目的以觀，其雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知其亦寓有保障建築物使用者之生命、身體及財產安全之意旨，上開「危險防止或危險管理」之行政職務顯具有「第三者關聯性」，非僅屬賦予行政機關推行公共政策之權限而已，則該管機關公務員依此規定對可得特定之人即負有作為義務，其執行該職務與否，就可得特定之人言，不能謂僅係反射利益是否受有影響而已。從而，不論其曾否請求執行，如有主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，仍應許其依法請求國家賠償。次查，法規雖明定行政機關負有職務義務，惟同時賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，基於便宜原則，該管機關之公務員對決定是否執行及如何執行職務，固享有裁量之餘地，然如經斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素後，已致無可裁量之情事者，因裁量權已收縮至零，行政機關即負有為一定職務行為之義務，如仍怠於執行，則屬違法。本件前述建築及消防法規中，就主管機關應對供公眾使用之建築物為公共安全及消防安全設備之檢查等事項規定至為明確，且係規定「應」定期檢查，而非「得」定期檢查，既未賦予主管機關作為或不作為之裁量權限，上訴人即無選擇檢查或不檢查之裁量餘地。至修正前建築法第九十條有關建築物違規使用之處罰規定，雖未明定凡建築物有違規使用之情形者，主管機關均應一律科處行政秩序罰，惟法律既賦予行政機關此一權限，即表示該職務之執行，對公共利益或保護可得特定之人民，具有一定之重要性，且該項職務係屬「危險防止或危險管理」之行政職務已如前述，如不執行，將使可得特定之個人或公共利益之危險累積，一旦發生火災，即無法阻止危害之擴大，且此種侵害之防止須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免。矧上訴人所屬工務局經查報結果明知衛爾康餐廳等建築物具「有礙防火避難設施事項」之事實，難謂對於損害之發生不可預見，據上所述，應認其裁量權已收縮至零，上訴人就衛爾康餐廳之違規使用，有依修正前之建築法第九十條規定課予行政秩序罰之義務，乃竟僅通知業者限期改善，且於期限經過後，既未予複查，亦未依法施以罰鍰、勒令停止使用或強制拆除等處分，任令該餐廳繼續違規使用，其怠於執行職務之行為自屬違法。

六、關於不法行為與損害結果間有無相當因果關係部分：按所謂相當因果關係，係以行為人之行為所造成客觀存在事實，為觀察之基礎，並就此客觀存在事實，依吾人智識經驗判斷，通常均有發生同樣損害結果之可能者，該行為人之行為與損害間，即有因果關係（最高法院八十二年度台上字第二一六一號判決參照）。雖上訴人辯稱：本件若以伊於衛爾康餐廳之管制具有疏失之同一標準來評判其他餐飲業之管理，則伊於當時其他眾多違法經營餐飲業之管理，亦應有怠於執行職務之行為，然該等餐廳並未有任何傷亡可言，足認伊縱怠於執行職務，亦未必有傷亡之結果，故本件火災發生之原因，係因業者之過失，與伊是否怠於執行職務，並無必然之因果關係云云。惟查：火災發生之原因甚多，有因氣候燥熱而自然產生者，亦有基於人為疏失或蓄意縱火所致者，並非建築物已有逃生或消防設備所皆能防止，是以建築物之安全與消防設備之主要功能不在於防止火災之發生，而在於減低火災發生時損害之擴大，故不能以上訴人「未執行建築物之安全及消防檢查」與「發生火災」作為兩者間有無相當因果關係之判斷基準，而應以「未執行建築物之安全及消防檢查」與「損害擴大」為判斷之標的。準此，本件火災之發生，固直接肇因於餐廳員工使用瓦斯爐火不慎所致，惟上訴人違反職務義務，對衛爾康餐廳未依法為建築物之公共安全及消防設備之定期檢查及執行取締，放任建築物瑕疵存在之行為，與火災所造成傷亡人數之增加，依社會一般通念觀之，顯有相當因果關係。又損害與加害行為間祇須具有相當因果關係為已足，不以該加害行為係發生損害之唯一原因為必要，縱另有其他原因如第三人之加害或被害人自身之違法行為等併生損害，亦僅係共同不法行為或過失相抵之問題而已，無礙於相當因果關係之成立。上訴人所辯，要無可採。

七、關於行為人有無故意或過失部分：按國家執行職務行使公權力，基於依法行政原則，須以依從法規為前提，本負有應維持公權力行使之合法性及正當性之責任與義務。又公務員應忠心努力，依法律命令所定執行其職務，公務員服務法第一條定有明文。基此，應認公務員如有違背其職務義務之行為，即可推定其具有故意或過失。故主張成立國家賠償責任之人，祇須證明公務員有違背其職務義務之行為而造成其損害即可，國家機關必須提出其所屬公務員違背職務義務之行為有不可歸責事由之證明，始可免責。本件上訴人所屬公務員違背建築及消防法規中有關建築物公共安全、違規使用及消防安全設備檢查、取締、執行等保護他人之法定職務義務之規定，具有違法性，依上所述，應推定其有過失。上訴人雖辯以：台中市建築物約有數十餘萬戶，以伊所屬建管課十八名人力，不可能全面檢查，故於案發當時，限於有限人力、預算，為配合行政院政策，因而選擇公安問題較嚴重之八大行業先行處理，並無不當，如強令伊須對衛爾康西餐廳定期檢查，實無期待可能云云。但查，行政本具有積極主動處理公共事務，形成社會生活，從而實現國家目的之功能，對於公共事務之處理，主管機關之人力、預算如不足以因應法定職務所需，要屬機關內部如何逐步調度、編列之問題，不能據為對外主張免責之事由。況內政部警政署八十一年警署消字第三○七九五號函之「對供公眾使用建築物消防安全檢查加強措施」，執行項目中載明：「㈡於執行消防安全檢查時發現有左列情形，應逐級層報速函請各主管機關依法辦理：1.違規廣告物。2.防火避難設施不合規定。3.防火間隔不合規定。4.違規使用。5.違規營業。」（原審二卷七四頁），而台中市警察局亦曾多次查報衛爾康餐廳有違規情形，函請上訴人所屬工務局依法查處辦理〔參看本院八十四年度上訴字第三四五三號刑事判決謂：「台中市警察局亦確多次檢送『違規營業』、『違規使用』、『違規廣告物』、『防火避難設施不合規定』、『防火隔間不合規定』等場所，交台中市工務局依法查處，有台中市警察局八三中市警消字第二九七二六號、一八二三五號、一一九一一號、九一七一號函（八十四年相字第二五九號卷第一○五至一一四頁），分別在卷可稽。」〕難謂上訴人有不知衛爾康餐廳違規營業及違規使用之情事，本應及時調整人力，採取定期檢查等必要措施，乃竟遲至八十四年二月十五日本件事故發生時，仍未派員實施檢查，自不能再以人力有限、預算不足為由，卸免其責。上訴人復未能舉證證明有何其他不可歸責之事由，則其所屬公務員就怠於執行職務之行為具有過失，應堪認定。

八、此外，兩造爭執關於上訴人所屬建設局准許衛爾康餐廳之營利事業登記證是否違法部分，依公務員懲戒委員會議決書（八十四年度鑑字第七七六○號）所示，固認：衛爾康西餐廳顯然違反都市計畫法台灣省施行細則第十六條之規定，依法不得發給營利事業登記證，乃上訴人所屬建設局工商課承辦人林曼君僅憑書面審查，並未會章其他單位，竟然發給登記證，而置衛爾康西餐廳實際營業面積超過三百平方公尺，且違規在二樓營業之事實於不顧，承辦人固有違失，建設局長賴炳燦亦有監督不力之責等情。此固僅就行政責任之有無所為判斷，惟不論其有無因果關係，縱就因果關係言之，即令難謂在一般情形下，若無違規發給營利事業登記證，必不致發生與本事故同一損害結果，亦屬無礙於本件上列第六項所述相當因果關係之認定，尚與本件判決結果不生影響，附此說明。

九、綜上，被上訴人主張本件情形符合國家賠償法第二條第二項後段要件，上訴人應負國家賠償責任之事實，堪信為真實。上訴人所辯，為不足採。本件被上訴人既各為如原判決附表一所示罹難者之父母、子女、配偶，依上規定，自得請求上訴人給付精神慰藉金。而按慰撫金之酌給標準與財產上損害之計算不同，然非不可斟酌雙方身分、資力與加害程度，及其他情形核定相當之數額（最高法院五十一年度台上字第二二三號判例要旨參照）。而按人命無價，親人至餐廳用餐遭火災事故，致逃生無門而喪生，親情深重者，莫不哀慟終身，此於白髮送黑髮人時，尤為顯然。而其罹難者至該餐廳用餐，遭所釀火災，逃生無門以致死亡，應無過失。茲被上訴人之學歷、工作、收入及財產狀況分別如原判決附表所示，上訴人則為政府機關，已據兩造各自陳明。雖被上訴人業由衛爾康餐廳負責人陳永津將其財產拿出賠償全體罹難者家屬，每位被上訴人獲償扶養費而非精神慰藉金，有新臺幣（下同）五萬四千餘元、六萬四千餘元、八萬一千餘元、十六萬二千餘元、三十二萬四千餘元不等，有被上訴人提出卷內附表Ｂ所載可參，惟金額非多。另衛爾康餐廳業者股東雖已與被上訴人及其他罹難者家屬在法院達成民事上和解，同意給付每位被上訴人約一百萬元之金額，亦有被上訴人所提另案和解筆錄可考，然被上訴人陳以伊迄未自彼等獲償，此為上訴人所不爭執。被上訴人謂伊請求上訴人依國家賠償法給付被上訴人每人精神慰藉金自二十五萬元至一百萬元不等（即每戶一百萬元計算），其請求金額已考慮上訴人財政負擔而從輕請求，已屬偏低，尚非全然無稽。堪認被上訴人於每位罹難者之死亡，請求以每位被害人即罹難者為計算單位之一百萬元內（被害人之父母、子女、配偶則按人數平均計算一百萬元之請求），尚無過高。從而，被上訴人請求上訴人應給付被上訴人地○○、天○○、亥○○、戌○○各二十五萬元；給付被上訴人ａ○○、Ｚ○○○各五十萬元；給付被上訴人Ｂ○○、卯○○各五十萬元；給付被上訴人玄○○一百萬元；給付被上訴人Ｌ○○、Ｍ○○○各五十萬元；給付被上訴人丁○○、戊○○各五十萬元；給付被上訴人午○○、Ａ○○各五十萬元；給付被上訴人辰○○一百萬元；給付被上訴人Ｐ○○、Ｏ○○○各五十萬元；給付被上訴人Ｄ○○一百萬元；給付被上訴人Ｉ○○、Ｈ○○各五十萬元；給付被上訴人酉○○、宇○○○各五十萬元；給付被上訴人Ｓ○○、Ｒ○○各三十三萬元，給付被上訴人Ｎ○○三十四萬元；給付被上訴人Ｑ○○○一百萬元；給付被上訴人Ｖ○○、Ｔ○○、Ｕ○○、Ｗ○○各二十五萬元；給付被上訴人辛○○、癸○○、壬○○、庚○○各二十五萬元；給付被上訴人Ｃ○○、己○○各五十萬元；給付被上訴人ｂ○○、Ｙ○○各三十三萬元，給付被上訴人Ｘ○○三十四萬元；給付被上訴人ｄ○○、Ｆ○○各五十萬元；給付被上訴人乙○○、甲○○、丙○○○五十萬元，給付被上訴人丙○○○五十萬元；給付被上訴人丑○○、寅○○○各五十萬元；給付被上訴人申○○、Ｅ○○各五十萬元；給付被上訴人宙○○○一百萬元；給付被上訴人巳○○一百萬元；給付被上訴人未○○一百萬元；給付被上訴人ｃ○○一百萬元；給付被上訴人Ｊ○○、Ｋ○○各五十萬元；給付被上訴人子○○、Ｇ○○各五十萬元；給付被上訴人黃○○一百萬元，及減縮為均自請求上訴人賠償之翌日即八十六年一月三十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，尚無不合，應予准許。原審為上訴人敗訴之判決，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法暨舉證，核與本件判決基礎事實無涉，亦不足影響判決結果，不予逐一論列，併此敘明。

十、據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

~B1民事第五庭審判長法　官　陳滿賢~B2法　官　朱　樑~B3法　官　簡清忠

附註：民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。Ｌ