最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第452號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第452號

上訴人

陳光和

訴訟代理人

黃鼎鈞律師

被上訴人

教育部

代表人

蔣偉寧

訴訟代理人

許進德律師

上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國102年3月14日臺北高等行政法院101年度訴字第1914號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人為中臺科技大學（前身為中臺醫護技術學院，民國94年8月1日改名中臺科技大學，下稱中臺科大）第13屆董事會董事長，該董事會以第13屆董事任期將於97年7月5日屆滿，於97年6月30日召開第13屆第19次會議（下稱系爭董事會議）改選第14屆董事，決議由汪淼雄、李沛霖、林郭月琴、郭榮昌、陳裕澤、黃紹華、黃漢清、張漢鄒、陳伯璋、陳貴端、汪幹雄等11人當選第14屆董事，並於97年10月3日函報被上訴人以97年10月27日臺技㈡字第0970200971號函（下稱原處分，原判決第5頁第1行、第13頁倒數第6行誤載為00000000000號）核定部分董事李沛霖、陳裕澤、汪幹雄、陳貴端、黃紹華、張漢鄒、黃漢清、林郭月琴、汪淼雄及郭榮昌等10人（下稱李沛霖等10人）為第14屆董事，任期至該部核定日起至4年止。另陳伯璋自97年8月1日起擔任國立教育研究院籌備處主任，為廣義之公務人員，未便核定擔任董事，並請推選董事長報核後，補選董事1名報核。嗣依董事李沛霖等10人函報，以98年2月27日臺技㈡字第0980030259號函核定張漢鄒擔任第14屆董事長。上訴人不服，提起行政訴訟，求為「先位聲明：確認原處分無效；備位聲明：撤銷原處分」之判決。原審認先位聲明部分不合法裁定駁回；並將撤銷訴訟部分移送於訴願管轄機關審理。嗣經訴願機關決定駁回，上訴人仍不服，提起本件訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠中臺科大第14屆董事任期已滿，縱撤銷原處分亦無法重新選舉，已無撤銷之權利保護必要，爰變更訴訟聲明為「確認原處分違法」以資救濟。又上訴人已無法藉由撤銷訴訟回復選舉權，故自第14屆董事任期期滿起，上訴人人格法益即受有損害，雖非財產上損害，被上訴人仍應負賠償責任，故合併請求被上訴人賠償上訴人所受之損害。㈡97年1月16日修正公布之私立學校法（下稱私校法）第16條係規定「董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3」，被上訴人亦以93年5月5日臺高㈢字第0930022411號函釋（下稱93年函釋）該條人數係以「數家族中具有該等親屬關係之人數合併計算占董事總額之比例」為計算標準，並延用多年，然因中臺科大第14屆董事改選，被上訴人於98年2月10日將上開函釋廢止，另令釋「以單一家族人數分別計算」，並於98年4月21日修正增訂私校法施行細則第13條「本法第16條所定董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係，其人數之計算，應以單一家族人數分別計算」。其以變更函釋及修改施行細則方式，將不合法決議解釋為合法，顯然違法失職，原處分即屬違法等語，求為「確認原處分關於核定系爭董事會第13屆第19次會議決議之第14屆董事為李沛霖、陳裕澤、汪幹雄、陳貴瑞、黃紹華、張漢鄒、黃漢清、林郭月琴、汪淼雄、郭榮昌等10人之行政處分違法。被上訴人應賠償上訴人新臺幣（下同）10萬元」之判決。

三、被上訴人則以：㈠私校法第16條規定係為避免學校遭家族掌控，致捐資興學之社會公器淪為特定家族之私產，而生弊端，影響學校正常運作，始為親等限制。惟依法務部78年3月9日（78）法律決字第4303號函釋及私立學校多由私人共同捐資興學之事實，且無理由認定不同家族必定會共同把持董事會，故私校法第16條不宜擴大解釋為董事相互間有配偶及3親等內血親、姻親之關係者，該總名額1/3以數家族人數合併計算，應以單一家族人數分別計算，以免限縮私人興學空間，且符立法原旨。鑑於系爭函釋係以數家族中具有該等親屬關係之人數合併計算占董事總額之比例，較諸立法原旨嚴格，且有限縮私人辦學之虞，被上訴人始於98年2月10日廢止93年函釋，並同時公布臺技㈡字第0980006977C號函釋（下稱98年函釋），98年4月21日再配合修正私校法施行細則第13條規定，於法並無不合。㈡依司法院釋字第287號解釋，主管機關頒布新解釋函令變更以往見解時，該新解釋函令之適用應溯及至被解釋之法令制訂時，無法規不溯既往或實體從舊、程序從新等原則之適用，除新解釋函令發布生效前已確定案件外，應依新解釋函令辦理。故98年函釋關於私校法第16條所定董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3之規定，係以單一家族人數分別計算，應自私校法97年1月18日修正生效之日起有其適用。被上訴人以原處分核定中臺科大第14屆董事，並未違反98年函釋對於私校法第16條之解釋，自無違法。另原處分未記載救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，應於97年10月27日送達後1年始確定。而98年函釋係於98年2月10日公布，原處分既尚未確定，則其是否違法自應依98年函釋為判斷。㈢上訴人曾因董事改選事件提起訴願，經訴願機關認為被上訴人98年2月27日臺技㈡字第0980028336號函無違私校法第16條之立法原旨。臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）99年度訴字第1288號民事判決亦認定，系爭董事會議決議，並未違反私校法第16條規定，該認定業經臺灣高等法院臺中分院100年度上字第187號民事判決維持。是以，系爭董事會議改選第14屆董事，雖汪淼雄、汪幹雄為2親等血親，張漢鄒、陳裕澤為2親等姻親，但各家族之人數均未超過董事總額1/3，無違反私校法第16條之規定。本件被上訴人僅係依循往例而核備中臺科大第14屆董事，並無針對中臺科大第14屆董事改選而採取不同計算方式等語，資為抗辯。

四、原判決係以：㈠私校法第17條（86年6月18日修正時移置於第18條，97年1月16日修正時移置於第16條）於63年11月16日制訂時，其立法理由為「私立學校為社會公益事業，為避免董事會家族化，學校為家族所把持，故須有此限制。」，是該條規範之立法目的乃為避免董事會家族化，致學校為特定家族所把持，故解釋該條文時即應本此立法意旨而為釋示，始能得其肯綮。而觀諸現行私校法第16條「董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3。」之文義，核諸上揭立法理由意旨，無法得出該條文有關董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3應以數家族合併計算之法條釋義，是系爭函釋有關董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3，應以數家族合併計算之釋示意旨，顯已超出法條文義範疇，其適法性顯有疑義。考量該條之立法意旨，既係為避免學校遭家族掌控，致捐資興學之社會公器淪為特定家族之私產而生弊端，並影響學校正常運作，所設董事相互間親等限制之規定。而觀諸私校董事會之實務運作，私立學校多由熱心教育事務人士本於回饋社會、造福鄉里子弟理念，集合志同道合親友合資捐助興學而設立，董事會內含有數不同家族之成員係屬常態，且各不同家族董事間無配偶及3親等以內血親、姻親關係者，適可相互監督、制衡，並無礙於董事會之正常運作，益徵系爭函釋與私校法第16條之立法本旨顯有扞格，已牴觸法律條文本文之規定，有違法之虞。衡諸被上訴人於歷年中亦曾多次未依系爭函釋意旨核定私立學校董事會之董事名單，則其以原處分核定中臺科大第14屆董事會名單時，縱未適用系爭函釋，於法難謂有所違誤。㈡系爭函釋既有適法性之疑慮，被上訴人為予導正，而於98年2月10日廢止該函釋，並於同日發布98年函釋，核釋私校法第16條所定董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3之規定，其總額1/3應以單一家族人數分別計算，嗣並於98年4月21日於修正私校法施行細則時增訂第13條，將上揭內容入法，，核屬適法，且依司法院釋字第287號解釋意旨，該釋示內容應溯自私校法於97年1月16日修正時有其適用，被上訴人為原處分時，雖系爭函釋尚未經廢止，98年函釋亦尚未發布，但其內容既與私校法第16條之立法本旨相符，復合於其後發布之98年函釋意旨及98年4月21日修正增訂之私校法施行細則第13條規定意旨，即無違誤。上訴人請求確認原處分關於核定系爭董事會議決議之第14屆董事為李沛霖等10人之行政處分違法。即無所據，應予駁回。㈢行政訴訟法第7條所以為得合併請求損害賠償或其他財產上給付之規定，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故當事人依該條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就此部分之請求，併為實體審究並為勝訴之判決。上訴人訴之聲明第第1項既無理由，其第2項「被上訴人應賠償10萬元」之請求即失所附麗，應併予駁回等詞，資為論據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人為原處分時，既僅有系爭函釋而無98年函釋存在，自應遵循系爭函釋辦理，不能以有多件與系爭函釋不同見解之核定案件，即將錯就錯不適用當時合法有效之函釋，故即使中臺科大先前亦有違反系爭函釋之情事，亦非上訴人明知故犯，然被上訴人既為主管機關即不得諉為不知而違法。㈡行政機關之函釋雖無拘束法院之效力，然法院又常依據行政機關函釋辦案，依司法院釋字第137號解釋意旨，法官可表示合法適當之見解，然該解釋理由又謂「……有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用」等語。顯然適用為原則，排斥為例外。原審未慮及被上訴人本應遵守自己之函釋辦事，概以法官獨立審判及見解，介入認定原來有效存在之系爭函釋有誤，顯有判決理由不備及矛盾之違背法令情事。㈢私校法第16條規定之「1/3」如何計算，自不同角度觀察，系爭函釋及98年函釋各有理由，然98年函釋之時機顯然係被上訴人為配合中臺科大系爭董事會議，而以函釋方式，將不合法之決議解釋為合法，原處分自屬違法處分等語。

六、本院查：

㈠按「法官……依據法律獨立審判，不受任何干涉。」憲法第80條定有明文。次按依司法院釋字第137號、第216號解釋意旨，法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解，不受其拘束。此乃因各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多，其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第172條之情形，未可一概而論，法官之職責既在依據法律，獨立審判，則於職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解（司法院釋字第137號解釋理由書參照）。

㈡又「董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3。」為97年1月16日修正公布之私校法第16條所明定。該條文於63年11月16日私校法訂定時即規定於第17條，86年6月18日私校法修正時改列為第18條，97年1月16日修正時始改列為第16條，雖條號更改，但內容僅現行條文增加「董事」2字，其餘並無更動。故法律並未明定董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係時，其人數之計算方法為何，適用時即應依法律文義解釋並參諸該規定制訂之立法理由。主管機關基於職掌立場固得發布釋令予以解釋，然並非所有主管機關所發布之釋令均屬有效，仍需符合未牴觸法律之規定。本件原判決認為依私校法第16條「董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3。」之文義，核諸該規定於63年11月16日訂定時揭櫫之「私立學校為社會公益事業，為避免董事會家族化，學校為家族所把持，故須有此限制。」立法理由，無法得出該條文有關董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3應以數家族合併計算之法條釋義，並據以認定系爭函釋：「私立學校法第18條（97年1月16日修正前之原條文次序），董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過『總名額』1/3之規定，該『總名額』1/3應以數家族人數合併計算。……」有關董事相互間有配偶及3親等以內血親、姻親之關係者，不得超過董事總額1/3，應以數家族合併計算之釋示，已超出法條文義範疇，且與私校法第16條之立法本旨顯有扞格，牴觸法律條文本文之規定，自屬違法，被上訴人受理中臺科大系爭董事會決議及准予董事之核備，於法有據等情，依前開規定及說明，認事用法並無違誤。上訴人主張被上訴人為原處分時，僅有系爭函釋存在，即應遵循乙節，核非有據。

㈢被上訴人除本件未適用系爭函釋外，尚有多數案件未予適用而准予核備等情，業據其提出相關函文供查證屬實，且為上訴人所不爭，足見被上訴人為原處分時，審認系爭函釋有違法之虞而未予適用，直接援引私校法第16條規定而為，並無上訴人所主張「被上訴人針對本件個案而以更改函釋及修正施行細則之方式，將違法之決議解釋為合法」之情事，業據原判決詳實論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。又所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決既已就維持原處分及訴願決定部分所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備及矛盾之情事。上訴意旨指摘原判決有適用法規不當及判決理由不備與矛盾之違法情形，核屬對原判決詳予論述不採之事項再予爭執，並求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異