臺灣臺南地方法院105年度簡字第53號

臺灣臺南地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第53號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年3月2日辯論終結

原告

財政部國有財產署

代表人

曾國基

訴訟代理人

李政學

訴訟代理人

林秀娟

被告

臺南市政府環境保護局

代表人

李賢衞

訴訟代理人

郭志興

　　　　　　洪金得

　　　　　　吳文輝

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府105年4月26日府法濟字第1050415964號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣臺南市政府環境保護局即被告於104年8月27日下午17時10分許派員執行登革熱孳生源稽查，於原告所管理之土地：臺南市○○區○○○路00號後方空地（臺南市○○區○○段000地號）內積水容器（廢棄馬桶）中發現已孳生蚊科幼蟲（孑孓），經現場採樣並拍照存證，已違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，被告爰依同法第50條第3款規定，於104年12月15日以環稽廢裁字第000000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）3千元罰鍰。上開裁處書於104年12月17日送達後，原告不服，以財政部國有財產署南區分署臺南辦事處105年1月14日台財產南南三字第10406162560號函（被告機關105年1月15日環收字第1050005325號）訴願書提起訴願，經臺南市政府105年4月26日府法濟字第1050415964號訴願決定駁回，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

(一)按廢棄物清理法規定之清理責任，應以直接行為責任優先間接狀態責任。被告機關於104年8月27日前往稽查發現現場留有廢棄馬桶，馬桶內有積水並孳生病媒蚊幼蟲，經現場採樣，及拍照存證，認定違反廢棄物清理法第27條第11款暨臺南市100年1月13日環管字第10000507350號公告規定。行政法上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」之區別，所謂「行為責任」係指因自身行為(包含作為與不作為)肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則是從對物的狀態具有事實上的管領力，有能力負責的觀點出發，認為即便不是肇致危險的行為人，為有效踐履行政任務、維護公共秩序，其亦有排除危險、回復安全之義務。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人，行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，原告並非上述造成環境髒亂情形之行為人，且違反地點係位於私有建物所有人之管領範圍內，行政機關於裁罰時，應行使裁量權，以對具有管理權能及實際負責之人，為其處罰對象，俾裁罰能達成行政目的，如未衡酌相關情節，及未查明使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，仍誤用廢棄物清理法致涵攝錯誤置原告於不法。

(二)廢棄物清理法第27條規定係屬行為罰。行政院環境保護署97年3月5日環署廢字第0970017190號函謂以：一、依廢棄物清理法第27條規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：一、隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣、拋棄紙屑、煙蒂、口香糖…」，其係屬行為罰，處分對象應為實際行為人，先予敘明。按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：…三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第27條第11款、第50條第3款定有明文。準此，上開規定處罰之性質，為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，若非行為人，無依上開規定處罰之餘地。被告機關於104年8月27日前往稽查發現現場留有廢棄馬桶，馬桶內有積水並孳生病媒蚊幼蟲，經現場採樣及拍照存證，非能證明原告為該污染之行為人，被告機關必須有積極證據證明違規行為人及其從事之行為，始能加以處罰，不能僅以系爭廢棄馬桶位於國有非公用土地上，即認定原告為孳生病媒蚊之違規行為人，予以處罰原告，顯與上開廢棄物清理法之立法目的有違，尚嫌率斷，仍有調查釐清之必要。

(三)現有之環保法規並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務。故原告縱其疏於注意致其所有土地遭他人不法堆放廢棄物，殊難指原告有違反法律上義務可言；行政罰法第10條「對於違反行政法上義務事實之發生，依『法』有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」顯原行政處分機關臺南市政府環境保護局，對依『法』有負防止義務之行為主體存有涵攝錯誤，誤課予原告即土地所有權人有防止他人放置空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器之義務，顯然有別。

(四)末按，行政機關係權能分工，各有所司職掌，被告機關係維護環境清潔稽查及裁處之主管機關，對於民眾任意傾倒或丟棄垃圾，本應負稽查及裁處之責，原告所經管之系爭土地係空地，其上所遺留廢棄馬桶，顯係民眾隨意丟棄所致，並非原告所為，然被告機關卻消極不作為，怠忽其本身應稽查及裁處行為人之職務，於登革熱疫情漫延嚴重、民眾怨聲載道之際，以裁處原告違反廢棄物清理法之行政作為，來掩飾被告機關消極不作為，怠忽其本身應稽查及裁處行為人職務之情形，原告實難茍同及甘服等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

(一)按廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：ㄧ、…。十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告規定：「『建築物地下室或其他積水處』及『空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器』，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞，為污染環境行為。」為首揭法條明定應遵守之義務，若有違反，即應受罰。卷查被告機關於104年8月27日17時10分許派員執行登革熱孳生源稽查，於原告所管理之土地：臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)內積水容器(廢棄馬桶)中發現已孳生蚊科幼蟲(孑孓)，經現場採樣並拍照存證，是原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定，被告機關爰依同法第50條第3款規定，處3000元罰緩，有被告104年8月27日登革熱稽查紀錄單、現場採樣照片及裁處書可稽。

(二)次查，原告於104年11月16日以台財產南南三字第10406144370號函向被告機關提出陳述，惟文中未見有足以佐證占用人李文倉占用原告所管理之臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)之相關資料；原告再於104年12月4日以台財產南南三字第10406152490號函向被告機關提出補充陳述，惟文中所指承租人土地為臺南市永康區六合段943、944、952-1、952-2、952-3、952-6地號，非屬被告機關派員查獲積水容器(廢棄馬桶)孳生蚊科幼蟲(孑孓)之臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)，是本案原告無法提供所管理之臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)使用人之資料。另本案被告機關稽查人員於104年8月27日稽查當時經詢問鄰近住戶表示該空地已荒廢多年無人整理致環境髒亂，本案原告一方面基於維護公共衛生為由代為清理環境，另一方面又爭論行為人為占用人李文倉及其他承租人，核屬不當；上址國有地荒廢多年，環境髒亂，原告自應善盡土地管理人管理之責，清理空地所有積水容器，非任令其孳生蚊科幼蟲(孑孓)，其違規事實明確，有事實足認為有污染環境行為。

(三)再查，按依廢棄物清理法第27條第11款規定及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告，可知處罰對象為未妥善清理處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為人，因原告對其掌理轄區內之該國有土地（臺南市○○區○○段000地號）既有管理事項之權責，而為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第27條第11款及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告課與清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條科罰之對象，故被告機關以原告違反清理義務予以裁罰，於法並無不合。

(四)又查，臺南市政府利用各種不同管道如臺南市登革熱流行疫情指揮中心會議、市府網站、被告機關及衛生局網站、或公共電視頻道(含跑馬燈)、媒體等進行登革熱衛教宣導，灌輸正確防治知識，一再呼籲加強環境衛生管理，抑制登革熱疫情擴散，並於104年9月5日已訂每周六都是「臺南市防疫清潔日」，秉持「日日滅蚊，週週孳清」原則，提醒市民朋友，除每週六防疫清潔日應落實居家環境清潔外，平日也應確實孳清；市長同時籲請市民共同參與，拜託全體的市民，一定要全力投入病媒蚊孳清工作，平時做好病媒蚊孳生源清除工作，定期清除積水容器及廢棄物，澈底落實清除孳生源四大訣竅「巡、倒、清、刷」，以維護社區及居家環境整潔，有效清除病媒蚊孳生源。另臺南市的登革熱疫情有持續擴大中，依0000000中央登革熱流行疫情指揮中心新聞稿顯示，臺南市迄8月27日已有2574病例，惟原告如前所述，未能確實做好孳清工作，妥善清理積水容器，孳生蚊科幼蟲(孑孓)，其未善盡管理之責任，違反事實明確，從而，被告機關依同法第50條第3款規定，審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度，於法定罰鍰金額範圍內酌予裁處3千元罰鍰，揆諸首揭規定，並無不合或不當，原處分及訴願決定，請予維持。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告、被告104年8月27日登革熱稽查紀錄單、現場採樣照片6幀及裁處書、土地謄本及地籍圖查詢資料及訴願決定書附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：原告主張依廢棄物清理法第27條第11款及同法第50條處罰之性質為行為罰，應以實際行為人為處罰對象，原告非污染行為人，不能僅以原告為該國有土地之管理人，即認定為違規行為人，是否有理由？原處分是否適法？

五、本院之判斷：

（一）廢棄物清理法第3條規定：「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」廢棄物清理法第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」廢棄物清理法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：

三、為第27條各款行為之一。」國有財產法第4條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。三、…。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」國有財產法第38條本文規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用...。」財政部國有財產署組織法第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」財政部國有財產署各分署組織準則第2條第2款規定：「各分署掌理轄區內下列事項：二、國有財產之管理。」臺南市政府環境保護局100年1月11日環管字第10000503990號公告略以：「公告事項：基於環境衛生需要，公告臺南市指定清除地區，為所轄之行政區域。」臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告略以：「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為汙染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」

（二）按廢清法第27條第11款暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定意旨，在督促土地有管領權之人對於所管土地，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。次依國有財產法第4條、第12條、第38條本文規定，及財政部國有財產署組織法第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第2條第2款規定，可知非公用財產類之土地未經撥用者，因原告對其掌理轄區內之該國有土地既有管理事項之權責，而為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第27條第11款及台南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告課與清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條科罰之對象，經查本件系爭土地為原告管理之國有土地，為原告所不爭執，原告為系爭土地之管理者，自應善盡管理人之義務與責任。被告以其違反清理義務予以裁罰，於法尚無不合。

（三）次查，原告於104年11月16日以台財產南南三字第10406144370號函陳述意見，惟僅提供訴外人李文倉個人資料，未見有足以佐證李文倉占用原告所管理之臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)違規事實之證明相關資料，原告再於104年12月4日以台財產南南三字第10406152490號函被告機關補充陳述，惟所指承租人土地為臺南市永康區六合段943、944、952-1、952-2、952-3、952-6地號，非屬被告機關派員查獲積水容器(廢棄馬桶)孳生蚊科幼蟲(孑孓)之六合段952地號，是本案原告並未提供所管理之臺南市○○區○○○路00號後方空地(六合段952地號)使用人之資料及違規事實供被告查證，且查卷附相片所示，該廢棄馬桶係置於荒廢土地上，而非屬原告所稱毗鄰已出租土地供特定用途之建物、庭院之土地。復經本院職權傳訊證人李文倉到庭指證該廢棄馬桶非其所有，伊未在該土地占有使用等語，此有本院106年3月2日言詞辯論筆錄可稽，是以，原告未善盡土地管理人管理之責，清理空地所有積水容器，任令系爭土地孳生蚊科幼蟲(孑孓)，其違規事實明確，足認為有污染環境行為。

（四）再查，廢棄物清理法第27條第11款規定及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告，處罰對象為未妥善清理處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為人，原告對其掌理轄區內之該國有土地（臺南市○○區○○段000地號）既有管理之權責，為國有土地之管理人，自屬廢棄物清理法第27條第11款及臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告課與清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為廢棄物清理法第50條科罰之對象。況苟該積水容器為他人所放置，或如原告所稱毗鄰地土地承租人所置，卻未妥善清理，並放任系爭土地上容器－馬桶，且未妥善清理積水之馬桶（病媒蚊孳生源），而孳生病媒蚊幼蟲（孑孓），是原告顯未善盡管理維護之義務與責任，縱無故意，亦難辭應注意、能注意而不注意之過失責任。又被告據以處分者，並非所有權人防止或監督他人為污染行為之義務或未清除系爭土地上所堆置之廢棄物，而是原告未妥善清理積水容器，孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之「污染環境行為」，是以，被告機關以原告違反清理義務予以裁罰，於法並無不合。

（五）復查廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第11條第1款「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」及第50條第1款「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」之規定可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。至狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。是「狀態責任」之課予，係屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。另依廢棄物清理法之法理，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任（依本法所定之限期改善即此法理之明文）。至於本法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意；惟倘若污染行為人無法確定或無可追索時，則課予本法第11條第１款之狀態責任，即無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰。是原告既為系爭國有土地管理人，為有直接管領力應擔負廢棄物之清理狀態義務責任者，自係廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於所管土地負有維持其環境整潔之作為義務。本件原告違反廢棄物清理法第27條禁止規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定，亦即本件被告據以處分者，並非原告放任系爭土地上之廢棄物未予清除，而是原告未妥善清理系爭土地上積水容器（水桶蓋積水），有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之污染環境行為，違反廢棄物清理法第27條禁止污染環境行為規定，並非違反同法第11條清除義務責任規定。原告混淆「行為責任」、「狀態責任」與「第11條清除義務責任規定」、「第27條禁止污染環境行為之規定」，委無可採。

（六）至原告訴稱原處分違反司法院大法官釋字第734號解釋意旨云云，惟查，釋字第734號解釋係指臺南市政府公告之公告事項不問設置「廣告物」是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。而本件臺南市政府系爭公告公告「建築物地下室或其他積水處」及「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為之宣示「公告事項：一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為污染環境行為：(一)建築物地下室或其他積水處。(二)空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器。」，有具體明確之構成要件，與釋字第734號所指摘者，顯有不同，原告所稱尚有誤會。且本件被告於事實欄所載時、地稽查發現，原告放任系爭土地上容器－水桶蓋積水，且未妥善清理積水之水桶蓋（病媒蚊孳生源），並已孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之事實，即屬有事實足認有孳生病媒蚊之虞之污染環境行為，核已達廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，構成違規之污染環境行為。又同法條第三款：「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第十款：「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定可推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。故系爭公告與憲法第23條之法律授權明確性原則及法律保留原則無違。至所謂「積水容器」，不限於特定容器，祇須符合系爭公告，公告事項：一、所定「建築物地下室或其他積水處」、「空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」等各種可能產生積水情形，孳生病媒蚊孳生源之器具皆屬之，其有未妥善清理積水容器－病媒蚊孳生源，而有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，即為污染環境行為。

（七）依行政程序法第37、39條規定，係行政機關認有調查必要時，固得通知相關人員陳述意見或提示有關文件，惟有無必要，行政機關自有斟酌衡量之權。且原告僅提供訴外人李文倉之個人資料，李文倉又非占用本案地號之人，復未提供李文倉違規事證與違規事實之證明，況經本院依職權傳訊訴外人即證人李文倉調查系爭土地上積水容器之歸屬，證人李文倉到庭否認為其所有及放置，原告僅以臆測之詞，自忖為證人所有，為證人所放置，本院查無積極證據足證為證人李文倉所有及放置，原告主張被告未依原告主張調查相關人等即予處罰，指摘被告處分有違反行政程序法第43條規定之違法云云，核無足採。

（八）基上所述，被告於104年8月27日下午17時10分許，在原告經管坐落臺南市○○區○○段000地號土地，查獲確有積水容器（廢棄馬桶）孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之違規行為，違反廢清法第27條第11款暨臺南市100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告規定，爰依廢棄物清理法第50條第3款規定，裁處3,000元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附予敘明。

（九）本件第一審裁判費為2,000元、證人李文倉日旅費為538元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。