最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第2407號

最　高　行　政　法　院　裁　定

100年度裁字第2407號

抗告人

蕭義雄

抗告人

蕭義明

抗告人

陳一男

抗告人

陳筳耀

抗告人

蕭義勇

抗告人

蕭光志

抗告人

蕭昌詩

抗告人

蕭昌濱

抗告人

楊崇欽

抗告人

蕭曹艮

抗告人

蕭進登

抗告人

蕭進泰

抗告人

蕭進順

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

翁國彥　律師

李明芝　律師

上列抗告人因與相對人內政部間聲請停止執行事件，對於中華民國100年7月14日臺中高等行政法院100年度停字第17號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、本件需用土地人彰化縣政府依都市計畫法第12條、第16條等規定「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」，嗣後該計畫名稱修正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」（下稱系爭計畫），並於民國97年11月18日經相對人所屬都市計畫委員會（下稱都委會）第695次會議決議，依相對人所屬都委會專案小組初步建議意見之方案二進行，復經相對人所屬都委會第710次會議同意先行以區段徵收方式辦理，並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收，後因修訂系爭計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，彰化縣政府於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經相對人所屬土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，相對人復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准（上開相對人2函件下稱原處分），彰化縣政府即以99年11月1日府地價字第0990277892A號函公告區段徵收後，抗告人與其他土地所有權人共28人不服，循序向原審法院提起撤銷訴訟(原審法院100年度訴字第203號），並同時聲請原處分本件停止執行。

三、原裁定以：彰化縣政府系爭計畫所需之土地經相對人以原處分核准徵收在案，並由該府就「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收公共工程」公開招標，並已由偉盟工業股份有限公司、采盟營造股份有限公司等共同投標取得標案，並將於100年7月11日舉行「高速鐵路彰化車○○○區區段徵收公共工程」開工動土典禮，是抗告人所稱本件顯有急迫情事，固非無據。抗告人雖主張原處分之執行，將使被徵收之良田美地發生難於回復之損害，且高鐵彰化站恐因地層下陷問題被迫停駛，不僅浪費公共資源，亦嚴重影響公共安全云云；惟系爭計畫係結合花卉園區與高鐵彰化車站，衡情應屬建物及相關設施之動工興建，其施工情形，為開挖土地供安置基礎結構及地上建築建物，並非具污染性之工廠，而有危害土壤之虞，來日如須回復原狀，仍可經替換土壤之方式，再為農業用地作農業使用之可能。臺灣高鐵為國家重大建設，已通車數年，其有快速便捷性，於彰化地區設置車站，可使彰化地區民眾利用高鐵，短時間前往臺灣西部地區其他重要城市，而有莫大之便利及貢獻，系爭計畫除興建高鐵站，又配合高鐵設站及產業進駐所需，預留未來相關公共設施需求、轉運機能及聯外道路，並劃設電力事業專用區、污水處理廠用地、廣場用地兼供停車場使用及轉運專用區等，並基於彰化地區之產業特性，以國家花卉城為發展定位，藉由各項重大建設發展並整合地區花卉產業，以朝向生態及觀光休憩發展。是原處分如停止執行，將造成系爭計畫工程停工，而影響彰化地區民眾對高鐵之利用及產業進駐投資之意願，對於公益自有重大影響。至抗告人雖稱報載高鐵因嚴重地層下陷，超出安全範圍，壽命只剩10年，且若抽水問題不解決，則有可能無法支持10年云云，然此係高鐵應如何改善地層下陷之問題，並非有上開情形，高鐵即應停駛無法再行使用，或不應予建設，自不足以影響本件處分具有重大公益性。本件聲請停止執行，核與停止執行之要件不符，其聲請不予准許，應予駁回。

四、抗告意旨略謂：（一）高鐵彰化站站體專用之土地係採一般徵收，與本案都市計畫之一○○○區○○○○區段徵收，完全係屬二事，是以本案停止執行並不影響高鐵彰化站之興建，惟原裁定竟誤認無特定區計畫之通過，必無高鐵彰化站之興建，顯有錯認事實之違誤。（二）原裁定謂：「上訴人雖稱報載高鐵因嚴重地層下陷，超出安全範圍，壽命只剩10年，且若抽水問題不解決，則有可能無法支持10年云云，然此係高鐵應如何改善地層下陷之問題，並非有上開情形，高鐵即應停駛無法再行使用，或不應予建設。」然原裁定顯有邏輯謬誤之處，蓋高鐵無法解決地層下陷問題，10年後高鐵基於行車安全考量及乘客生命財產風險，必然會停止行車營運，此乃不爭之事實，在交通部高速鐵路工程局及高鐵公司提出具體、有效且可行之治本辦法前，貿然建造高鐵彰化站，豈非形同浪擲鉅額資金建造「蚊子站」。故於具體解決地層下陷辦法出爐前，暫緩停止高鐵彰化站之興建，實為最佳成本效益之考量。（三）在國內經驗中高鐵開發帶來之「產業進駐」利益不明確且難認具體之情形下，實有暫停本案非屬高鐵彰化站營運所需土地開發之必要性及急迫性；況縱屬彰化站營運所需之聯外道路及公共設施，實可以最少侵害之「一般徵收」方式取得，詎相對人及彰化縣政府竟捨最小侵害方式不為，改以大規模區段徵收方式為開發手段，顯然有悖於行政程序法第7條規定之比例原則。（四）本案之現行非都市土地使用分區多為「特定農業區」，比例高達97%，審視我國目前糧食自給率僅32%，而目標要提高到40%之重要性，除暫緩包括本案在內之特定農業區農地開發、恢復農地農用外，實別無他途。懇請本院在考量本案相對人所稱之「產業進駐」利益難認明確具體之情形下，實有暫緩與高鐵彰化站營運無關之土地徵收之必要，以確保抗告人等農用土地得以持續維持生產糧食之高度公益。（五）本案徵收處分所強徵之土地為濁水溪舊河道所流經，長期受溪水沖刷和沈積所形成之沖積土，再經數百年來農民不斷耕作、改良，而形成適合耕作之土壤。詎原審不察，竟以「來日如需回復原狀，仍可經替換土壤之方式，再為農業使用之可能」等語，而認為本案之執行有回復之可能性。原審之認定顯然係悖離知識法則及經驗法則，蓋岩石化育為土壤、土壤再經過人力反覆馴化而成為良田之過程，並非一、二個人力世代所得完成，則原審又如何尋得可直接成為良田之土壤回填，原裁定顯有理由不備及重大瑕疵之情等語。

五、本院按：

(一)行政訴訟法第116條第1項：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止」第2項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」上開規定之「難於回復損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如予執行可認達到回復困難之程度而言。上訴人於原審主張原處分所要徵收之農田，為濁水溪舊河道所流經，長期受溪水沖刷和沈積所形成之沖積土，再經數百年來農民不斷耕作、改良，而形成適合耕作之土壤，為特定農業區之第6等則良田，生產濁水溪良米，一旦動工開挖，原有土壤肥沃力勢必遭到破壞殆盡而流失，是原處分之執行將使損害達到回復困難之程度等語。查區域計畫法施行細則第13條第1款：「一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」抗告人上開主張本件被徵收農地(系爭農地)位於特定農業區一節如屬實，則系爭農地為優良農地，並經相關機關會同認定必須加以特別保護。再優良農地係賴地理及氣候環境配合，加以人為努力始能形成及維持，一旦破壞顯難回復。原裁定雖謂系爭農地如開挖供安置基礎結構及地上建築建物，來日如須回復原狀，仍可經替換土壤之方式，再為農業用地作農業使用之可能等語。然優良農地之所以優良，乃土壤肥沃，特適於農作物之生長，非僅是可作農業使用即可謂已屬回復原狀。而得否經由替換土壤方式使已遭破壞土壤肥沃力回復至原來狀態，原裁定未有證據證明，遽認可行，已屬理由不備，即令技術可行，又自何處可取得相同肥沃之土壤？果有其他農地有此肥沃土壤可替換，亦須以破壞其他優良農地之方式為之，亦屬不易，在一般社會通念上，要回復為優良農地亦屬困難。是以原裁定未調查系爭農地是否屬於特定農業區土地，遽認原處分之執行，並不會對抗告人造成難以回復之損害，尚嫌速斷。

(二)上訴人於原審主張屬彰化高鐵站專用區之土地早已徵收，本件徵收土地與高鐵設站無關等語。相對人於原審以書狀陳述彰化縣政府為配合高鐵彰化站之通車期程及滿足當地居住、產業及觀光之需求，爰擬定系爭計畫，配合高速鐵路未來設站後之用地需求，規劃以高鐵車站周圍203.93公頃作為計劃範圍，輔助高鐵此項交通運輸工具在未來通車後所需之住、商、產業、旅遊等服務機能之提供，故在高鐵車站用地需求外，另行劃設各項可能衍生之服務分區，使本區成為南彰化地區之發展主軸並塑造本區成商務、貿易、展示、服務與觀光旅遊活動服務核心，引入商務、金融、會展、物流、生物科技、研發、住宿等相關設施機能，並藉由區段徵收方式開發，以期能提供完善之公共設施用地，並促進當地之經濟活絡發展等語。足見系爭計畫徵收土地非用以興建彰化高鐵站，原裁定指系爭計畫興建高鐵站云云，認定事實有誤，其據以認原處分如停止執行，影響彰化地區民眾對高鐵之利用，作為原處分停止執行於公益有重大影響之理由，自屬有誤。再相對人於原審自承高鐵臺中烏日站開發200公頃(原審卷第98頁)，則本件區段徵收開發土地面積與之相當。而眾所周知，高鐵臺中烏日站近臺中都會區，其週邊開發之土地，至今尚仍多閒置未利用，此亦有抗告人於原審提出之照片為證(原審卷第79頁)，彰化高鐵站設於彰化縣田中鎮，同屬位於臺灣中部，惟遠離都會區，其土地開發後能否立即有產業進駐，實有可疑。何況本件區段徵收土地如屬於特定農業區土地，則系爭計畫之土地開發係以犧牲屬於特定農業區之優良農地為代價，值此世界糧食短缺，國家重視糧食自足之時，原處分之停止執行，就此而言，反有助於公益。是原裁定以系爭計畫停工，影響產業進駐意願，原處分停止執行於公益有重大影響，亦有未合。

(三)從而，抗告意旨指摘原裁定違法，求予廢棄，為有理由。因抗告人之聲請是否有理由，尚須調查事實，有由原審法院調查後更為裁定之必要，爰裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異