最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1155號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1155號

上訴人

楊立輝

被上訴人

金門國家公園管理處

代表人

曾偉宏

訴訟代理人

李志澄 律師

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國99年4月8日臺北高等行政法院98年度訴字第2178號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、訴外人葉續所有坐落金門縣金寧鄉○○段639地號土地（下稱系爭土地），前於民國59年間經金門防衛司令部徵購，並登記所有權人為中華民國，管理者為陸軍總司令部。嗣戰地政務終止，被上訴人為辦理慈湖親水公園停車場等公共服務設施及景觀綠美化，徵得當時管理者陸軍總司令部同意，申請撥用系爭土地及煙墩段640地號等總計8筆土地，經行政院於89年5月25准予撥用，而由被上訴人管理迄今。上訴人為訴外人葉續繼承人之一，於98年4月6日檢附離島建設條例國有土地購回申請書，主張依離島建設條例第9條規定，申請購回系爭土地，被上訴人認上訴人之申請不符該條例第9條第1項規定，以98年5月1日營金企字第0980011709號函駁回其申請，上訴人不服，於同年8月21日向金門縣政府申請調處，經金門縣政府不動產糾紛調處委員會於98年9月29日作成准許上訴人購回之申請之調處結果。被上訴人不服，爰依離島建設條例第9條第3項規定，向本院提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：按離島建設條例第9條規定，須係因徵收、價購或徵購而為土地管理機關，因其徵收等已無繼續使用土地之必要，始准人民申請購回，若係因撥用而非原屬徵收、價購或徵購之機關，因仍有使用之必要，自無該條之適用。系爭土地為被上訴人於89年間為辦理「金門國家公園慈湖特別景觀區停車場及景觀綠美化設施」而申請撥用，依法核准撥用由被上訴人管理，故管理機關已非當初辦理徵購之土地管理機關，且被上訴人既依法申請撥用系爭土地並經核准撥用，顯見系爭土地確有供公務用之需要，而非已無使用或事實上廢棄使用之情事，上訴人自不符合購回之要件。被上訴人申請撥用系爭8筆土地，係為闢建慈湖親水公園停車場等公共服務設施及景觀綠美化，除設置停車位外，尚有綠化設施，且開闢賞鳥步道，確有部分依撥用計畫使用，自非已無使用或廢棄使用系爭土地。按本院68年判字第52號判例意旨，縱認就系爭土地於上訴人申請購回前未有任何使用之情事，惟被上訴人業已依撥用計畫使用其他撥用之土地，並將於取得預算後，執行其他撥用計畫而使用系爭土地，此與無使用或廢棄使用之情形有別，亦不符離島建設條例第9條規定，上訴人仍不符購回之要件等語，求為判決確認上訴人就系爭土地之購回請求權不存在。

三、上訴人則以：就權利性質言，政府為「土地徵收」處分，法律效果為原始取得所有權，人民尚得依土地法第219條「徵收後不依計畫使用」，購回被徵收土地之權。而「撥用」參照國有財產法第38條、第39條規定，僅為各級政府間之公有不動產間使用管理權之移轉，「撥用」權限豈有大於所有權之理，而排除於購回土地權適用之對象。就行政院經濟建設委員會98年7月16日都字第0980003411號及內政部98年9月1日內授中辦地字第0980725309號函觀之，依法申請撥用之機關，只有在該撥用土地仍有供公務用或公共使用之需要，才以公用為優先，避免2次徵收。顯承認「撥用機關」為購回權行使之對象，僅在「仍有供公務用或公共使用之需要」之先決條件下，以公用為優先，排除其為購回權行使之對象，其目的即在避免2次徵收，故「撥用機關」為購回權行使之對象。原徵購機關金門防衛司令部係為國防目的使用，而系爭土地鄰地煙墩段656地號亦已由管理機關（陸軍總司令部）依離島建設條例准予購回，可見現已廢棄原徵收之目的，理應准由上訴人依法購回。本件原徵購機關金門防衛司令部自59年8月18日徵購起並未使用，被上訴人為闢建慈湖親水公園停車場等公共設施及景觀綠美化需要，於88年間徵得管理者「陸軍總司令部」之同意辦理撥用迄今，已逾10年未依撥用目的使用，依國有財產法第39條規定，撥用後有用途廢止、變更原定用途、擅自讓由他人使用或逾1年未使用情形，為「撤銷撥用」事由。系爭土地上訴人依離島建設條例第9條規定，在被上訴人有「已無使用或事實已廢棄使用」之事實，有購回系爭土地之權，被上訴人不准上訴人購回土地之行政處分有違不當連結禁止原則、公益原則及比例原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按修正前離島建設條例第9條第1項規定，有關向土地管理機關提出購回土地之申請期間，原係自該條例公布之日起3年內即92年4月6日前。98年1月23日修正現行離島建設條例第9條第1項規定，修正自該次修正施行之日起5年內向該管土地管理機關申請，解釋上，就戰地政務終止後（81年11月7日），因別有供公務用或公共使用之需要，業經其他機關依法申請撥用之土地，自無該規定之適用，始符立法本旨。系爭土地於戰地政務終止後之89年間，已經被上訴人為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，經行政院准予撥用系爭土地及煙墩段640地號等計8筆土地，依國有財產法第38條規定，自無離島建設條例第9條購回規定之適用。上訴人認行政院經濟建設委員會及內政部之函釋，係承認撥用機關為購回權行使之對象，僅在仍有供公務用或公共使用之需要之先決條件下，以公用為優先，排除其為購回權行使之對象，乃屬上訴人主觀之法律見解，尚無可採。另系爭土地鄰地煙墩段656地號由管理機關（陸軍總司令部）依離島建設條例准予購回乙節，核該土地於戰地政務終止後，既未曾撥用予被上訴人，即與本案情節不同；又原徵購程序有無瑕疵，亦與上訴人有無系爭離島建設條例第9條第1項規定之購回請求權無涉；再系爭土地撥用在前，上訴人申請購回在後，上訴人未購回取得系爭土地之所有權前，並非系爭土地之所有權人，自不生上訴人所謂撥用權限豈有大於所有權之問題。況參諸本院68年判字第52號判例暨本院97年11月25日第2次庭長法官聯席會議決議意旨，有關徵收之土地是否依使用計畫使用，乃應就徵收土地之整體觀之，亦即若就徵收之土地已按原計畫逐漸使用，雖尚未達到該徵收土地之全部，亦難認有何不依計畫使用之情事，則觀察撥用土地是否依計畫使用，亦得為相同之解釋。被上訴人為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，申請撥用系爭土地及煙墩段640、641、642、643、644、648、649地號等8筆土地，使用用途除停車場外，尚且包含景觀之綠美化；而煙墩段648及649地號部分並已為停車場使用，是被上訴人已依其申請撥用計畫使用，即堪認定。被上訴人依撥用計畫取得系爭土地既屬其整體計畫之一環，而該計畫復已逐步執行，並未違反撥用計畫所定之使用「目的」及「用途」，核與離島建設條例第9條第1項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形亦屬有間。故被上訴人主張上訴人不符合離島建設條例第9條規定之購回要件，乃屬可採。從而，被上訴人請求確認上訴人就系爭土地之購回請求權不存在，為有理由，應予准許。

五、本院查：按「（第1項）本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例中華民國98年1月12日修正施行之日起5年內，向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告地價計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回。（第2項）土地管理機關接受申請後，應於30日內答覆申請人；其經審查合於規定者，應通知該申請人於30日內繳價，屆期不繳價者，視為放棄；不合規定者，駁回其申請，申請人如有不服，得向土地所在地縣（市）政府申請調處。（第3項）縣（市）政府為前項調處時，得準用土地法第59條規定處理。」離島建設條例第9條第1項、第2項、第3項分別定有明文。而「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」且為土地法第59條第2項所明定。另按「（第1項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。…（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」國有財產法第38條著有規定。參照現行離島建設條例第9條第1項規定，旨在解決實施戰地政務地區，因戰地政務考量所徵收、價購或徵購之土地，隨著戰地政務之終止，原使用目的不存在，致無使用或事實已廢棄使用之土地，不利於離島之開發建設，因而規定對該無使用或廢棄使用之土地准予原所有權人購回該土地，惟解釋上，倘於戰地政務終止後（81年11月7日），因別有供公務用或公共使用之需要，業經其他機關依法申請撥用之土地，亦即仍屬有使用必要之土地，自無該規定之適用，始符立法本旨。基此，系爭土地雖於實施戰地政務期間經徵購，然於戰地政務終止後之89年間，已經被上訴人為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，提出不動產撥用計畫書及圖說，申請系爭土地及煙墩段640、641、642、643、644、648、649地號等計8筆土地之撥用，並經行政院於89年5月25日准予撥用在案，揆之上開說明，自無離島建設條例第9條購回規定之適用。因而原判決以金門縣政府認系爭土地得適用離島建設條例第9條規定，而准上訴人購回系爭土地，認有未合，自屬有據。上訴意旨主張原判決以經徵收之土地，嗣經其他機關依法申請撥用之土地，仍屬有使用必要之土地，而無離島建設條例第9條第1項規定之適用，有違法律保留原則，適用法規顯有不當，自無足採。至原判決援引本院68年判字第52號判例及97年11月25日庭長法官聯席會議決議意旨，有關徵收之土地是否依使用計畫使用，乃應就徵收土地之整體觀之，亦即若就徵收之土地已按原計畫逐漸使用，雖尚未達到該徵收土地之全部，亦難認有何不依計畫使用之情事，因認本件被上訴人為闢建慈湖特別景觀區免收費停車場及景觀綠美化需要，申請撥用系爭土地及煙墩段640、641、642、643、644、648、649地號等8筆土地，使用用途除停車場外，尚且包含景觀之綠美化，而其中煙墩段648及649地號部分並已為停車場使用(見原審卷第175頁)，則被上訴人已依其申請撥用計畫使用，亦堪認定，從而被上訴人依撥用計畫逐步執行，並未違反撥用計畫所定之使用「目的」及「用途」，核與離島建設條例第9條第1項規定所指之「已無使用或事實已廢棄使用」之情形有間，故依被上訴人請求確認上訴人就坐落系爭土地之購回請求權不存在，予以准許，自無違誤。至上訴人主張其於申請購回本件系爭土地時，其上尚無使用之事實乙節，惟原判決乃係認所撥用之土地，已有部分依原計畫使用，屬逐步執行該計畫而認並無不依原計畫為使用，已如上述，從而自亦無上訴意旨所稱之原判決未審酌系爭土地並無使用事實，而有認定事實違誤之情事。另本件被上訴人申請撥用土地，乃意在撥用土地上建築停車場及景觀綠美化設施，以提供公眾使用，縱執行該計畫時間上有所遷延，仍無礙該計畫已進行之認定，自亦無上訴意旨所稱之有違公益原則。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異