最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第57號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第57號

上訴人

黃英棋

被上訴人

臺中市政府（承受原臺中縣政府業務）

代表人

胡志強

上列當事人間違章建築事件，上訴人對於中華民國98年4月29日臺中高等行政法院97年度訴字第423號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人（原為臺中縣政府，因臺中縣市合併，已改制為臺中市政府）為開發原太平市新光地區為新社區，並解決大里溪河川整治用地取得問題需要，報經內政部以民國92年11月12日內授中辦地字第0920084780號函核准辦○○○區區段徵收，被上訴人旋以93年1月8日府地區徵字第0930010839-1號公告徵收土地改良物。上訴人所有門牌號碼前臺中縣太平鄉○○路○段○○巷31號建築物（下稱系爭建物，坐落財政部國有財產局經管之原臺中縣太平市○○路段19-200地號國有土地上，嗣因區段徵收而於94年5月3日移轉登記為臺中縣所有）位於上開○○○區區段徵收範圍內，係屬84年（原判決誤為85年度）查報有案之違章建物，惟辦理違章建築強制拆除時，因難以認定違章建築確切位置，及存有是否屬拆除又重建之建物問題，遂暫緩拆除。嗣經被上訴人重新彙整相關資料後，先後以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示同意註銷其違反建築法部分之違章建築查報。其後再經被上訴人重新審查，認為前開逕為註銷原查報有案違建之行政處分顯有瑕疵，乃又以97年3月6日府工使字第0970061989號函撤銷上開86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函之註銷系爭建物為違建查報處分（下稱原處分），致系爭建物仍屬查報有案之違章建築。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭建物係上訴人於82年5月31日自訴外人岑峯受讓而來，於59年3月27日前早已存在；又系爭建物門牌曾於59年即有整編紀錄，可證系爭建物屬實施建築管理前已有人設籍之合法建物，且依被上訴人86年4月19日新光橋上、下游違建會勘紀錄結論及調查名冊所載系爭房屋違建日期為62年3月，係於62年12月24日實施建築管理前，故不得以未經申請許可領得建造執照為由認定為違章建築；上訴人提出前臺中縣太平鄉公所核發之證明書，即使非做為合法房屋證明，仍得直接證明系爭房屋係於62年12月24日以前所建造，則被上訴人逕依94年5月30日召開「太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內涉及查報有案違章建築認定疑義工作小組第3次會議紀錄」結論一、（三）太平市公所意見否認太平鄉公所核發證明書，顯然牴觸行政程序法第8條；又縱認被上訴人所為86年4月1日之註銷違建處分違法，惟依行政程序法第121條規定，既被上訴人於94年5月30日召開太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內涉及查報有案違章建築認定疑義工作小組第3次會議，是被上訴人至遲於94年5月30日即知有撤銷原因，然被上訴人遲至97年3月6日才以府工使字第0970061989號函註銷86年4月1日府工使字第78237號函，其撤銷權已罹於除斥期間，亦非適法等語，為此請求判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠原臺中縣太平市係內政部指定實施建築法及62年12月24日訂頒實施都市計畫以外地區建築物管理辦法實施管理之地區，訴外人鄭輝等3人於85年10月26日申請註銷上訴人等27戶違建案，經會勘所提證件，被上訴人於86年2月18日以86府工使字第34346號函同意註銷其違建，而被上訴人為辦理太平市○○○區區段徵收，上訴人所有之系爭建物，亦經被上訴人以86年4月1日府工使字第78237號函註銷違建有案，惟被上訴人邀集相關單位重新會勘，經被上訴人於95年9月27日以府地區徵字第0950271015號函辦理之太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內合法建物認為現場會勘紀錄會勘結論，重新認定系爭建物非屬合法房屋。㈡依94年5月30日召開「太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內涉及查報有案違章建築認定疑義工作小組第3次會議紀錄」結論一、（三）太平市公所意見可知，縱使於60年12月22日建築法修正公布前之合法房屋依內政部63年3月8日台內營字第575150號函第2項規定4種文件（房屋謄本、建築執照或建物登記證明、戶口遷入證明、完納稅捐證明及繳納自來水或電費證明）之一證明合法房屋，惟其中戶口遷入證明、繳納自來水或電費證明2項證明文件既無記載房屋面積若干平方公尺、樓層數、房屋構造別，僅僅記錄何時遷入或何時有用電或用水之記錄，而違建查報單有記載：違建面積、房屋構造、樓層數，倘僅憑戶口遷入證明、繳納自來水或電費證明，又當如何註銷違建？爰被上訴人於86年2月18日與86年4月1日2次註銷10戶違建案，在法令認定上實有瑕疵。原臺中縣太平市自62年12月24日起至86年4月1日註銷，長達23年之久期間，上訴人聲稱於62年以前建造之房屋，因時空環境變化、民生需求，而重建（改建），未經申領執照即擅自動工興建，已違反建築法第25條規定，即構成違章建築。㈢又被上訴人97年3月6日府工使字第0970061989號函，係依據被上訴人95年9月27日府地區徵字第0950271015號函辦理之太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內合法建物之認定，而該函係依現場會勘紀錄續辦之行政處分，是以被上訴人97年3月6日府工使字第0970061989號函行政處分，並無牴觸行政程序法第121條等語。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人原處分撤銷前註銷系爭建物為違章建築，係依被上訴人95年8月17日辦理之太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內合法建築物認定現場會勘紀錄、被上訴人94年5月30日召開太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內涉及查報有案違章建築認定疑義工作小組第3次會議紀錄結論一、（三）太平市公所意見及太平市為內政部62年12月24日頒布之實施都市計畫以外地區建築管理地區之一，故太平市自62年12月24日以後，凡建築法第4、7條之建築物、雜項工作物，均必須依同法第25條經向主管建築機關申請經審查合格並經領得執照，否則即屬違法（違章建築處理辦法第2條明定）。被上訴人係僅依上訴人提出太平市公所出具之證明，即為註銷上訴人所有系爭房屋為違建之處分，自與內政部63年3月8日台內營字第575150號函釋之意旨有違。㈡又上訴人提出之岑峯戶籍謄本，固可認59年6月1日前已有整編後為太平鄉○○村○○路○段○○巷31號之建物存在，而新光村村長證明書及前太平鄉公所證明書之內容，雖均表示62年12月24日實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前，即有門牌為太平市○○路○段○○巷31號房屋存在。然改制前太平鄉公所及新光村村長依內政部63年3月8日台內營字第575150號函釋，均非實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前，合法房屋之認定機關；且上開證明書對於所指編為太平市○○路○段○○巷31號房屋之位置、建築材料、結構與面積，均未為說明，則本件系爭建物是否即為上開證明書所指編為太平市中山路4段12巷31號房屋，亦非無疑。㈢縱62年12月24日實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前，已有太平市○○路○段○○巷31號房屋之存在，惟至84年為太平鄉公所查報系爭房屋為違章建築時，時間相隔已達20餘年，且上訴人於82年5月31日自岑峯繼受時，於移轉契約書上記載系爭建物之構造，而事實上系爭建物除有鋼鐵造外，尚有磚造部分，而磚造部分面積亦占有相當之比例，如磚造部分自岑峯繼受時已存在，應於該移轉契約書上予以記載，方合事理。又系爭建物並非一次所興建，尚難推證太平鄉公所84年間查報之系爭建物，係於62年12月24日實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前已存在，而為合法之建物。況本件亦無其他證據，足認系爭建物確係於建築法修正前之合法房屋在省(市)建築管理規則未訂定前，已合法存在，且其後該建物均無建築法第9條所指建造之情形。㈣系爭建物是否應認係查報有案之違章建築，僅關係是否應對上訴人發給補償費，是撤銷系爭建物違章認定之註銷，對公益自無重大危害，而上訴人僅提供太平市公所之證明，自有對系爭建物是否為合法建物，未提供完全之資料或陳述之情形，難認上訴人存有信賴被上訴人同意註銷違建查報之信賴利益，顯然大於對於被上訴人對違建發給補償費所為之限制，故被上訴人以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示處分同意註銷違反建築法部分之違章建築查報為違法，自無不合。㈤被上訴人對於94年5月30日召開「太平市○○○區區段徵收範圍內太平市○○路○段○○巷內涉及查報有案違章建築認定疑義工作小組第3次會議紀錄」結論一、（三）太平市公所意見之說明，至多僅能認其原為註銷違建查報之處分，尚欠足夠之證據，難僅以此即確認系爭建物確屬違建，自不得以太平市公所於94年5月30日前開會議時所表示之意見，認被上訴人已確知其所作成之86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示處分同意註銷違反建築法部分之違章建築查報為違法。是以，被上訴人於95年8月17日至太平市○○路○段○○巷內實際勘驗，作成會勘認定記錄後，始確知有撤銷原因，依此計算，被上訴人作成原處分，自未逾行政程序法第121條第1項所規定之除斥期間。

㈥至訴外人鄭輝太平市○○路○段○○巷28號建物，是否為違建之認定，因與上訴人之建物情形不同，且所能提出之證明文件亦不儘相同，自難以被上訴人對訴外人鄭輝上開建物所為處分，經訴願決定撤銷，作為上訴人有利之認定依據等語。

五、上訴意旨略謂：㈠被上訴人以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示處分同意註銷違反建築法部分之違章建築查報，並非僅憑前太平鄉公所82太鄉建字第36249號證明書，亦經被上訴人實際現場會勘，原判決所認與事實記載不符，構成判決違背法令；且被上訴人係經現場會勘後，始作成註銷違建處分，自難謂上訴人有信賴不值得保護之情形，原判決就此一事實未加詳認，亦有判決理由與事實不符之違誤。㈡依本院92年度判字第258號判決意旨、行政程序法第123條、內政部63年3月8日台內營字第575150號函、63年6月27日台內營字第588955號函、89年4月24日台內營字第8904763號函及前臺北縣政府核發合法房屋證明處理要點可知，上訴人提出之證明書性質即屬「未實施建築管理地區建築物完工證明書」，且被上訴人曾於現場會勘，上訴人亦提出新光村村長證明，系爭建物於實施建築管理前亦有門牌編整紀錄，是被上訴人註銷違建處分係屬合法授益處分，原判決未查明未實施建築管理前合法房屋認定之依據，及前太平鄉公所證明書之性質，遽認被上訴人註銷違建處分未符內政部63年3月8日台內營字第575150號函釋而屬違法，構成判決適用法規不當之違背法令。㈢又被上訴人作成註銷違建處分是否適法，應依作成處分當時之事實為判斷，而被上訴人95年8月17日之現場會勘紀錄充其量僅得知會勘當時之屋況，並無法顯現86年註銷違建處分時之事實，自不可能以現在事實推斷證明過去處分適法與否，是原判決顯然違背論理法則，構成判決適用法規不當之違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並發回原審法院更為審理。

六、本院查：

㈠按建築法第9條及第25條規定：「本法所稱建造，係指左列行為：一、新建：為新建造之建築物或將原建築物全部拆除而重行建築者。二、增建：於原建築物增加其面積或高度者。但以過廊與原建築物連接者，應視為新建。三、改建：將建築物之一部分拆除，於原建築基地範圍內改造，而不增高或擴大面積者。四、修建建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。…」；又違章建築處理辦法第2條及第5條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」、「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣(市)主管建築機關應拆除之。」次按原臺中縣太平市係經內政部於62年12月24日指定實施建築法及於同日發布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」實施建築管理之地區；換言之，臺中縣太平市自實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布施行日起，舉凡建築法第9條規定之新建、增建、改建及修建等建築行為，均須依據同法第25條規定向建築主管機關申請審查許可並領得執照，始得建造，否則，擅自建造即屬違章建築。然該地區在被指定實施建築法之前，即實施都市計畫以外地區建築物管理辦法發布施行前，未經申請審查許可發給執照所完成之建築物，則無法以「違章建築」相繩。

㈡依臺灣省政府66年3月22日府建四字第8233號函示有關「建築法修正公布前合法房屋之認定」意旨：「建築法修正公布前合法房屋接水、接電或申請營業登記，如何認定其房屋為合法。建築法適用地區，依該法第3條規定為『實施都市計畫地區』、『實施區域計畫地區』、『經內政部指定地區』．．．至建築法於60年12月22日修正公布前之合法房屋依內政部63年3月8日台內營字第575150號函第2項規定4種文件（1.房屋謄本、建築執照或建物登記證明2.戶口遷入證明3.完納稅捐證明4.繳納自來水或電費證明）之一申請接水、接電或申請營業登記，應依『建築法』適用時間認定其房屋是否合法。」而內政部於63年3月8日台內營字第575150號函係核釋「都市計畫公布前建造之合法房屋申請接水接電應否補領使用執照」，及「非供公眾使用建築物申請營業登記應否辦理變更使用執照兩案」，關於前者，其函釋謂：「本案經邀集司法行政部、經濟部及臺北市政府等有關機關會商作成結論如次：（一）建築法修正前之合法房屋在省(市)建築管理規則未訂定前，如能提出下列證明文件之一者，准予接水、接電：⒈房屋謄本、建築執照或建物登記證明。⒉戶口遷入證明。⒊完納稅捐證明。⒋繳納自來水費或電費收據。…」，係針對都市計畫公布前建造之合法房屋申請接水接電，或建築法修正前之合法房屋在省(市)建築管理規則未訂定前申請接水、接電，應提出之證明文件所為釋示，主管機關於認定系爭建物是否為建築管理實施前完成之「合法房屋」，或建築管理實施後擅自建造的「違章建築」時，固可參酌上開函釋所例示的證明文件，但該函釋並非法律或其授權訂定之命令，亦非用於限制如何認定系爭建物是否違章建築之證據方法，自不能排斥當事人提出房屋謄本、建築執照、建物登記證明、戶口遷入證明、完納稅捐證明、繳納自來水費或電費收據以外之證據資料，用以證明系爭建物於其坐落地區實施建築管理前即已存在，合先敘明。

㈢上訴人於原審主張系爭建物確係62年12月24日以前已存在，為合法房屋，並提出系爭建物買賣所有權移轉契約書、系爭建物之前手岑峯之戶籍謄本、新光村村長證明書、臺中縣太平鄉公所證明書等影本為證。其中岑峯戶籍謄本所載之住址為太平鄉○○村○○路○段○○巷31號，其上有「民國伍玖年陸月壹日奉令整編路巷門牌」之記載，依此可認59年6月1日前已有整編後為太平鄉○○村○○路○段○○巷31號之建物存在；又新光村村長於68年7月31日所出具之證明書，載明「本村村民岑峯現住臺中縣太平鄉○○村○○路○段○○巷三十一號．．．所住平房．．．確係民國五十九年三月二十七日以前建造完成．．．」等語（見原審卷第21頁）；另太平鄉公所82年6月所出具之證明書，記載「本鄉○○村○○路○段○○巷31號房屋乙棟乙層乙戶係於實施都市計畫以外地區建築管理辦法（六十二年十二月二十四日）以前建造完成，」等語（見原審卷第22頁），上開2證明書之內容，均表示實施都市計畫以外地區建築物管理辦法於62年12月24日發布施行之前，即有門牌為太平鄉○○路○段○○巷31號房屋存在。此為原判決確認之事實，而系爭建物之門牌號碼於改制前即為太平鄉○○路○段○○巷31號。雖然改制前太平鄉公所及新光村村長均非實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前存在之「合法房屋」之認定機關，但其出具之證明書，依程式及意旨得認作公文書，形式上推定為真正，至於其實質內容是否真正，亦即該公文書製作前是否有經過確實查證，事實審法院本應依職權加以調查，詎原審僅因上開公文書之製作者「非實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前，合法房屋之認定機關；且上開證明書對於所指編為太平市○○路○段○○巷31號房屋之位置、建築材料、結構與面積，均未為說明」，即推論「系爭建物是否即為上開證明書所指編為太平市○○路○段○○巷31號房屋，亦非無疑」，進而否定上開公文書之實質證據力，尚嫌速斷。原審又因上訴人所提出之臺中縣太平鄉公所證明書、新光村村長證明書等文件並非前揭內政部以63年3月8日台內營字第575150號函釋所例示的證明文件種類，即謂其不足以證明系爭建物係在實施都市計畫以外地區建築物管理辦法於62年12月24日發布施行之前已存在，而為合法之建物等語，其適用證據法則自欠允當。何況依系爭建物之前手岑峯之戶籍謄本記載，系爭建物門牌既曾於59年6月1日整編，可證系爭建物於實施建築管理前即已存在，而有人設籍；且依被上訴人於86年4月19日會勘新光橋上、下游違建之紀錄及其調查名冊記載，系爭房屋違建日期為62年3月（原審卷第29-31頁），該時點亦在臺中縣太平鄉於62年12月24日被指定實施建築管理之前，凡此有利於上訴人之證據，原判決未加斟酌，其理由亦屬不備。

㈣至於原判決謂：上訴人於82年5月31日自岑峯繼受時，所訂定之移轉契約書上記載之構造為「本國式平房主要建築材料為鋼架造」，而事實上系爭建物除有鋼鐵造外，尚有磚造部分，且磚造部分面積亦占有相當之比例（見訴願卷所附之現場照片）等情，經查訴願卷所附之現場照片係2003年3月11日所拍攝（訴願卷第44頁），故上開照片至多似僅能證明上訴人於82年5月31日自岑峯繼受系爭建物後，有修建或改建等情形，而系爭建物原經臺中縣太平鄉公所以84年5月17日84太鄉建字第13536號違章建築查報單查報，因違建人姓名及違建地點大部分不詳，遂依據前臺灣省政府建設廳73年8月29日建四字第163732號函及太平鄉公所84年5月17日84太鄉建字第13536號違章建築查報單辦理，經被上訴人以84年5月23日84府工建字第121224號公告為違章建築，嗣經被上訴人重新彙整相關資料後，先後以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示處分同意註銷違反建築法部分之違章建築查報，為原審確認之事實。故如果系爭建物於實施建築管理之前即已存在，上開修建或改建等情形係於被上訴人以84年5月23日84府工建字第121224號公告系爭建物為違章建築之後所發生，先前並無增建、改建或修建等情形，則該違章建築之查報即有違誤，被上訴人嗣以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示予以註銷，本無不合，被上訴人自不能再以97年3月6日府工使字第0970061989號函，將該註銷處分予以撤銷；而只能就84年5月23日84府工建字第121224號公告系爭建物為違章建築之後所發生之新違章事實予以查報。另如果系爭建物於實施建築管理之前即已存在，而於被上訴人以84年5月23日84府工建字第121224號公告系爭建物為違章建築之前，有增建、改建或修建等情形，被上訴人似僅能將其在實施建築管理之後所發生之新違章事實予以查報，尚難將系爭建物全部公告為違章建築，則84年5月23日84府工建字第121224號公告對於系爭建物那一部分係合法建物，那一部分才是實施建築管理之後發生的「違章建築」，未加區分，亦非無違誤，被上訴人以86年2月18日府使工字第34346號函及86年4月1日府工使字第78237號函示予以註銷，尚無不合，被上訴人自不能再以97年3月6日府工使字第0970061989號函，將該註銷處分予以撤銷。然原審就上開各種可能情節未詳加探究，遽以「如62年12月24日實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前，已有太平市○○路○段○○巷31號房屋之存在，惟至84年為太平鄉公所查報系爭房屋為違章建築時，時間相隔已達20餘年，其間該址另有改建、新建、增建及重大修建情事，亦合事理；且原告於82年5月31日自岑峯繼受時，所訂定之移轉契約書上記載之構造為『本國式平房主要建築材料為鋼架造』，而事實上系爭建物除有鋼鐵造外，尚有磚造部分，且磚造部分面積亦占有相當之比例（見訴願卷所附之現場照片），衡情如磚造部分自岑峯繼受時已存在，應於該移轉契約書上予以記載，方合事理。再者，依訴願卷所附之現場照片，系爭建物之情形，並非一次所興建。從而，尚難僅以原告所提出之上開事證，推證太平鄉公所84年間查報之原告上開系爭建物，係於62年12月24日實施都市計畫以外地區建築管理辦法之前已存在，而為合法之建物」等語為由，維持被上訴人以97年3月6日府工使字第0970061989號函，將該註銷處分予以撤銷之行政行為，容有未洽。

㈤綜上所述，原判決認事用法既有上述可議之處，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異