最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1119號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第1119號

上訴人

台北富邦商業銀行股份有限公司

代表人

蔡明忠

訴訟代理人

黃日燦 律師

訴訟代理人

陳博建 律師

訴訟代理人

孫德至 律師

被上訴人

行政院體育委員會

代表人

戴遐齡

訴訟代理人

謝天仁 律師

上列當事人間有關彩券事務事件，上訴人對於中華民國101年8月29日臺北高等行政法院100年度簡字第679號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實：（一）財政部為發行運動特種公益彩券，依公益彩券發行條例第4條第2項、行為時運動特種公益彩券管理辦法（民國95年10月25日訂定發布，98年12月30日發布廢止，下同）第3條規定，由被上訴人提出申請，經財政部96年5月31日台財庫字第0960350846號公告徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券發行機構（下稱財政部徵求公告），由上訴人、中國信託商業銀行股份有限公司、高雄銀行股份有限公司參與甄選結果，財政部於96年10月2日以台財庫字第09603514141號公告指定上訴人擔任運動特種公益彩券發行機構，發行期間至102年12月31日止，除經該部同意外，應於97年4月15日前發行。財政部旋依上訴人之申請，以96年11月9日台財庫字第09600466290號函同意延至97年5月2日前正式發行。（二）上訴人於97年3月3日（發文日期）提出97年度運動特種公益彩券發行計畫，經被上訴人於97年3月25日及27日開會審議後，以97年4月9日體委綜字第0970006821號函表示修正意見，財政部乃以97年4月15日台財庫字第09700213410號函請上訴人依被上訴人之修正意見辦理。上訴人旋於97年5月2日發行運動特種公益彩券，並於97年8月提出97年度運動特種公益彩券發行計畫修訂本。（三）上訴人於97年10月23日（發文日期）提出98年度運動特種公益彩券發行計畫，經財政部97年11月27日台財庫字第09700561960號函轉被上訴人97年11月25日體委綜字第0970024671號函之修正意見；上訴人再於97年12月10日（發文日期）提出修正後之98年度運動特種公益彩券發行計畫，經財政部97年12月26日台財庫字第09700609361號函轉被上訴人97年12月22日體委綜字第0970024389號函略以，除涉及財務規劃相關內容外，餘業經被上訴人原則同意。（四）嗣上訴人依行為時運動特種公益彩券管理辦法第6條及財政部徵求公告之公告事項（下稱公告事項）規定，於98年10月30日以北富銀總彩字第0980003976號函，檢送99年度運動特種公益彩券發行計畫（下稱99年度發行計畫）報請財政部及被上訴人鑒核。被上訴人於98年12月24日召開研商99年度發行計畫會議（下稱研商會議）審議後，以98年12月28日體委綜字第0980032758號函送研商會議紀錄，原則同意99年度發行計畫內容，及請上訴人依研商會議決議修正，並配合運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法將於99年1月1日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」函報被上訴人同意。其後，被上訴人再以99年1月21日體委綜字第0990000794號及99年3月5日體委綜字第0990004104號函請上訴人儘速報核，惟未據上訴人辦理，被上訴人乃依運動彩券管理辦法第2條規定，以99年6月7日體委綜字第09900114922號函請上訴人於99年6月30日前將修正後99年度發行計畫送被上訴人核備，以免違反運動彩券發行條例第24條規定。上訴人遂於99年6月29日以北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本（以下亦稱99年度發行計畫），經被上訴人99年7月9日體委綜字第0990013893號函以上訴人所報除有關「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」以下列方式辦理外，餘原則同意：㈠上訴人所提99年度發行計畫第3頁前言中有關其所提主張或請求部分，請上訴人依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。㈡有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依上訴人參與財政部徵求公告時所提運動特種公益彩券發行企劃書（下稱發行企劃書）第16章核列發行目標。（五）其後，上訴人於99年10月14日以北富銀總彩字第0991005348號函被上訴人略以，其應運動彩券經銷商代表要求，規劃自99年11月1日起停止運動彩券虛擬（會員）通路銷售業務（即電話、網路銷售業務，下同）。案經被上訴人以99年10月20日體委綜字第09900248171號函略以，上訴人未經被上訴人同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，請上訴人於99年10月31日前將改正情形函報被上訴人，並依原99年度發行計畫辦理。因上訴人未改正，迭經被上訴人以99年11月5日體委綜字第09900028009號裁處書（下稱第1次處分）、99年11月26日體委綜字第0990032546號裁處書（下稱第2次處分）、99年12月10日體委綜字第0990034652號裁處書（下稱第3次處分）、99年12月21日體委綜字第0990034882號裁處書（下稱第4次處分）及99年12月27日體委綜字第0990035869號裁處書（下稱第5次處分），各處上訴人罰鍰新臺幣（下同）5萬元、10萬元、15萬元、15萬元、15萬元，並分別請上訴人於99年11月25日、99年12月9日、99年12月20日、99年12月26日及99年12月30日前，依被上訴人99年7月9日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被上訴人。因上訴人仍未依限改正，被上訴人乃以上訴人違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，依運動彩券發行條例第24條第1款規定，於99年12月31日以體委綜字第0990036229號裁處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰15萬元。上訴人不服原處分，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以100年度簡字第679號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：(一)兩造間就發行運動彩券之基礎法律關係為行政契約。依行為時運動特種公益彩券管理辦法，上訴人於首次運動彩券發行之前提報發行計畫為已足，至於發行後之年度發行計畫，既非法規要求之必要文件，更無須獲主管機關核准。依公益彩券發行條例及徵求公告等規定，關於運動彩券發行後，既無課予上訴人必須逐年提出發行計畫之義務，亦無年度發行計畫須經主管機關核准之規範。上訴人於98年10月30日提報99年度發行計畫，非依法履踐當時之相關法令或徵求公告所課予之義務，僅係提出供財政部及被上訴人備查。又現行運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法皆未有溯及既往適用之相關規定，則依中央法規標準法第14條規定，均應自99年1月1日起發生效力。依運動彩券管理辦法第2條第1項所稱「其後應於次年度發行前2個月提出」之發行計畫，當係指該辦法生效後之發行計畫而言（至少指100年後之年度發行計畫），非指99年度發行計畫。上訴人既於98年10月30日即提出99年度發行計畫，該計畫自非運動彩券管理辦法第2條第1項所涵括，更無同條第3項之問題。此外，相較於舊法，新法雖增加「其後應於次年度發行前2個月提出」之文字，要求上訴人對於次年度發行計畫有「提出」之義務，然就運動彩券管理辦法第2條第1項之文義觀察，僅「首次發行運動彩券所提之發行計畫」方須經主管機關核准。其後次年度之發行計畫，新施行之運動彩券管理辦法雖課予上訴人提出之義務，然無需主管機關核准。就其性質，該次年度發行計畫僅係單純知會主管機關之備查文件而已。再依被上訴人99年6月7日體委綜字第09900114922號函主旨，係請上訴人將修正後99年度發行計畫送其「核備」而非「核准」，可知被上訴人亦自承次年度發行計畫僅係備查性質。

(二)上訴人於發行企劃書第16章已明載未來可能僅以實體通路銷售運動彩券，不辦理會員通路。上訴人於96年間規劃運動彩券銷售初期之銷售管道，係取得發行權後以實體通路及會員通路方式併行，期能達到群聚效應及規模經濟，曾於96年12月5日依當時運動特種公益彩券管理辦法第10條規定，檢具會員、電話投注及網際網路投注作業管理要點及發行機構虛擬（會員）通路銷售佣金收入回饋計畫，送財政部及被上訴人，經被上訴人於97年8月5日同意在案，財政部並於同年10月31日指示依被上訴人上開函辦理，上訴人基此取得以會員通路銷售運動彩券之權源。然上訴人雖有開辦會員通路之權利，非意味即有永續辦理會員通路之義務。(三)行政機關倘對人民同一行為施以重覆處罰，除須有明確法律依據以外，其立法意旨須限於「執行罰」，方有施以重覆處罰之可能。被上訴人固爰引運動彩券發行條例第24條規定為重覆處罰之依據，惟細究該規定，僅謂被上訴人得「按次處罰」（依行為人之違法行為次數而為處罰），非「連續處罰」或「重覆處罰」。再者，就運動彩券發行條例第24條之立法意旨而言，僅屬對「過去」違法行為之處罰而屬秩序罰，非針對「將來」義務實現之執行罰，自無重覆處罰或連續處罰之餘地。上訴人僅有單一停辦會員通路行為，依運動彩券發行條例第24條「按次處罰」乃針對「過去」之違法狀態所為處罰，至多僅能遭受1次處罰，被上訴人連續對上訴人處以5至15萬元以及本件15萬元之罰鍰，顯屬違法等語，為此，訴請將：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應返還150,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息」。

三、被上訴人則以：（一）發行機構發行運動彩券應每年提出年度發行計畫，經主管機關核准後始得發行，年度發行計畫非經主管機關同意不得變更，法條規定甚明，上訴人主張年度發行計畫僅供「備查」，於法有違：上訴人取得運動彩券之發行權後，依公告事項及運動特種公益彩券管理辦法第6條第1項規定，上訴人於每一年度發行運動彩券前，均應提出年度發行計畫，經主管機關核准後始得發行。運動彩券管理辦法於99年1月1日正式施行後，該辦法第2條第1項所謂「首次發行運動彩券前2個月提出年度發行計畫」，所指即為第1年發行計畫，於本件即指97年度發行計畫。其後應於次年度發行前2個月提出，則係指98年至102年各年度之年度發行計畫，前後法條相呼應，並無矛盾。（二）上訴人主張99年度發行計畫不適用運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法之認知有誤：參照司法院釋字第620號解釋理由書意旨，非真正溯及既往是法規構成要件事實，雖於法規生效前即已開始發展，但於法規生效後始完成而產生法規效果之情形，原則上不在法規禁止溯及既往範圍內。96年5月31日財政部公告徵求本國銀行擔任運動特種公益彩券之發行機構，其依據即為公益彩券發行條例第4條第2項、運動特種公益彩券管理辦法第3條規定及被上訴人96年4月26日體委綜字第0960008606號函。嗣後為健全運動彩券之法源依據及相關發行與管理事宜，於98年7月1日公布運動彩券發行條例，並自99年1月1日施行。依該條例第5條規定，被上訴人於98年12月9日發布運動彩券管理辦法，訂於99年1月1日施行，運動特種公益彩券管理辦法則於98年12月30日廢止。今上訴人主張於98年10月30日提出99年度發行計畫，因此應適用舊法即運動特種公益彩券管理辦法，然運動彩券之實際銷售結果係於99年才發生，是以，依不真正溯及既往原則觀之，99年1月1日方施行之運動彩券管理辦法，對於上訴人於98年10月30日所提出之99年度發行計畫自然發生回溯性的效力。進步言之，參照運動彩券發行條例第28條規定，以運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法均係於99年1月1日施行，99年度發行計畫自有適用之餘地。（三）上訴人未經被上訴人同意，擅自停辦會員通路，漠視被上訴人改正通知，被上訴人於99年11月2日再以體委綜字第0990027941號函通知於11月4日前改正，上訴人仍不改正，被上訴人因而以第1次處分處5萬元罰鍰，並要求上訴人於99年11月25日前改正。詎料，上訴人依然拒絕改正，被上訴人遂以第2次處分處上訴人10萬元罰鍰、第3次處分處15萬元罰鍰、第4次處分處15萬元罰鍰，上訴人未經被上訴人同意停止會員通路，並持續違法狀態未回復，被上訴人已多次通知改正後仍不改正，因此以第5次處分再處15萬元罰鍰，衡盱本院97年度判字第903號判決意旨，被上訴人每通知上訴人限期改善乙次，而拒絕改善者，依運動彩券發行條例第24條被上訴人自得按次處罰，並無違反一事不二罰或重複處罰原則之情等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）國家發行彩券之行為，基本上具有公法性質，而國家將彩券發行專屬權之委託行使，亦應具有公法性質。從事務之性質以觀，發行機構之甄選與指定，主要著眼於參與競逐的民間機構是否具備足夠發行彩券的主客觀條件，除是否具備足夠之資力、信用及軟硬體設備外，尚須檢視能否確保彩券發行目的（公益、社會福利等等）之達成，故應容許主管機關以行政處分決定發行機構之可能性。因此，上訴人參與甄選所提出之申請文件包含發行企劃書、簡報資料、96年9月3日於評選委員會議之說明或保證等，均係為確保彩券發行目的（公益、社會福利等等）之達成前提下，決定上訴人是否獲主管機關指定為發行機構之重要資料。（二）至於彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事宜，核屬細節性、技術性之事項，原則上主管機關應享有法律形式的運作自由。經查，財政部徵求公告當時之公益彩券發行條例第4條第2項及授權訂定之運動特種公益彩券管理辦法第6條第1項、第3項已規定：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」「（第1項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」故財政部徵求公告之公告事項明揭：「指定銀行……並應於發行前2個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」又財政部96年10月2日台財庫字第09603514141號公告指定上訴人擔任運動彩券發行機構時，復揭示上開法令依據。亦即參與甄選之銀行獲指定為發行機構後，應於發行運動彩券前2個月，先擬具當（次）年度發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行；而已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。嗣運動彩券發行條例於98年7月1日制定公布，並定自99年1月1日施行，為銜接法律制定前後之法律適用，並確保運動彩券發行之公益目的，爰運動彩券發行條例第28條規定：「由財政部依公益彩券發行條例第4條第2項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102年12月31日止。」明揭上訴人及主管機關（被上訴人）於運動彩券發行條例公布施行後，應依該條例繼續發行至102年12月31日止。並上訴人參與被上訴人98年12月22日召開運動彩券發行業務移交部會協商第2次會議，亦已明瞭運動彩券業務於99年1月1日起依運動彩券發行條例繼續發行（見被證3之會議紀錄及會議簽到表）。查99年1月1日施行之運動彩券發行條例第5條及授權訂定之運動彩券管理辦法第2條第1項、第3項仍規定：「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」「（第1項）發行機構應於首次發行運動彩券前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2個月提出。……（第3項）已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更。」是上訴人應於發行99年度運動彩券前2個月提出99年度發行計畫，並經主管機關被上訴人核准後，始得發行99年度運動彩券，且已核准之99年度發行計畫，非經主管機關被上訴人同意，亦不得變更。上訴人主張99年度發行計畫依法無須被上訴人核准，更無非經主管機關同意不得變更之問題乙節，委不足採。（三）本件被上訴人對於上訴人98年10月30日北富銀總彩字第0980003976號函送99年度發行計畫，於98年12月24日開會審議後，業以98年12月28日體委綜字第0980032758號函送研商會議紀錄，原則同意99年度發行計畫內容，及請上訴人依研商會議決議修正，並配合運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法將於99年1月1日施行，修正為「99年度運動彩券發行計畫」函報被上訴人同意。核無上訴人所指被上訴人未予同意上訴人99年度發行計畫之情形（僅99年度發行計畫部分內容應依研商會議決議修正，並配合新法之施行修正計畫名稱）。其後，因被上訴人再以99年1月21日體委綜字第0990000794號及99年3月5日體委綜字第0990004104號函請上訴人儘速報核，惟未據上訴人辦理，被上訴人乃依運動彩券管理辦法第2條規定，以99年6月7日體委綜字第09900114922號函請上訴人於99年6月30日前，將修正後99年度發行計畫送被上訴人核備，以免違反運動彩券發行條例第24條規定。上訴人遂於99年6月29日以北富銀總彩字第0991001425號函送99年度發行計畫修訂本，經被上訴人99年7月9日體委綜字第0990013893號函以上訴人所報除有關「前言」及「各章節內容涉及財務規劃部分」以下列方式辦理外，餘原則同意：上訴人所提99年度發行計畫第3頁前言中有關其所提主張或請求部分，請上訴人依據各該案件審議情形據以辦理，無須列於99年度發行計畫中。有關99年度發行計畫財務規劃核列部分，請依上訴人參與財政部徵求公告時所提發行企劃書第16章核列發行目標。核亦無上訴人所訴被上訴人迄未核准上訴人99年度發行計畫之情形。（四）依上開被上訴人核准之上訴人99年度發行計畫（含修訂本）可知，其發行計畫所載之銷售方法（運動彩券發行條例第5條授權訂定之運動彩券管理辦法第2條第2項第4款規定參照）已明訂：「一、通路規劃：㈠實體通路⒈經銷商⒉直營店㈡會員通路⒈電話⒉網路」亦即包含會員通路銷售方法之規劃。上訴人稱上開會員通路之規劃僅係暫列性質乙節，核與該發行計畫列載之情形有間，所訴委難憑採，非經被上訴人同意，不得予以變更。

（五）上訴人於99年10月14日以北富銀總彩字第0991005348號函被上訴人略以，其應運動彩券經銷商代表要求，規劃自99年11月1日起停止運動彩券虛擬（會員）通路銷售業務等語，並上訴人實際於99年11月1日起，未經被上訴人同意，擅自停辦會員通路，顯已違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定。被上訴人以99年10月20日體委綜字第09900248171號函略以，上訴人未經被上訴人同意，逕予發布通路型態改變，顯已違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，請上訴人於99年10月31日前將改正情形函報被上訴人，並依原99年度發行計畫辦理。因上訴人未改正，迭經被上訴人以第1次處分、第2次處分、第3次處分、第4次處分、第5次處分，各處上訴人罰鍰5萬元、10萬元、15萬元、15萬元、15萬元，並分別請上訴人於99年11月25日、99年12月9日、99年12月20日、99年12月26日及99年12月30日前，依被上訴人99年7月9日體委綜字第0990013893號函復99年度發行計畫第4章核有實體通路及會員通路發行計畫更正，並將改正情形函報被上訴人。然本件上訴人仍未依被上訴人之第5次處分通知於99年12月30日前改正，從而被上訴人依運動彩券發行條例第24條第1款規定，以原處分處上訴人罰鍰15萬元，於法洵無不合。（六）發行機構有違反依運動彩券發行條例第5條授權訂定之運動彩券管理辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定時，依法被上訴人應令其限期改善，屆期仍未改善者，即應處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰。查如前述，上訴人未經被上訴人同意，擅自停辦會員通路，已違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，迭經被上訴人通知上訴人改正仍未依限改正，是本件被上訴人以上訴人經第5次處分通知於99年12月30日前改正，屆期上訴人仍未改正，被上訴人自得依運動彩券發行條例第24條第1款規定，按次以原處分處上訴人罰鍰15萬元，且其裁罰金額均在法律授權罰鍰金額範圍內，核無上訴人所指違反重覆處罰禁止原則或裁量違法情事等語，而駁回上訴人之訴。

五、本院按：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後，依下列規定辦理：…二、已終結者：其上訴適用舊法之規定。」為行政訴訟法施行法第3條第1項第2款所明定。本件簡易案件於101年8月29日終結，其上訴應適用101年9月6日修正施行前之行政訴訟法規定。查當時行政訴訟法第235條：「（第1項）對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。（第2項）前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」本件涉及依公益彩券發行條例及運動特種公益彩券管理辦法發行運動彩券，於99年1月1日以後，發行機構未經核准變更發行計畫，有無運動彩券條例及運動彩券管理辦法之適用，所涉及之法律見解具有原則性，上訴人之上訴應予許可。而經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨再論斷如下：

(一)公益彩券發行條例第4條第2項：「為舉辦國際認可之競技活動，得申請主管機關核准發行特種公益彩券；特種公益彩券之發行、銷售、促銷、開兌獎作業、管理及其他相關事宜之辦法，由主管機關定之。」第17條第1項：「有下列情事之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰︰……六、違反主管機關依第4條第1項所定之辦法者。」第18條：「經依第16條或第17條規定處罰者，得通知限期改正；無正當理由而屆期仍未改正者，對其同一事實或行為加處1倍至5倍罰鍰；並得視情節輕重為下列處分︰……」依公益彩券發行條例第4條第2項授權訂定，98年12月30日廢止之運動特種公益彩券管理辦法第6條：「（第1項）發行機構發行運動彩券前，應先擬具發行計畫，報經主管機關洽中央體育主管機關核准後，始得發行。……（第3項）已核准之發行計畫，非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更。」據此，經主管機關核准發行特種公益彩券之發行機構，負有非經主管機關洽中央體育主管機關同意，不得變更已核准之發行計畫之不作為義務。如有違反，發行機構可能受有一定不利益之法律效果。上開運動特種公益彩券管理辦法第6條所稱之「發行計畫」，文義上可能包括首次發行計畫及非首次發行計畫。是以如主管機關指定發行機構之行政處分有要求發行機構於首次發行後，每年度再發行時，應擬具發行計畫報經核准，始得發行，發行機構應受該行政處分之拘束，每年度之發行計畫，均應報請核准，經核准之發行計畫，即屬上開運動特種公益彩券管理辦法第6條第3項所稱之「發行計畫」。換言之，在此種情形，發行機構負有非經同意，不得變更已核准之年度發行計畫之不作為義務。上訴意旨主張運動特種公益彩券管理辦法第6條第1項規定，僅指明發行機構於發行運動彩券前，有提報發行計畫之義務並須經主管機關核准，然對於運動彩券發行後，發行機構有無「提出次年度發行計畫」之義務，則並未規範，發行後年度發行計畫，發行人無須獲得主管機關核准云云，法律見解有誤，並不可採。

(二)99年1月1日施行之運動彩券發行條例第5條：「運動彩券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、管理及其他相關事項之辦法，由主管機關定之。」第24條第1款：「有下列情事之一者，應令其限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、發行機構違反依第5條所定辦法有關發行、銷售、促銷、兌獎或管理規定。……」依運動彩券發行條例第5條授權訂定，於同日施行之運動彩券管理辦法第2條第1項：「發行機構應於首次發行運動彩券前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行，其後應於次年度發行前2個月提出。」其中所謂「其後應於次年度發行前2個月提出」，乃緊接在前段文字「發行機構應於首次發行運動彩券前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行」之後，應解為「其後應於次年度發行前2個月提出發行計畫，經主管機關核准後始得發行」，其文義始為完整，僅因立法者為求文字精簡，而有所省略。否則提出發行計畫後，如果無須經主管機關審查核准，則規範其提出即無何意義。據此，依據運動彩券發行條例發行運動彩券，發行機構負有非經核准，不得變更已核准之各年度發行計畫，亦即發行機構負有非經核准，不得變更已核准之各年度發行計畫之不作為義務，否則受有一定不利益之法律效果。此規範內容與上述依公益彩券條例及運動特種公益彩券管理辦法，對發行運動彩券之發行機構之規範內容相同。復公益彩券發行條例第28條第1項：「由財政部依公益彩券發行條例第4條第2項指定發行運動特種公益彩券之發行機構，本條例公布施行後，依本條例繼續發行至中華民國102年12月31日止。」足見立法者係將原先依公益彩券發行條例及運動特種公益彩券管理辦法所形成，課發行運動彩券之發行機構負有非經核准，不得變更已核准之各年度發行計畫不作為義務之法秩序，續由規範內容相同之運動彩券發行條例及運動彩券管理辦法予以承受規範，在此範圍內，兩者具有同一性，不生法律溯及既往問題。準此，雖是依公益彩券發行條例及運動特種公益彩券管理辦法發行運動彩券，於99年1月1日以後，發行機構仍負有非經核准，不得變更已核准之各年度發行計畫之不作為義務。至於發行機構違反此不作為義務，應受如何之不利益法律效果，則應依違反時之法令狀態定之。上訴意旨主張現行運動彩券條例係99年1月1日開始施行，運動彩券管理辦法亦於99年1月1日開始施行，均未定有溯及既往適用之相關規定，依中央法規標準法第14條之規定，應於99年1月1日起始發生效力，運動彩券管理辦法第2條第1項所稱「其後應於次年度發行前2個月提出」之發行計畫，當係指該辦法生效後（即100年）之發行計畫而言，而非99年度發行計畫，上訴人既於98年10月30日便提出系爭99年度發行計畫，則該計畫於99年1月1日前即屬業已終結之法律事實，運動彩券管理辦法第2條第1項自不得對此回溯性適用，更無同條文第3項「已核准之發行計畫，非經主管機關同意不得變更」之問題；相較於舊法，新法雖增加「其後應於次年度發行前2個月提出」之文字，而要求上訴人對於次年度發行計畫有「提出」之義務，然就運動彩券管理辦法第2條第1項之文義觀察，僅「首次發行運動彩券所提之發行計畫」方須經主管機關核准，其後次年度之發行計畫，新施行之運動彩券管理辦法雖課予上訴人提出之義務，然無需主管機關核准，是就其性質而言，該次年度發行計畫僅係單純知會主管機關之備查文件而已；運動彩券發行條例第28條僅指涉「法律」之繼續性適用，而非處理行為時「運動特種公益彩券管理辦法」及現行「運動彩券管理辦法」之新舊法規命令適用問題，而就新舊法規命令之適用原則，揆諸司法院釋字第525號解釋理由書可知，即令新舊行政法規有所更替，亦須以「合理之補救措施」或「訂定過渡期間之條款」為保護人民憲法權利之必要手段，而非想當然爾即輕率將新法令套用於過去之事實云云，尚有誤會。

(三)本件依原判決認定之事實，財政部徵求公告之公告事項載：「指定銀行……並應於發行前2個月提出當（次）年度之發行計畫，經財政部或中央體育主管機關審查合格及核准發行計畫後始得發行。」此內容成為財政部96年10月2日台財庫字第09603514141號公告指定上訴人擔任運動彩券發行機構之行政處分之一部分，上訴人應予遵守。上訴意旨主張依行為時運動特種公益彩券管理辦法，上訴人依法於首次運動彩券發行前，提報發行計畫即為已足，至於發行後之年度發行計畫，既非法規要求之必要文件，更無須獲得主管機關核准，上訴人於98年10月30日提報99年度發行計畫，非履踐當時之相關法令或徵求公告所課予之義務，而僅係提出供財政部及被上訴人備查，准此，就行為時相關法令而言，上訴人提報之99年度發行計畫，自無須被上訴人核准，變更時亦無須被上訴人同意云云，並不足採。依上所述，上訴人負有非經同意，不得變更已核准之年度發行計畫之不作為義務。而上訴人99年度之發行計畫(含修訂本）所載之銷售方法明訂：「一、通路規劃：（一）實體通路⒈經銷商⒉直營店（二）會員通路⒈電話⒉網路」亦即包含會員通路銷售方法之規劃，然上訴人卻實際於99年11月1日起，未經被上訴人同意，擅自停辦會員通路，此亦為原判決認定之事實，則依上所述，上訴人違反運動彩券管理辦法第2條第3項規定，經被上訴人多次依運動彩券發行條例第24條第1項第1款處罰鍰並限期令改善後，上訴人仍未依限改善，被上訴人再以原處分處上訴人15萬元罰鍰，於法即無不合。原判決已敘明其得心證理由，上訴意旨指摘原判決不備理由、適用法規不當各節，均不可採，其求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異