最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第172號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第172號

上訴人

加倍潔環保綠化工程有限公司

代表人

吳上彥

訴訟代理人

蔡易紘 律師

被上訴人

國立自然科學博物館

代表人

孫維新

訴訟代理人

黃淑真 律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年5月12日臺中高等行政法院99年度訴字第48號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之代表人原為孫廖秀緞，訴訟進行中改由吳上彥擔任；被上訴人之代表人原為張天傑，改由孫維新擔任，茲各據其新任代表人具狀承受訴訟，均核無不合，應予准許。

二、緣兩造前於民國（下同）96年12月簽訂「九二一地震教育園區97年度庭園館舍清潔維護勞務採購契約（下稱系爭契約）」，由上訴人擔任九二一地震教育園區館舍清潔維護工作，期間自97年1月1日起至97年12月31日止。嗣被上訴人以上訴人於97年6月至12月間所陳報之清潔人員施玲瑤並未實際參與清潔工作，乃以98年7月22日館秘字第0980004002號函知上訴人，以其有偽造文件履約溢領薪資，而有違反本案契約及有政府採購法第101條1項第2、4款情形，應予刊登於政府採購公報。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以98年8月19日館秘字第0980004360號函覆異議處理結果，仍認有違反本案契約及有政府採購法第101條第1項第2、4款情形。上訴人不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）申訴審議判斷結果，認上訴人係以自己名義「偽造履約相關文件」，與政府採購法第101條第1項第2款「冒用他人名義履約」之構成要件不符，尚不成立該款之情事，惟上訴人確有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，被上訴人依政府採購法第101條第1項第4款「偽造履約相關文件」之情形，通知將刊登於政府採購公報，即無違法可言，而駁回上訴人之申訴，上訴人仍不服提起行政訴訟復遭駁回，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張：㈠訴外人昌合企業社係於97年7月30日始成立，被上訴人主張上訴人陳報之清潔人員施玲瑤於97年6月至12月期間已在昌合企業社任職，與事實不符。㈡依系爭契約所附之「九二一地震教育園區97年度庭園館舍清潔維護工作價格分析表」，其中「清潔維護人員工資」及「領導管理人員工資」係以21人計價，可見上訴人就系爭清潔維護工作之履行，負有每日應出工21人之義務。惟系爭清潔保養工作並非屬人性之工作，由何人實際執行清潔保養工作並非重要，此從館舍清潔保養工作細則及使用材料準則第3點第10項僅規定上訴人每日需出工21人，惟並未規定該21人之資格條件，另參以系爭契約第8條第16項之反面解釋，及系爭契約、招標文件、投標文件等均未限定清潔人員之資格，可見系爭契約就「履約」要求，並無須特定人士為之甚明。從而上訴人每月完成工作後，請領費用時，依系爭契約第5條第1項第1款規定，應提供當月清潔工作日報表、人數統計表、薪水清冊、人員工作安排表、刷卡紀錄表等資料，其用意亦僅在於確認上訴人是否符合履行每日出工21人之義務，而非特定該21人清潔人員為何人。又上訴人於派用之工作人員請假時，本得安排適當人員代理，此有館舍清潔保養工作細則及使用材料準則㈨點規定可稽，且該要點復未規定上訴人安排代理之人時，需向被上訴人報備或異動人員名冊，是上訴人於施玲瑤請假期間，安排他人代理並以施玲瑤名義打卡並請款，非但未違反規定，且係積極履行契約義務之行為。上訴人符合每日出勤之清潔人力21人之要求，縱然因管理方便，由代班之人以他人之打鐘卡打卡，因而造成實際上班之人與請款資料所載人別不符，亦僅涉及民法上隱名代理之規定，尚難因此即謂上訴人該當政府採購法第101條第1項第4款偽造履約相關文件。被上訴人並非主張亦未舉證上訴人有何每日出工未達21人之情事，且係遲至系爭契約終了逾7個月後，始僅以上訴人履約期間陳報之清潔員施玲瑤已任職他處，即率斷上訴人偽造履約相關文件云云，顯屬無據，且與政府採購法第101條第1項第4款規定不符。㈢本件被上訴人對上訴人所作之停權處分，性質上應屬裁罰性之不利處分，自應有行政罰法第8條之適用，本院96年度判字第776號判決亦同旨可參。況系爭契約約定上訴人每日出勤人力21人本身即有不合理之處，上訴人因必須僱用非永久性臨時工遞補休假人力，以維持每日出勤人力21人之契約要求，上訴人每月實際支付之工資均已超出單價分析表所列之費用，均自行吸收。再者，被上訴人就上訴人之行政作業上之請款疏失，業已於98年12月21日以館秘字第0980006606號函要求上訴人繳還溢領薪資及罰款共計新臺幣（下同）155,973元，嗣更就98年12月上訴人得請領之清潔服務費用中扣除上開款項。本案實係因上訴人對於法律規定及契約文義之認知與理解未能完全正確，因而便宜行事所致，並非上訴人有何故意欺瞞被上訴人詐領薪資之意圖。倘認被上訴人得僅以上訴人請款作業之疏失，於上開民事損害賠償責任外，並將上訴人姓名刊登政府採購公報，並限制上訴人3年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，顯不合於行政程序法第7條之規範本旨，且相較於上訴人遭被上訴人扣罰之金額，限制上訴人自刊登之日起3年內不得參加機關採購之投標或作為決標對象或分包廠商，所造成經濟損失高達百萬餘元，二者顯不相當，可見本案實有情輕法重之嫌。據上，縱然認為上訴人行為仍該當政府採購法第101條第1項第4款偽造履約相關文件，亦應審酌相關情事，依行政罰法第8條及比例原則規定予以減輕或免除處罰等語，求為判決被上訴人98年7月22日館秘字第0980004002號處分（含98年8月19日館秘字第0980004360號函異議處理結果通知書）及申訴審議判斷均撤銷。

四、被上訴人則以：本件依上訴人97年6月至12月之請款資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表，茲有職稱為清潔員之施玲瑤，惟嗣後查證施玲瑤自97年1月至12月係任職於訴外人昌合企業社。是上訴人依約向被上訴人所提出97年6月至12月之請款資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表確有虛列不實之情，再者，上訴人於公共工程委員會採購申訴審議委員會之預審會中亦承認施玲瑤自97年6月後確實實際未上工，且上訴人卻仍以施玲瑤名義打卡及請款之事實。準此，上訴人所為既有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款「偽造履約相關文件」之情事通知將刊登於政府採購公報應無違反法令可言。次按政府採購法第103條第1項第1款規定，行政機關依法應無裁量權，自無行政罰法第8條及比例原則規定之適用餘地。從而，被上訴人以上訴人有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，依政府採購法第101條第1項第4款及政府採購法第103條第1項第1款之規定，刊登上訴人自刊登之次日起3年內，不得參加投標或作成決標對象或分包廠商，應無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人97年6月至12月所提出用以向被上訴人請款之資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表中，列有清潔員施玲瑤，其薪資為17,280元，惟經被上訴人查證發現施玲瑤自97年1月至12月係任職於訴外人昌合企業社，此有施玲瑤97年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單可證，此一事實，上訴人於起訴時雖稱昌合企業社係於97年7月30日始成立，被上訴人主張上訴人陳報之清潔人員施玲瑤於97年6月至12月期間已在昌合企業社任職，已嫌與事實不符，然於本件準備程序及辯論時，則對上開事實，表示不爭執，又未提出相關事證，以證明施玲瑤於97年6月後，仍有上工。是被上訴人主張施玲瑤於97年6月後，並未上工，自可認為實在。則施玲瑤自97年6月後，既未上工，上訴人卻提出以施玲瑤名義打卡及請款之文件，用以請款，自有偽造上開請款文件之事實。㈡按政府採購法第101條第1項第4款，係以廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」為其要件，而所謂「偽造履約相關文件」，僅須所偽造之文件與廠商履約「相關」即為相當，並不以該文件，係直接用於機關採購標的之履行為限，而廠商用以請款，依契約之約定，所必須提出之文件，自亦屬此所謂之「履約相關文件」。是上訴人依約向被上訴人所提出97年6月至12月之請款資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表，既有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款「偽造履約相關文件」之情事通知將刊登於政府採購公報，自無不合。至上訴人是否有每日應出工21人，以履行系爭清潔維護工作，並不影響本件事實之認定；而系爭契約約定上訴人每日出勤人力21人，是否合理，亦與本件上訴人之違章認定無涉。㈢又按不得因不知法規而免除行政處罰責任，但按其情節，得減輕或免除其處罰，固為行政罰法第8條所規定，本件被上訴人對上訴人所作之通知，其結果依政府採購法第103條之規定，將生不得投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，性質上應屬裁罰性之不利處分，雖其屬無法量化之裁罰類型，行政罰之減輕即無適用餘地，惟關於得免除處罰部分，則仍有適用之餘地。本件上訴人主張有行政罰法第8條之適用，應以其不知法規，據以為前開主張，然上訴人既依政府採購法之規定，參與系爭採購案之投標，且已得標，衡情自難認不知有該法第101條第1項第4款之規定，上訴人此一主張，自屬無據。又以本件之情形，上訴人履行系爭契約之清潔維護工作，指派何人實際為之，自無不知之可能。是客觀上上訴人對於施玲瑤未於97年6月後參與本件系爭契約之清潔工作，應為上訴人所明知，或可得而知，上訴人本件請款時，於向被上訴人提出之文件中，列清潔員施玲瑤，而有所提出之文件不實之偽造，上訴人縱非故意，亦難謂無過失。㈣依系爭契約第5條第1項第1款之約定，足認上訴人請款時，有提供當月清潔工作日報表，人數統計表，薪水清冊，人員工作安排表，刷卡紀錄等資料供被上訴人查核之義務，而上開文件，亦應係被上訴人用以查核上訴人是否有依約履行之認定依據。再者，兩造系爭契約尚約定，如有虛列不實經被上訴人查證屬實，被上訴人得終止契約，足見上開請款文件係上訴人是否依約履行之重要依據，且已於系爭契約中明定。從而，本件上訴人虛列清潔員施玲瑤於請款之文件中，自已影響被上訴人對於上訴人是否確實履約之認定，且係重大之違約，尚難認被上訴人本件處理，有違反行政程序法第7條之規定或比例原則之情形。令參以系爭契約第8條第16項之規定，亦非如上訴人所稱履行系爭契約，僅須上訴人提供21人從事清潔維護工作，即屬履約。又以本件縱如上訴人所稱係基於作業方便，另請他人擔任清潔人員，因上訴人未於薪資清冊改變名字，仍以施玲瑤名義打卡及請款，不問是否有代替施玲瑤實際從事清潔工作之人，均不足以影響本件之認定。綜上所述，上訴人確有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」請款之情事，被上訴人認定上訴人有政府採購法第101條第l項第4款之情形，被上訴人異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，均無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。至被上訴人異議處理結果雖以上訴人有政府採購法第101條第l項第2款之情形部分，因本件上訴人仍係以其名義履行其與被上訴人簽訂之系爭契約，而上訴人本件係以「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」請款，並非冒用他人名義履約，亦非屬以偽造之文件作為系爭契約之直接履行文件，尚與政府採購法第101條第l項第2款之要件不符，然因上訴人有同項第4款之情事，依政府採購法第101條第1項之規定，仍應將其事實及理由刊登政府採購公報，而不影響被上訴人所為異議處理之結果，因將上訴人於原審之訴予以駁回。

六、上訴人上訴意旨略謂：㈠政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造」履約相關文件，應以行為人「故意」偽造、變造為其要件；本件上訴人並無偽造履約相關文件之「故意」，原判決卻仍逕認定有該當該款不良廠商刊登事由，顯有判決適用政府採購法規不當之違法。其次，政府採購法第101條第1項第4款規定偽造、變造履約相關文件，亦應以該行為人偽造、變造文件「足生損害於公眾或他人」為其特別要件，如僅具偽造之形式，而實質上不足以生損害之虞者，亦不構成本罪，原判決未予辨明本件事實上並無損及被上訴人抑或公眾之情事，而逕認定該當該款刊登事由，顯有適用政府採購法規不當之違法。㈡上訴人僅係基於一時之便宜行事，決無故意欺瞞被上訴人詐領薪資之意圖，且上訴人業已確實完成系爭清潔維護工作，無「重大違約」之情形。是以縱然上訴人之請款程序略有瑕疵，亦未對被上訴人造成實質損害，原處分顯有情輕法重之嫌，亦有違96年4月16日公共工程委員會工程企字第09600151280號函釋意旨。況且，縱上訴人果有違約情事，然被上訴人欲依據「系爭契約約定」向上訴人主張扣罰之金額亦僅10餘萬元，顯見該等違約情事並非重大，惟若另依「政府採購法」之規定課以限制上訴人自刊登之日起3年內不得參加機關採購之投標或作為決標對象或分包廠商之處罰，造成上訴人之經濟損失恐將高達數百萬元，二者間顯不相當，原判決顯有判決未適用比例原則之不當。㈢被上訴人逕以上訴人無心涉犯之過失即認定該當政府採購法刊登不良廠商之事由，顯係漠視上訴人歷年來付出之心血，否定上訴人孜孜矻矻為被上訴人所屬園區奉獻心力之努力，而有違反政府採購法第6條第1項前段之公平合理原則，原判決未予指摘，亦有判決不適用政府採購法規之違法。㈣本案長達1年之履約期間內上訴人無經被上訴人抽查有違反契約約定之情事，上訴人自亦「信賴」按該等履約狀態繼續執行並無違失。然在系爭契約義務業經上訴人履行完畢後，被上訴人始予指摘上訴人有違反政府採購法第101條第1項第4款偽造變造履約相關文件之情事，甚更課以刊登不良廠商停權3年之嚴重處分，核其所為顯非誠實信用之方法，亦有違上訴人業已產生之信賴，實有違反政府採購法第8條誠實信賴之原則，原判決未予指摘，亦有判決不適用政府採購法規之違法。

七、本院查：

㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。……。」政府採購法第101條第1項第4款定有明文。

㈡本件上訴人於96年12月間與被上訴人簽訂系爭契約，自97年1月1日起至97年12月31日止，擔任九二一地震教育園區館舍清潔維護工作。嗣被上訴人以上訴人於97年6月至12月間所陳報之清潔人員施玲瑤並未實際參與清潔工作，乃以98年7月22 日館秘字第0980004002號函知上訴人，以其有偽造文件履約溢領薪資，而有違反本案契約及有政府採購法第101條第1項第2、4款情形，應予刊登於政府採購公報。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以98年8月19日館秘字第0980004360號函覆異議處理結果，仍認有違反本案契約及有政府採購法第101條第1項第2、4款情形。上訴人仍不服，提起申訴，經公共工程委員會申訴審議判斷結果，認上訴人係以自己名義「偽造履約相關文件」，與政府採購法第101條第1項第2款「冒用他人名義履約」之構成要件不符，尚不成立該款之情事，惟上訴人確有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，被上訴人依政府採購法第101條第1項第4款「偽造履約相關文件」之情形，通知將刊登於政府採購公報，即無違法可言，而駁回上訴人之申訴，此為原判決調查證據所確認之事實。原判決業於判決理由詳述上訴人97年6月至12月所提出用以向被上訴人請款之資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表中，列有清潔員施玲瑤，其薪資為17,280元，惟經被上訴人查證發現施玲瑤自97年1月至12月係任職於訴外人昌合企業社，此有施玲瑤97年度各類所得扣繳暨免扣繳憑單可證，上訴人對上開事實，並不爭執，又未提出相關事證，以證明施玲瑤於97年6月後，仍有上工，被上訴人主張施玲瑤於97年6月後，並未上工，自可認為實在，上訴人卻提出以施玲瑤名義打卡及請款之文件，用以請款，自有偽造上開請款文件之事實。查政府採購法第101條第1項第4款，係以廠商有「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」為其要件，而所謂「偽造履約相關文件」，僅須所偽造之文件與廠商履約「相關」即為相當，並不以該文件，係直接用於機關採購標的之履行為限，而廠商用以請款，依契約之約定，所必須提出之文件，自亦屬此所謂之「履約相關文件」。是上訴人依約向被上訴人所提出97年6月至12月之請款資料中所附九二一地震教育館園區人員資料表，既有「偽造施玲瑤履約之薪資清冊及打卡紀錄」之情事，被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款「偽造履約相關文件」之情事通知將刊登於政府採購公報，自無不合。至上訴人是否有每日應出工21人，以履行系爭清潔維護工作，並不影響本件事實之認定；而系爭契約約定上訴人每日出勤人力21人，是否合理，亦與本件上訴人之違章認定無涉，而駁回上訴人在原審之訴，經核與法自無不合。

㈢經查政府採購法第101條第1項第4款規定「偽造、變造」履約相關文件，並未以行為人「故意」偽造、變造，或其偽造、變造文件「足生損害於公眾或他人」為要件，上訴人主張，應以故意為要件云云，係其個人歧異之法律見解。且上訴人申報之清潔工施玲瑤，自97年6月至12月間之長時間未擔任其清潔工，上訴人竟卻仍以施玲瑤名義打卡及請款，亦難謂其無故意？至於公共工程委員會96年4月16日工程企字第09600151280號函釋意旨，係就政府採購法第101條第1項第10款規定，機關辦理採購，發現因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大之情形者，而為之解釋。本件被上訴人係就上訴人在同條項第4款所定偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，即規定必須刊登政府採購公報，並無以情節重大為要件，上訴人上開主張亦有誤解。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異