最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第864號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第864號

上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁

訴訟代理人

李文平 律師

訴訟代理人

張照堂 律師

被上訴人

中華紙漿股份有限公司

代表人

郭清雄

送達代收人

顏世雄

訴訟代理人

謝維仁 律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國99年2月25日臺北高等行政法院98年度訴字第1666號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人從事紙漿生產作業，前經上訴人所轄環境保護局（下稱環保局）於民國96年7月30日派員前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項規定，上訴人乃依同法第56條第1項及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱空污法裁罰準則）規定予以裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善。罰鍰部分，經訴願決定撤銷原處分，並經上訴人改處10萬元罰鍰，被上訴人循序提起行政救濟，經原審98年度簡字第147號判決駁回。嗣被上訴人於96年9月11日提出改善完成報告書，環保局於96年10月2日派員複查採樣，檢測結果仍超過排放標準所定限值，被上訴人再於96年11月12日日第2次提出改善完成報告書（嗣環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人另自96年11月15日至同年月23日按日連續處罰，每日10萬元，共處90萬元，被上訴人循序提起行政訴訟，原審法院98年度訴字第1679號判決：「訴願決定及原處分於超過新臺幣拾萬元之部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔九分之八，餘由原告負擔。」上訴人不服，提起上訴，本院100年度判字第596號判決：「原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰超過新臺幣拾萬元及該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。」），上訴人核認被上訴人違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」(下稱按日連續處罰執行準則)規定，自96年11月8日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年月12日提出改善完成報告暫停按日連罰，每日各處50萬元，5日合計處250萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分。嗣上訴人第1次重為處分，仍依上述期間執行按日連續處罰，每日各處20萬元罰鍰，5日合計處100萬元，被上訴人仍不服，再度提起訴願，復經訴願決定撤銷原處分。上訴人第2次重為處分，就該廠經環保局於96年10月2日派員複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值，仍自96年11月8日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年月12日提出改善完成報告暫停按日連罰，以第1972至1975號及第1977號裁處書裁處每日各處10萬元罰鍰，5日合計處50萬元。被上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分除第1972號裁處書外均撤銷。原告其餘之訴駁回。」上訴人不服，提起本件上訴。（原判決駁回被上訴人之訴部分，被上訴人未據聲明不服。）。

二、被上訴人起訴主張：環保局依按日連續處罰執行準則第7條，於期限屆滿後之96年9月22、23、24、25日，以「現場查驗」之方式進行認定查驗，巡查工作記錄單均記載無異味、無惡臭，係認定被上訴人已完成改善，自無進入按日連續處罰階段可言。縱認本案已進入按日連續處罰階段，依空污法第44條第1項規定，採樣機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之採樣。環保局記錄表所記載之採樣人林馨怡為該局所屬人員，實際進行採樣者據悉為「康廷公司」，並非來自合格之檢測機構。環保局稽查採樣時，並未遵照臭氣及異味官能測定法之規定，描述記載異味污染物味道性質於現場採樣記錄，故採取之樣品不具代表性，不得執為處分被上訴人依據。環保局僅憑96年10月2日之違法事實，除96年11月9日之處分書外，另於96年11月12日一日之內開出96年11月9日至96年11月12日共4日之處分實屬違法，本案係上開處分經降低罰鍰金額後所為之處分，自仍屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：上訴人於96年9月22日、23日、24日、25日至現場係例行性之巡查工作，並非針對被上訴人提送之改善完成報告的現場查驗；為求嚴謹及慎重有關改善完成之查驗方式，上訴人乃委由行政院環境保護署（下稱環保署）認可代檢測機構進行採樣檢測之現場查驗。測定地點及所採異味污染樣品應具有代表性，足以判定本件檢測所得超過法定標準之異味污染物濃度，確係由系爭廠區所產生之氣味，致造成該廠區周界外檢測點超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值（50）。被上訴人既不認同上訴人的稽查採樣工作紀錄，又認為上訴人的巡查工作紀錄單足以證明其改善，被上訴人前後說法矛盾。為求檢測結果之公正性並配合專業檢測單位調度，故上訴人嗣於96年10月2日配合專業檢測單位採樣並以為認定依據，被上訴人既未通過檢測，上訴人依法為連續處分並無不合。按日連續處罰之目的，在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上之義務，是其規範目的非在過去義務違反之制裁，而是針對將來義務履行所採取之督促方式，故上訴人對被上訴人未依限完成改善，進行按日處罰，即無庸再逐日檢驗以確認被上訴人是否仍有違章行為等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，其違反者應處罰鍰並通知限期補正或改善，業者因而負有依限完成改善之義務，為督促其依限完成，乃有按日連續處罰之適用。被上訴人前既因排放空氣污染源之濃度超過排放標準所定限值，經上訴人命其於96年9月14日前完成改善，被上訴人自負有依限改善之義務。乃其於96年9月11日提出改善完成報告書，經環保局於96年10月2日派員複查採樣檢驗結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值，即屬未能依限完成改善，則上訴人於96年11月8日開始執行按日連續處罰，當日以第1972號裁處書裁處10萬元罰鍰，自無違誤。上訴人固於96年9月22日、23日、24日、25日至現場巡查，惟此係依據環保局中秋節稽查計畫所進行之巡查工作，顯非針對被上訴人提送之改善完成報告的現場查驗，亦未就空氣污染物項目於該等期日委由專業單位進行採樣及檢測分析。是以，縱該4日巡查紀錄載有「廠內無明顯逸散、廠區外無明顯惡臭」等語，亦非謂被上訴人業已改善完成。是被上訴人此部分主張，難以成立。依空污法第3條、第43條、第44條及環保署92年3月5日環署空字第920015895號函釋，指明污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測工作，得由主管機關或取得認證之檢驗測定機構辦理，並應符合公告之標準檢測方法。是以，主管機關本於權責自得進行檢驗前所必須之採樣程序，本件採樣人員林馨怡為環保局員工。則本件污染源之鑑驗過程，乃經由上訴人派員取樣再送交具有環保署認可之環境檢驗測定機構瑩諮公司進行測定，並無何違誤之處。被上訴人引為依據之採樣時注意事項及環保署相關函釋，無非提示所屬踐行採樣工作時所應注意之事項，以避免嗣後發生採樣正確性之爭議。倘採樣所得無來源混淆之虞，即無載明味道性質之必要，亦非謂採樣紀錄表未載明味道性質即必然使採樣失其來源之真實性。核採樣內容雖未記載味道之性質，惟已將採樣之位置、過程忠實表現，尚不致影響於其來源之真實性。上訴人固於96年11月8日、9日及12日送達上訴人原始50萬元裁罰之裁處書，惟上訴人除於接獲被上訴人申報改善計畫後，於96年10月2日派員前往複查採樣，並委託瑩諮公司進行檢驗分析結果仍超過法定排放標準所定限值，未完成改善，乃據以作成第1972號裁處書之裁罰。惟其餘接續所為之按日連續處罰，即未再踐行採樣測定之調查證據程序。即上訴人係以1日之違法事實，推定其餘4日仍未完成改善計畫，顯未舉證證明該4日之改善情形，遽然推定違章情事，自屬違誤。本件原處分中第1972號裁處書，係基於被上訴人未依限完成改善計畫而為，經上訴人採樣測定調查屬實，上訴人據以裁罰，自無違誤；惟其餘4件裁處書未經上訴人調查證明被上訴人仍有未能完成改善之情事，上訴人遽予裁罰，即有違誤，應予撤銷該部分原處分及訴願決定。

五、本院查：

(一)按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項)公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空污法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。依此規定，行為人如有違反空污法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。

(二)復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開空污法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。

(三)經查：被上訴人設廠從事紙漿生產作業，前經環保局派員於96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，違反空污法第20條第1項規定，上訴人乃依同法第56條第1項及空污法裁罰準則規定裁處50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善；被上訴人於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，環保局乃於96年10月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被上訴人再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書（嗣環保局於96年11月14日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值），上訴人依空污法第56條第2項及空污法裁罰準則規定，分別自96年11月8日至同年月12日（被上訴人第2次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，每日各處罰鍰50萬元，5日合計罰鍰250萬元。被上訴人不服，提起訴願，經環保署2度訴願決定撤銷原處分後，上訴人重為處分，改裁處被上訴人自96年11月8日至同年月12日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，5日合計罰鍰50萬元等情，為原審確定之事實，足見，被上訴人係因有違反空污法第20條第1項規定情事，經上訴人依法通知限期於96年9月14日前完成改善，被上訴人屆期仍未完成改善，上訴人乃於96年10月2日再次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，揆諸前開說明，上訴人依此檢測結果，而未再逐日檢測，處被上訴人自96年11月8日至同年月12日（被上訴人第2次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，即無不合。原判決認本件原處分中第1972號裁處書，係基於被上訴人未依限完成改善計畫而為，經上訴人採樣測定調查屬實，據以裁罰自無違誤，其餘第1973至1975號及第1977號裁處書，係分別執行同年11月9日至12日之按日連續處罰，乃接續首日即同年11月8日之後所為之連續處罰，未再踐行採樣測定之調查證據程序，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其所持之法律見解，非無可議。上訴人執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又上訴人之採樣為合法，本案96年10月2日之樣本檢驗確定被上訴人未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，上訴人以被上訴人違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，裁處被上訴人自96年11月9日至同年月12日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，被上訴人請求撤銷為無理由，本院爰自為判決，改判駁回被上訴人在原審此部分之訴。另原處分第1972號裁處書處分日期為96年11月8日；第1973號裁處書處分日期為96年11月9日；第19 74號裁處書處分日期為96年11月10日；第1975號裁處書處分日期為96年11月11日；第1977號裁處書處分日期為96年11月12日（見原處分卷第339、341、343、345、347頁），被上訴人稱上訴人僅憑96年10月2日之違法事實，除96年11月9日（應為96年11月8日之誤植）之處分書外，另於96年11月12日一日之內開出96年11月9日至96年11月12日共4日之處分，實屬違法，顯為誤解，附此敘明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異