最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第164號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第164號

上訴人

梁沐旺

上訴人

梁容輔

上訴人

梁懷中

上訴人

梁硯翔

共同訴訟代理人

林松虎 律師

共同訴訟代理人

吳淑芬 律師

被上訴人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻

上列當事人間土地公告現值事件，上訴人對於中華民國101年9月20日臺中高等行政法院101年度訴更一字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人為開發新社區及因應竹科竹南基地周邊地區發展需要，申請區段徵收座落苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○○○號及頭份鎮○○段○○號等852筆土地，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物，報奉內政部以核准辦理區段徵收，被上訴人據以公告區段徵收補償，並通知各土地所有權人及土地改良物所有權人及他項權利人。上訴人於公告期間向被上訴人提出異議，主張其所有座落苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段814及815地號等2筆土地（下稱系爭土地）公告現值應予調高，案經被上訴人查處及復議結果，仍維持系爭土地之公告土地現值。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審法院100年度訴字第57號判決駁回，上訴人提起上訴，經本院101年度判字第175號判決將原判決廢棄，發回原審法院更行審理，嗣經原審法院以101年度訴更一字第13號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，復提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）按本院101年度判字第335號、100年度判字第2088號、92年度判字第1238號92年度判字第904號裁判意旨，被上訴人地價評議委員會未依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定以調查買賣交易實例為評定區段地價之依據，顯有應斟酌事項未予斟酌違法之情，又其復未能說明上揭交易實例如何以人為哄抬地價，亦有未敘理由之情，自不得爰引判斷餘地以免除司法審查。又土地徵收係依公告地價徵收，並非依市價徵收，土地買主應無以遠高於公告地價之價格購買，以換取較低之公告地價之理，且都市開發計畫有其不可確定性，一般人民並無可能為預先投注超過其價值之投資。況本件兩件交易實例如何認定為土地投資而非一般買賣，亦未見被上訴人提出具體說明，被上訴人地價評議委員會推測系爭土地區段有被哄抬之情形顯非合理，且違背經驗法則，自無足採。（二）系爭土地北側面臨農5路，兩側均面臨直達頭份之6米寬道路，交通位置優良，相較於其他同為第262區段之土地，具有交通便利之優勢，惟被上訴人竟將系爭土地與其他第262區段土地同樣評定為每平方公尺新臺幣(下同)4,400元，亦屬違反地價調查估計規則之規定。（三）系爭土地地勢平等且土地位置與馬路高度相同，沒有土地高低懸殊落差而利於規劃使用。核系爭土地相較於其他同屬第262區段土地之土地現況顯然具有更佳之優勢，然被上訴人與訴願決定機關卻將系爭土地與其他第262區段土地同評定為每平方公尺4,400元，亦屬違法不當。系爭土地之評定地價應以其交通、地勢等相關優勢因素為個別調高等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：（一）系爭地價區段土地，部分宗地深度過深而跨越兩個不同地價區段，致地價高低差異。況系爭土地公告土地現值為同地價區段土地中之最高價，故應無偏低情形。（二）現行地價查估制度係採區段估價法，將地價相近、情況相同、地段相連之土地劃為同一地價區段同一價格，除繁榮街道路線價區段有考量各宗土地之臨街深度及位置外，其他區段之土地均以區段地價作為區內各筆土地之宗地單位地價，且內政部92年4月18日訂定之「影響地價區域因素評價準則」明定影響地價區域因素主要項目，計有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響因素皆指「區域因素」並非上訴人所提各筆宗地條件差異之「個別因素」。（三）本件區段徵收範圍內農地價格由區內主要道路公義路、仁愛路、科學路及五號農路區段地價為向外遞減，維持地價高低層次，並符合當地地價合理性及均衡性，並未違反平等原則及行政程序法第9條規範。（四）系爭土地所處該區段徵收計畫區內，98年度公告土地現值每平方公尺4,400元，尚符合當地農地之一般正常交易價格，並無偏低。至上訴人所指單位地價不同之地號，因屬跨區段計算結果。該地區為農地重劃土地，重劃時區內土地所有權人負擔均相同，但上訴人所分配土地為兩面臨農路，上訴人於農地重劃時已獲較優之分配，今區段徵收屬同區土地卻要求較高之地價補償，顯然不符合公平正義原則。（五）本件公告土地現值之估計及評定，已踐行法定程序並合乎標準，經被上訴人地價及標準地價評議委員會評議委員參酌討論後決議維持原公告現值為98年每平方公尺為4,400元，顯見有關地價之判斷，係由該委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權共同作成之專業決定，應享有判斷餘地，且應予尊重。（六）因辦理區段徵收開發期程較長，且在區段徵收之審議過程中，仍具諸多影響開發時程之不確定性因素，故當區段徵收案於開發較具確定性時，土地投資者自然願以較高價格來購買位於區段徵收範圍內之土地，該土地投資者係看重未來政府機關於辦理區段徵收時，其可申請領回抵價地，雖其購買之土地為為農地，但將來其所領回係屬可供建築使用之建地，且區段徵收辦理完成後該系爭土地之周邊公共設施規劃完善，生活機能俱佳。本案買賣實例修正前價格顯然偏高，況且此區段徵收之區域及周邊土地之買賣交易行情，長期由苗票縣政府之專職地價人員所清楚掌握，故依一般價值判斷原則及買賣實例移轉時間點，經過專業判斷，應可確定係屬人為哄抬之價格。本件特定區之開發計畫發布前，區內一般土地買賣實例價格即受期待因素及人為哄抬之影響，致價格有明顯之偏高，故被上訴人依平均地權條例第46條、地價調查估計準則等相關規定辦理地價調查估計時，均依實際情況予以適當之修正等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人系爭土地鄰接大埔農地重劃區之五號農路，苗栗縣竹南地政事務所於98年度辦理地價區段範圍檢討劃分或修正時，將鄰接該農路兩旁之土地以適當深度範圍單獨劃分地價區段（第262地價區段），並依苗栗縣實施地價調查估計作業規定，參考該地區土地一般之宗地深度予以斟酌劃設，原則上以臨道路第一筆土地為準，但該筆土地深度過深或過淺時，可將該筆土地劃屬兩個區段，或再增加後面一筆。與上訴人系爭同地價區段之659、660、661、662等地號土地，同位於大埔農地重劃區5號農路旁，均同屬第262地價區段，98年區段地價為每平方公尺4,400元，其中814、815、859地號，係依地價調查估計規則第23條第2項規定屬未跨地價區段之土地，其區段地價即為宗地單位地價；惟同段660、661、662等三筆土地，因臨路深度過深而跨屬第262及97地價區段，則依地價調查估計規則第23條第3款規定，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價，分別為4341元/㎡、4289元/㎡、4274元/㎡，並無違誤。系爭地價區段土地，因部分宗地深度過深而跨越兩個不同地價區段，致地價高低差異。而系爭土地公告土地現值為同地價區段土地中之最高價，故應無偏低情形。（二）又現行地價查估制度係採區段估價法，將地價相近、情況相同、地段相連之土地劃為同一地價區段同一價格，除繁榮街道路線價區段有考量各宗土地之臨街深度及位置外，其他區段之土地均以區段地價作為區內各筆土地之宗地單位地價，因而依內政部92年4月18日台內地字第0920060833號令訂定「影響地價區域因素評價準則」明定影響地價區域因素主要項目，計有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響因素皆指「區域因素」並非上訴人所指各筆宗地條件差異之「個別因素」。（三）至上訴人所指單位地價不同之地號，因屬跨區段計算結果。該地區為農地重劃土地，重劃時區內土地所有權人負擔均相同，但上訴人所分配土地為兩面臨農路，上訴人於農地重劃時已獲較優之分配，今區段徵收屬同區土地卻要求較高之地價補償，反不符合公平正義原則。（四）當區段徵收案於開發較具確定性時，購買者自然願以較高價格來購買位於區段徵收範圍內之土地，其係看重未來政府機關於辦理區段徵收時，其可申請領回抵價地，則其雖所購買之土地為為農地，但將來其所領回係屬可供建築使用之建地，是藉由上開買賣實例總價格兩相比較及參照苗票縣政府96、97年評議之竹南鎮第262區段之一般正常交易價格分別為6,100元/m2及6,200元/m2，上開買賣實例修正前價格顯然偏高，況且此區段徵收之區域及周邊土地之買賣交易行情，長期由苗票縣政府之專職地價人員所清楚掌握，故依一般價值判斷原則及買賣實例移轉時間點，經過專業判斷，應可確定係屬人為哄抬之價格。（五）本件特定區之開發計畫發布前，區內一般土地買賣實例價格即受期待因素及人為哄抬之影響，致價格有明顯之偏高，故被上訴人依平均地權條例第46條、地價調查估計準則等相關規定辦理地價調查估計時，均依實際情況予以適當之修正。（六）而區段徵收係屬財務自償性之整體開發方式，也是公私互蒙其利，即採取政府與民眾雙贏之措施。惟「區段徵收」之性質與「一般徵收」並不相同，區段徵收是經過規劃整理後將可建築之抵價地發交原土地所有權人，由土地所有權人按其應領補償費之一定比例領回。其徵收補償及開發費用由區內土地所有權人共同負擔，因此區段徵收土地之補償地價一定要公平，自不允許對個人作特別之差別補償，以免影響區內其他土地所有權人之權益。是本件系爭土地未修正前之地價明顯偏高，非一般正常交易價格，故被上訴人依規定進行適當修正，並無違誤等語。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所規定。又「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修正地價區段，並繪製地價區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「買賣實例如有下列情形之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記載於買賣實例調查估價表：．．．二、期待因素影響之交易。．．．一○、人為哄抬之交易。」、「劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段(第一項)。已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路線價區段。繁榮街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段(第二項)。」、「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區段之區段地價。」、「宗地單位地價之計算方法如下：．．．二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。」亦分別為地價調查估計規則第3條、第7條、第18條第1項、第2項、第21條第1項第1款及第23條第1項第2款所明定。經查：㈠、現行地價查估制度係採區段估價法，將地價相近、情況相同、地段相連之土地劃為同一地價區段同一價格，除繁榮街道路線價區段有考量各宗土地之臨街深度及位置外，其他區段之土地均以區段地價作為區內各筆土地之宗地單位地價，因而依內政部92年4月18日台內地字第0920060833號令訂定「影響地價區域因素評價準則」明定影響地價區域因素主要項目，計有土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、發展趨勢及其他影響因素皆指「區域因素」並非上訴人所指各筆宗地交通、地勢等條件差異之「個別因素」。而上開農地價格評估與區位條件、可及性、均衡性、同質性相關而相鄰或相近之區段，其土地價值不可相差過鉅，否則土地評價即屬不當。本件區段徵收範圍內農地價格由區內主要道路公義路（約20公尺寬，98年區段地價為5,100元/㎡）、仁愛路（約12公尺寬，98年區段地價為4,500元/㎡）、科學路（約40公尺寬，98年區段地價為4,700元/㎡）及五號農路（6公尺寬，98年系爭區段地價為4,400元/㎡）向外遞減（見原審100年度訴字第57號卷第142頁），維持地價高低層次，並符合當地地價合理性及均衡性，自無上訴意旨主張有違平等原則及判決不備理由之情事。㈡、依行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地評會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價區段之劃分、各區段之地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定程序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經查本件辦理區段徵收開發期程較長（93年10月28日至96年12月1l日，長達三年多），且在區段徵收之審議過程中，仍具諸多影響開發時程之不確定性因素，故當區段徵收案於開發較具確定性時，購買者自然願以較高價格來購買位於區段徵收範圍內之土地，其係看重未來政府機關於辦理區段徵收時，可申請領回抵價地，則其雖所購買之土地為為農地，但將來其所領回係屬可供建築使用之建地，且區段徵收辦理完成後該系爭土地之周邊公共設施規劃完善，生活機能俱佳，其初以高於一般農地價格取得農地，但若以將來辦理開發完成後之住、商地目之建地價格售出時，其所取得之獲利將暴增，亦可達數倍，利益十分可觀，是藉由上開買賣實例(指苗栗縣竹南鎮○○段○○○○段○○○○號96年11月28日移轉單價為每平方公尺5,789元，及同段677之2地號97年5月15日移轉單價為每平方公尺6,289元2筆)兩相比較及參照苗票縣政府96、97年評議之竹南鎮第262區段價格分別為3,300元/m2及4,400元/m2(參原審101年度訴更一字第13號卷第56、第57 頁)，上開買賣實例修正前價格顯然偏高，況且此區段徵收之區域及周邊土地之買賣交易行情，長期由苗票縣政府之專職地價人員所清楚掌握，故依一般價值判斷原則及買賣實例移轉時間點，經過專業判斷，應可確定係屬人為哄抬之價格（見訴願卷第54頁至第56頁區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表），故被上訴人於辦理地價調查估計作業時，依據地價調查估計規則第7條規定進行適當之修正以估計合理區段地價，再依平均地權條例第46條，規定提送97年度苗栗縣地價及標準地價評議委員會予以評定該區段地價為合理（見訴願卷第50頁至第56頁），經核該評定並無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，從而原判決以被上訴人上述查估作業均已踐行法定程序，尚無違誤。上訴意旨主張本件並無證據顯示上開買賣實例有人為哄抬地價之情事，詎被上訴人地價及標準地價評議委員會竟未審酌買賣實例而為修正合理區段地價，違有違背法令云云，自無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異