最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1058號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第1058號

上訴人

續天曙

訴訟代理人

楊雯齡 律師

被上訴人

臺中市政府

代表人

胡志強

上列當事人間商業登記法事件，上訴人對於中華民國101年7月11日臺中高等行政法院101年度訴字第135號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人前為經營電子遊戲場之用，購置原臺中縣太平市○○段○○○○號土地，於民國99年10月14日經改制前臺中縣政府（99年12月25日與臺中市政府合併改制為直轄市）核發建造執照，且於同年12月3日建築工程完竣，經被上訴人於100年7月14日核發建物使用執照在案。又上訴人於100年6月9日向被上訴人申請「育賢電子遊戲場」商業設立登記及核發營業級別證，經被上訴人所屬經濟發展局會簽警察局、消防局、都市發展局等單位後，於同年9月7日函知上訴人補送建築師切結營業場所距離住宅區50公尺、並距離高中職以下學校、醫院300公尺以上資料，上訴人逾期未補正，被上訴人遂否准其商業設立登記及營業級別證申請。上訴人不服，提起訴願遞經駁回，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：㈠、上訴人係於臺中市電子遊戲場業設置自治條例（下稱中市電遊自治條例）公布施行前之100年6月9日即向臺中市政府提出申請商業登記及核發電子遊戲場業營業級別證，且場所之設置，完全符合當時電子遊戲場業管理條例之規定，其建物之構造、設備及消防安全設施等亦完全符合法令規定，依中央法規標準法第18條規定之從優原則，自應適用當時之電子遊戲場業管理條例規定，而中市電遊自治條例亦未禁止電子遊戲場業之商業登記及營業級別證之核發。被上訴人以育賢電子遊戲場之設置不符該條例規定，否准上訴人之申請，於法不合，且有違信賴保護原則。

㈡、上訴人為設立興建育賢電子遊戲場，業經被上訴人核發用途為「電子遊戲場業」之使用執照，依上開自治條例第7條規定，自不受同條例第6條規定之限制。況上訴人於100年6月9日即補正核發使用執照缺失事項，被上訴人人員怠未於規定辦理期限20日內核發，致生取得使用執照在中市電遊自治條例施行後之不利益，亦不應由上訴人承受等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人對上訴人於100年6月9日申請核發育賢電子遊戲場之商業設立登記及核發電子遊戲場業營業級別證事件，應作成准予核發之行政處分。

三、被上訴人則以：㈠、被上訴人於100年7月5日制定公布中市電遊自治條例，於同月7日生效施行，上訴人向被上訴人申請「育賢電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證核發一案，申請日（100年6月9日）雖在前揭自治條例生效施行日（100年7月7日）前，然於該自治條例公布施行後尚未處理終結，且因上訴人於該自治條例施行後之100年7月14日始取得系爭建物使用執照，亦即在該自治條例100年7月7日生效時，猶未能符合電子遊戲場業管理條例第8條第2款關於營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令等規定之要件，仍有悖上開自治條例第6條之強制規定，而有中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」。

㈡、又被上訴人於6月30日即通知上訴人未附申請使用執照所需之環境清潔證明書，上訴人直至100年7月13日始補送公所出具之環境清潔證明書予被上訴人，已逾上訴人所稱之20日期間等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、被上訴人於100年7月5日以府授法規字第1000125459號令公布中市電遊自治條例。是凡於被上訴人轄區內申請電子遊戲場業之營業登記者，於上開自治條例施行後，即應受該自治條例所規定之規範。而其中第6條規定關於限制級電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中（小）學、高中、職校、醫院3百公尺以上，乃因地制宜，是如申請設立限制級電子遊戲場業之營業場所距離學校、醫院在300公尺之內，即非該自治條例所允許營業之範圍，而為其所禁止之事項。㈡、上訴人於100年6月9日向被上訴人申請「育賢電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證核發一案，其屬限制級電子遊戲場業，雖申請日（100年6月9日）係於上開自治條例生效施行日（100年7月7日）之前，惟被上訴人對於上訴人申請案，於新自治條例公布施行後尚未處理終結，又上訴人申請屬限制級電子遊戲場業，其營業場所並未距離學校、醫院300公尺以上，乃兩造不爭之事實，是上訴人之申請顯不合上開自治條例第6條之規定，有違該自治條例所定之強制規定，而有中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」，是上訴人申請商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證核發，自應適用系爭自治條例，而無適用電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定之餘地，則上訴人主張其申請案有中央法規標準法第18條從優規定之適用，仍應適用電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定，並無可採。另上訴人所舉本院89年度判字第3488號及94年度判字第588號等判決意旨，該等判決之情形並非涉及新法規禁止之事項，與本件並非相同，不得比附援引，自難為其有利之論據。㈢、次依中市電遊自治條例第7條所規定，上訴人須在該自治條例公布施行前，取得建築物使用執照，且其用途為電子遊戲場業為要件，否則仍應受同條例第6條規定之限制。又依電子遊戲場業管理條例第8條第2款之規定，關於營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令等規定之要件，顯見申請核發商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證，仍須所經營之場所領得使用執照為要件。上訴人於100年6月9日向被上訴人申請「育賢電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證核發時尚未取得使用執照，被上訴人雖受理該申請，惟上訴人如欲主張其申請時不受上開自治條例第6條之限制，其前提仍須符合該自治條例第7條之規定，即應取得建築物使用執照為要件。而上訴人於該自治條例施行後之100年7月14日，方取得系爭建物使用執照，是其尚不得主張不受同條例第6條規定之限制。㈣、復依建築法第71條第1項、第72條規定，被上訴人為建築法所規定之核發使用執照機關，其依建築法上開規定，及供公眾使用之建築物之特性，訂定使用執照審查表審查各項目，為轄區內申請使用執照者所適用，並非僅對於上訴人之申請而特別設有限制。再者，電子遊戲場迥別於遊樂場之營業性質，故二者之檢討標準（應符合建築設計施工編之相關規定）互異，而關於系爭使用執照審查表審查各項目，該項目其中第9項規定，基地環境是否整理完竣，須由轄區公所證明查無損害，被上訴人稱其承辦人員要求上訴人檢附清潔證明，上訴人於100年7月8日方向臺中市太平區公所申請，同月13日才補送該公所出具之「臺中市建築物無損壞公共設施及環境清潔證明」之公文，是該使用執照之核發，有上訴人欠缺相關證件未補齊之情形，並非被上訴人承辦人員拖延所致，上訴人主張其已於100年6月9日補正完畢，被上訴人於100年7月14日核發使用執照，屬被上訴人承辦人員怠惰失職，難謂有據。㈤、再人民向行政機關申請之案件，其於申請中因法令之變動，依中央法規標準法第18條規定，原則上適用新法規，除該條但書規定外，舊法規有利於當事人仍應適用舊法，對人民之權益及法規之信賴已有相當之維護及保障；而該條但書所謂「新法規禁止之事項」，事關公共利益及立法政策，於此情形不得再適用舊法，立法者已對公益及私益作適當之考量，此應無涉及人民之信賴利益，上訴人主張其因信賴政府機關之處分，縱被上訴人事後制定系爭自治條例第6條規定，依中央法規標準法第18條揭示之從新從優原則，仍應依對上訴人較有利之電子遊戲場業管理條例第9條規定辦理，亦非可採。是被上訴人否准上訴人系爭商業設立登記及營業級別證之申請，並無違誤等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴意旨略以：㈠、依上開自治條例第7條規定，就已經設置完成之電子遊戲場業，僅需符合⒈土地使用分區、⒉建築物使用執照用途為電子遊戲場業及⒊該地點尚未申請電子遊戲場業營業級別證等3要件，即不受同條例第6條規定之限制，並未限制使用執照之取得時間。育賢電子遊戲場早於99年12月3日已竣工，並向前臺中縣政府申請使用執照在案，已符合前揭要件，僅因被上訴人行政作業瑕疵，致遲至100年7月14日始取得使用執照。又上開自治條例之制定未慮及人民信賴利益之保護，訂定過渡期間之條款，遽予施行，致被上訴人無視上訴人嗣已取得使用執照，即否准上訴人所請，顯違信賴保護原則。又原判決以育賢電子遊戲場業取得使用執照之時間係在系爭自治條例公布施行之後為由，而認原處分無誤，乃增加法條所無之限制，其判決顯然違背法令。㈡、上訴人早於100年3月16日已申請「臺中市建築物無損壞公共建設及環境清潔證明」，並經臺中市太平區公所准予核發，並送交被上訴人審核，純因被上訴人內部作業遲延，致使用執照遲至於100年6月29日始經臺中市市長簽核完成，嗣被上訴人所屬都市發展局承辦人員，再以「建築物無損壞公共建設及環境清潔證明」有效期限僅3個月為由，要求上訴人重新補具，上訴人始於100年7月8日再向臺中市太平區公所申請核發，原判決據此逕認上訴人未補齊相關證件致使用執照延遲核發，認事亦屬違誤等語。

六、本院查：

㈠、按電子遊戲場業管理條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項：「電子遊戲場業之營業分級如下：一、普通級：指僅設置益智類電子遊戲機，供兒童、少年及一般大眾遊藝者。二、限制級：指設置鋼珠類、娛樂類或附設益智類電子遊戲機，僅供18歲以上之人遊藝者。」第8條規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二、營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三、營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。」第9條第1項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上。」第10條第1項規定：「經營電子遊戲場業，應辦理公司或商業登記…」第11條第1項規定：「電子遊戲場業經依法辦妥公司或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營業……」第15條規定：「未依本條例規定領有電子遊戲場業營業級別證者，不得經營電子遊戲場業。」又經濟部依電子遊戲場業管理條例第11條第1項規定訂定之「電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點」第2點第1款第1目且規定：「申請作業程序：電子遊戲場業依公司法或商業登記法登記後，申請電子遊戲場業營業級別證或變更登記，應符合下列規定：㈠、營業場所：1.符合電子遊戲場業管理條例第8條、第9條、第11條第2項、自治條例及其他有關規定。……」

㈡、次按電子遊戲場業管理條例第9條第1項係鑑於電子遊藝場對於社會安寧會造成一定之影響，故明定其營業場所應距離對於環境安寧有著極高要求之學校、醫院50公尺以上。因其限制對於營業人營業自由之影響尚屬輕微，所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。又關於直轄市工商輔導及管理，乃屬地方制度法第18條第7款第3目規定之直轄市自治事項，依同法第25條之規定，直轄市本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之前提下，自行制訂符合地域需要之自治法規，故直轄市依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，難謂與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定牴觸，業經本院94年11月份庭長法官聯席會議決議釋示在案。被上訴人基於地方自治權，依據轄區特性，經地方議會審查通過，於100年7月5日制定公布中市電遊自治條例（100年7月7日施行），凡於被上訴人轄區內申請電子遊戲場業之營業登記者，於上開自治條例施行後，即應受其規範；其第6條規定：「電子遊戲場業之營業場所，除應距離住宅區50公尺以上外，並應符合下列規定：一、普通級電子遊戲場應距離國民中（小）學、高中、職校、醫院2百公尺以上。二、限制級電子遊戲場應距離國民中（小）學、高中、職校、醫院3百公尺以上。」乃因地制宜明定限制級電子遊戲場應距離學校、醫院300公尺以上；換言之，倘申請設立限制級電子遊戲場業之營業場所距離學校、醫院在300公尺之內，即非上開自治條例所允許營業之範圍，而為該自治條例所禁止之事項。又該自治條例對此因公益必要增加之限制，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益之損害，且於其第7條規定：「本自治條例公布施行前，土地使用分區容許使用項目得為電子遊戲場業使用及建築物使用執照用途為電子遊戲場業，且尚未申請電子遊戲場業營業級別證之地點，不受前條規定之限制。」俾兼顧該自治條例施行前其土地使用分區容許為電子遊戲場業之使用，且已取得建物使用執照用途為該項目者，權益之保障，而無違司法院釋字第525號解釋有關行政法規變更對規範對象值得保護之信賴利益，應給予適當保障意旨。上訴意旨謂該自治條例未慮及人民信賴利益，有違憲法保障人民權利之意旨云云，容有誤解，已無可採。

㈢、復按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文。其本文係宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效之新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請之事項時，依該條但書之規定，則應適用舊法規（從優原則），俾免行政機關審查之費時，致當事人權利蒙受損失，惟以新法未廢除或禁止當事人所聲請之事項為前提，以維公益。又依商業登記法第9條第1項、第29條第1項第2款規定：「商業開業前，應將下列各款申請登記：一、名稱。二、組織。三、所營業務。…」、「商業有下列情事之一者，其所在地主管機關得依職權、檢察機關通知或利害關係人申請，撤銷或廢止其商業登記或部分登記事項：…二、登記後滿6個月尚未開始營業，或開始營業後自行停止營業6個月以上。」可知，商業申請登記之業務應為其得經營之業務，倘其申請登記之業務，依法為其所不能經營者，自始無法達商業登記法旨在管理商業之立法目的，主管機關即無從准其為商業登記。而同法第22條並規定：「商業所在地主管機關對於商業登記之申請，認有違反法令或不合法定程式者，應自收文之日起5日內通知補正，其應行補正事項，應一次通知之。」是有關商業登記之申請，如有違反法令或不合法定程式，經主管機關通知補正而未補正者，則其申請不合法，自應駁回。

㈣、再中市電遊自治條例第7條規定之適用，乃以該自治條例公布施行前之建築物使用執照用途係電子遊戲場業為其要件之一，已如前述，則解釋上自以其使用執照取得在上開自治條例公布施行前，始生判斷該使用執照用途是否為電子遊戲場業之問題。查上訴人於100年6月9日向被上訴人申請「育賢電子遊戲場業」商業設立登記及電子遊戲場業營業級別證，其申請屬限制級電子遊戲場業，且其營業場所並未距離學校、醫院300公尺以上；又其建築物使用執照係於100年7月14日始取得等情，乃原審依法認定之事實。而由於電子遊戲場業管理條例與前揭自治條例關於遊戲場業之營業處所限制寬嚴不一，因而產生新（100年7月7日施行之中市電遊自治條例）、舊法（電子遊戲場業管理條例）適用之爭議。核上訴人於100年6月9日為系爭申請時，雖無法律規定於該址為限制級電子遊戲場業營業場所之設立登記，須距離學校、醫院300公尺以上，但被上訴人審查期間（行政程序進行中），前揭自治條例既已公布施行，上訴人申請限制級電子遊戲場業之設立登記，其營業場所距離學校未達300公尺以上，有悖上開自治條例第6條之強制規定，非該自治條例所允許營業之範圍，即屬中央法規標準法第18條但書所謂「新法規禁止之事項」。故本件申請案件之許可，依中央法規標準法第18條規定意旨，自應適用前揭自治條例（新法），而無適用有利於上訴人之電子遊戲場業管理條例第9條第1項關於電子遊戲場業僅需距離學校50公尺規定（舊法）之餘地，以達上開自治條例規定欲保護上開公共利益之目的；且因上述得為電子遊戲場業使用之建築物使用執照，取得在上開自治條例施行後（100年7月14日），亦無適用該自治條例第7條得免受同條例第6條規定之限制。至上開使用執照是否因被上訴人延宕，致取得時間在中市電遊自治條例施行後，並不影響上訴人未於該自治條例施行前取得使用執照之認定，核此認定與系爭申請有無信賴保護原則之適用，亦屬無涉。且原審依調查證據之辯論結果業認該使用執照之延遲核發，係因上訴人迄於100年7月13日始補正應備之「臺中市建築物無損壞公共設施及環境清潔證明」所致；而上訴人上訴時始提出其於100年3月16日已申請該證明，業經臺中市太平區公所准予核發之文件，經核未據上訴人於原審言詞辯論終結前主張及提出供審酌，自難謂原審就此部分事實認定有悖離證據法則之違法情事，況此事實並無礙上訴人未於上開自治條例公布施行前取得建築物使用執照之判斷，已如前述。又電子遊戲場業管理條例既賦予主管機關審查核發電子遊戲場業營業級別證之權限，由「電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點」第2點規定且可知，申請電子遊戲場業營業級別證須符合自治條例之規定，前已述及，是上訴人申請設立之營業場所違反中市電遊自治條例第6條規定，即無法領得電子遊戲場業營業級別證，勢將因無法取得電子遊戲場業營業級別證而不得營業，縱許可其商業登記後，亦將遭主管機關依商業登記法第29條第1項第2款規定撤銷或廢止其商業登記。準此，被上訴人以上訴人申請設立之營業場所不得經營電子遊戲場業而否准上訴人系爭商業設立登記及營業級別證之申請，於法即非無據。從而，原判決認系爭申請無上開自治條例第7條之適用，被上訴人適用該自治條例第6條規定，否准上訴人系爭申請，並無違誤。揆之上開規定及說明，洵無不合。上訴人於本院審理時始執其於100年3月16日即申請核發「臺中市建築物無損壞公共建設及環境清潔證明」等文件，主張原判決有關使用執照係因上訴人事由遲延取得之認定有誤；系爭申請案有上開自治條例第7條規定之適用，被上訴人無視上訴人嗣已取得使用執照，即否准上訴人所請，顯違信賴保護原則；而原判決以育賢電子遊戲場業取得使用執照之時間係在中市電遊自治條例公布施行之後為由，肯認原處分，亦增加法條所無限制云云，乃其主觀見解，尚無足取。

㈤、綜上所述，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異