最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第804號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第804號

上訴人

何堅生（即彭商源等之被選定當事人）

訴訟代理人

林勝安 律師

被上訴人

國防部

代表人

嚴明

上列當事人間慰問金事件，上訴人對於中華民國102年8月29日臺北高等行政法院102年度訴字第769號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人向被上訴人提具民國102年2月25日申請書，以其為國軍退除役軍士官，依陸海空軍軍官士官服役條例（下稱軍士官服役條例）第39條、陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法（下稱優惠儲蓄存款辦法）第3條之1第4項規定，有請領月年終慰問金之權利，爰請求被上訴人按其等退伍俸級給付101年度之年終慰問金。被上訴人則於102年3月22日以國人勤務字第1020004576號函（下稱系爭函）復上訴人，略以依行政院102年1月24日院授人給揆字第1020022159號函訂頒之「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」（下稱101年年終慰問金注意事項），發給對象限於按月支領退休俸在新臺幣（下同）2萬元以下之退伍人員（含支領贍養金、生活補助費及半俸人員），上訴人均非屬上開規定之核發對象等語，否准上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：（一）訴願決定認本件非屬行政處分，尚有未洽。上訴人本件請求依據為軍士官服役條例第39條及優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項規定，乃就公法上具體事件為請求，屬於法定給付。軍士官服役條例第39條共有6項，就各種不同型態退除役軍士官之退除給與為規範，第1項規定該條例施行前已退除者，其支領之退除給與及其他各項補助，均按原規定支給。所稱退除給與，依優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項規定。則退除役官兵應領之每月退除所得，包括月退休俸、月優惠存款利息及全年年終慰問金12分之1之金額，即包括年終慰問金在內，年終慰問金本質為上訴人依法應領退休俸之一部分，為法定應給付事項。且優惠儲蓄存款辦法規定於計算優惠存款時，應加計年終慰問金，是為照顧退除役人員，使其所領之年終慰問金，同享優惠存款之待遇，除非是退伍所得替代率超過法定百分比，其超過部分才不能納入優惠存款利息之計算。（二）行政院在無法源依據且無前例情況下，所頒之101年年終慰問金注意事項是行政命令，該注意事項限制上訴人年終慰問金之發給，係屬侵害上訴人權利之情事，違反法律保留原則。（三）原軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，係行政院依職權訂定之行政法規，其嗣後片面修正訂頒101年年終慰問金注意事項，自屬法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，上訴人並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，被上訴人遵照行政院指示，停發上訴人本來可領取之年終慰問金，已違反信賴保護原則。被上訴人核准上訴人退伍時，以退伍令檢附之「退伍俸金支領憑證」有年終慰問金之記載，上訴人依此記載已領取年終慰問金多年，仍享有年終慰問金，上訴人就此應享有合理之信賴保護。（四）縱認軍士官服役條例及優惠儲蓄存款辦法無法導出年終慰問金之發給是法定給付，而為恩給性給付，但行政院修正年終慰問金發給對象時，既然有考慮月退俸2萬元以下及因公傷殘者繼續發給，此乃實質平等原則之體現。惟卻未顧及軍人工作之特殊性，未予以軍人弱勢族群之特別照顧，未貫徹實質平等原則。一概以軍公教人員退休後所得是否低於2萬元以下為區分基準，只是形式平等原則。（五）行政院每年訂定「退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，亦屬措施性法律之性質：退休軍公教人員年終慰問金，自61年起即已逐年編列預算且完成法定預算後發給，其屬司法院釋字第520號解釋之措施性法律。此一措施性法律自61年起施行至今，已40多年，已形成行政慣例，上訴人等引為年終慰問金之請求權依據，自符合法制等語，求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人102年2月25日申請函（如原判決附表）作成准許發給101年度年終慰問金予上訴人之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）軍公教人員年終慰問金發給係為安定軍公教人員生活，並因應農曆春節需要，所增發慰勉性給與，為符依法行政，係由行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒相關發給規定，申請人需符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分。依行政院所頒101年年終慰問金注意事項第2點之規定，退伍軍人須於退伍後支領月退休俸、贍養金或生活補助費且支領額度須在2萬元以下，始得發給年終慰問金。本件上訴人雖服役期間皆年滿20年並支領月退休俸，然上訴人於訴狀中已自認每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上揭注意事項第2點所定額度上限，故不予發給上訴人等14人年終慰問金，並無違誤。（二）優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項，並非年終慰問金之請求權依據：軍士官服役條例第39條第1項規定：「本條例施行前已退除者，其支領之退除給與及其他各項補助，均按原規定支給。」，惟歷年服役條例所明文之退除給與僅限「退伍金、退休俸、贍養金」等支給，已明確揭示退伍軍人退除給與之範圍；而本條所稱「其他各項補助」，參本條例立法說明，係指生活補助費、子女教育補助費等，並未包括年終慰問金。另年終慰問金制定目的係為安定軍公教人員生活，每年由行政院核發之臨時性給與，非屬法定給與。優惠儲蓄存款辦法係為規範辦理優惠存款之必備條件及得辦理優惠存款最高額度之計算事宜所制定，該辦法第3條之1係就「所得替代率」訂有規範，其制定目的是為合理化退伍人員所得與在職同官階俸級現職人員所得間之差距，以免產生退伍人員所得可能多於在職人員所得之不合理現象，倘退伍人員退休後所領取的所得，相較退休前在職薪資所得的比率，超過一定上限百分比者，超過部分就需在軍人優惠存款中減列，限制退伍軍人之優惠存款額度上限。該辦法第3條之1第4項中所定之「退除所得」雖有將年終慰問金列入作為計算基準之一，然該金額係政府發給退休軍公教人員之慰勉性給與，退休軍人既有獲取該金額，本質上即為退休後所得之一部分，故計算退休軍人之退除所得時，將其納入計算，乃當然之理。優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項中計算所得替代率時，雖將年終慰問金列為退伍軍人退休後所得之一部分。但非謂該辦法本身即可成為退伍軍人年終慰問金之請求權基礎，據前所述，年終慰問金非屬退伍軍人之法定給與；另從系爭辦法文義及制定目的可知，上開辦法僅為優惠存款之核認規定，該辦法第3之1條第4項亦僅係計算所得替代率中退休所得之認定基準，並非令退伍軍人得依此辦法而享有公法上之請求權，上訴人並無據該辦法請求被上訴人發給年終慰問金之可能，縱其執此為本件之請求，亦於法無據。（三）年終慰問金發給注意事項為行政院依職權訂定之行政命令，依司法院釋字第525號解釋理由書之意旨，得當作信賴基礎。惟於本號解釋當中亦有闡明，如法規預先訂有施行期間或因情事變遷而停止適用，則不生信賴保護之問題。按年終慰問金發給注意事項當初之立法目的，係考量到當時軍人之退休俸並不寬裕，政府為照顧退伍軍人之生活起居，方發給年終慰問金，惟時至今日，相較於現今之社會大眾，軍人之退休俸及優惠存款等各項福利保障，已屬相當優惠，在綜合考量目前國家針對勞健保等攸關社會大眾權益甚深之財政支出的沉重負擔情況下，針對特定對象不予發放年終慰問金，應屬行政機關基於情事變更下所為之決定，故不生信賴保護之問題。另按「退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」於61年起，即由行政院逐年訂頒相關發給規定，換言之，本規定須由行政院審酌當年度之財政負擔狀況之後始行發給，受益人客觀上即無法預見年終慰問金每年定然發給。是以，本件上訴人已有預見年終慰問金發給之不確定性，上訴人無就此不確定之行政命令產生信賴之可能，信賴基礎自始即不存在，僅純屬法規適用對象（即上訴人）主觀之願望或期待，不具備法定要件，本件並無信賴保護原則適用餘地。（四）本件中行政院非以軍人或公教人員之身分作為是否核發年終慰問金之標準，而係以軍公教人員退休後收入所得是否低於2萬元作為區分基準。另101年年終慰問金發放基準係行政院基於政府財政負擔考量，無法全面發給，決議僅就弱勢軍公教人員為發給，其發給標準係參考中低收入戶認定基準後據以制定，以每月2萬元額度作為區分標準，已就事物特性為考量，難認其欠缺正當理由，與平等原則無違等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）年終慰問金之核發，均係依據行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項或軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，發放對象須符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分。按行政院所定101年年終慰問金注意事項第2點第1項規定，因本件上訴人等14人每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上開注意事項第2點所定額度上限，被上訴人系爭函不予核發101年度之年終慰問金，尚非無據。（二）軍士官服役條例第39條第1項固規定：「本條例施行前已退除者，其支領之退除給與及其他各項補助，均按原規定支給。」，然依同條例或其前身即陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例之規定，軍官、士官退除給與，並未包括年終慰問金。況年終慰問金係依據行政院逐年頒訂之注意事項所發放，各年度之年終慰問金發放注意事項僅對該年度有效，並無「原規定」可言，自難認上訴人得據軍士官服役條例第39條第1項請求101年度年終慰問金。至於優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎。此於上訴人所舉被上訴人發言人94年11月22日發表之軍職人員所得合理化方案作法，或被上訴人95年2月16日選道0000000000號令頒軍職人員退除所得合理化方案作業要點六、㈡退除所得替代率計算內涵，均屬同上所得替代率計算範圍之問題，自難據為有利於上訴人之認定。至於上訴人另提出國軍退除給與發放明細表及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年終慰問金」之欄位及「年慰金俸率」之記載，惟其僅在如有發放年終慰問金時便於記載及具核對之功能，尚非年終慰問金發放之法令依據。是上訴人之主張，並非可採。（三）年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎，101年年終慰問金注意事項對於發放對象限於按月支領退休俸在2萬元以下之退伍人員，並無違反信賴保護原則之情形。（四）至於101年年終慰問金注意事項第2點規定之發給對象，依立法說明，對於以月退休金（俸）2萬元作為發放年終慰問金之標準，業為詳細之說明，尚難認其差別待遇係屬恣意而欠缺正當理由等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）依軍士官服役條例第39條第1項規定：「本條例施行前已退除者，其支領之退除給與及其他各項補助，均按原規定支給。」，其中所指之原規定，係明訂於優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項，則上訴人請求發放年終慰問金之原規定依據明確。已廢止之陸海空軍軍官服役條例施行細則第32條及陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放辦法第4條公佈時，並無年終工作獎金（慰問金），乃於施行細則中，揭示為實支月薪額。故年終慰問金係以本俸為計算基準，應與現役官兵等同視之，此規定形成行政慣例，後續並以該辦法第5條訂定俸金支領憑證。可知，軍士官服役條例第39條第1項規定及優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項定義退除所得時，當然將年終慰問金列為退除給與項目，是先有退除所得定義才有所得替代率計算公式，原判決未查，有適用法規不當之違誤。（二）原判決認定仍侷限於形式平等原則，但對上訴人主張之實質平等則未予論究。蓋軍人服役時服務有階級高低，有地域偏遠之差異，有剝奪基本人權之犧牲，退伍後亦必須放棄部分權利，政府據此給予較為優渥之權益。原判決未查，有判決不適用法規之違誤。（三）原判決忽視行政機關慣行40年年終慰問金發放之事實，且混淆年終慰問金與年終工作獎金（慰問金）發放注意事項間之主從關係，認為該注意事項各年度均獨立存在，有判決理由矛盾之違誤。又原審認各年度訂定之年終慰問金發放注意事項均獨立存在，非行政法規之廢止或變更，亦非措施性法律，但又引述該規定之立法說明，係前後矛盾等語。

六、本院查：

（一）按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。

（二）次按軍公教人員年終工作獎金及慰問金之發給，公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金及慰問金發給注意事項而發放。退休（伍）軍公教人員年終慰問金之發給，係因應退休（伍）軍公教人員農曆春節需要，所增發之慰勉性給與，自61年起（除63年外），由行政院逐年訂頒相關發給規定。即各年度「軍公教人員年終工作獎金及慰問金注意事項」，於春節前1個月施行。其預算案則經立法院通過並由總統公布即為法定預算，其形式上與法律相當，司法院釋字第391號解釋稱之為措施性法律。預算案實際上為行政行為之一種，立法機關審議預算案具有批准行政措施，即年度施政計畫之性質，惟此行政院執行法定預算之義務，皆限於一定會計年度，並非反覆實施之法律可比。此一行之多年之給付行政措施，由於近年國內經濟持續低迷，國庫財政負擔日趨沈重，乃有刪減退休（伍）軍公教人員年終慰問金之議。101年退休軍公教人員年終慰問金，經行政院編入102年度總預算案，嗣經立法院審查，就102年中央政府總預算案作成通案決議，以『支領月退休金（俸）2萬元以下的退休（伍）人員或遺眷；及因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族』為發放對象。據此，行政院制定年度年終慰問金發放注意事項時，需納入上述原則。行政院遂於102年1月24日以院授人給揆字第1020022159號函發布「101年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項」，依立法院通過之102年度中央政府總預算通案決議，明定101年退休（伍）軍公教人員年終慰問金僅以「支領月退休金（俸）二萬元以下之退休（伍）人員或遺眷」及「因作戰演訓或因公成殘、死亡軍公教退休（伍）人員或遺族」為發給對象。前者係為照顧弱勢；後者係在慰問對國家有重大犧牲貢獻者，爰不以月支（兼）領退休金（俸）2萬元以下者為限。嗣行政院於102年9月5日以院授人給字第10200470391號令訂定發布「退休（伍）軍公教人員年終慰問金發給辦法」作為制度化規範。該發給辦法第2條第1項規定，已限定年終慰問金「發給對象如下：一、依軍公教人員退休（伍）法規，按月支領退休金（俸）（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）在新臺幣2萬元以下之各級政府退休（伍）人員。二、下列對國家有重大犧牲貢獻之軍公教人員及遺族：(一)在職期間因公成殘，經審定機關審定仍支領月退休金或於審定當年度支領一次退休金之退休公教人員。(二)在職期間因作戰演訓或因公成殘，經審定機關審定仍支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員或於審定當年度支領退伍金之退伍軍職人員。( 三)軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡，經審定機關審定仍支領年撫卹金之領卹遺族，或於審定當年度支領撫卹金之領卹遺族。(四)派赴作戰或危險（含港澳）地區執行情報任務被難，經國防部註記有案，獲釋返臺定居辦理退除役後，支領退休俸（含軍職支領贍養金、生活補助費及半俸）人員。」。

（三）本件上訴人等每月支領月退休俸皆超過2萬元，已超過上揭注意事項及發給辦法所定額度上限，為原審依職權確定之事實，故被上訴人不予發給上訴人等14人年終慰問金，，依上開之說明，洵非無據。原判決已論明年終慰問金之核發，均係依據行政院衡酌政府財政負擔後，逐年訂頒之軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項或軍公教人員年終工作獎金及慰問金發給注意事項，發放對象須符合法定要件後，始得請求作成核發年終慰問金之處分；依軍士官服役條例或其前身即陸海空軍軍官服役條例、陸海空軍士官服役條例之規定，軍官、士官退除給與，並未包括年終慰問金；優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項「退除所得」，雖將年終慰問金列為計算基準之一，然因該條本係「所得替代率」之規定，非謂優惠儲蓄存款辦法第3條之1第4項得作為年終慰問金之請求權基礎；國軍退除給與發放明細表及退除役官兵俸金支領憑證，格式上固有「年終慰問金」之欄位及「年慰金俸率」之記載，惟其僅在如有發放年終慰問金時便於記載及具核對之功能，尚非年終慰問金發放之法令依據；年終慰問金係行政院以每年訂定行政法規之方式所為之給與，各年度訂定之年終慰問金發放注意事項，僅作為該年度發放之依據，均獨立存在，自非行政法規之廢止或變更，亦非具行政慣例之措施性法律，且其並無跨年度之效力，發放與否及對象、要件，仍視當年度財政狀況及其他因素綜合考量，尚無法作為信賴之基礎，101年年終慰問金注意事項對於發放對象限於按月支領退休俸在2萬元以下之退伍人員，並無違反信賴保護原則之情形，因之駁回上訴人之訴。原判決認事用法並無違背平等原則、信賴保護原則或行政慣例。其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴意旨謂年終慰問金係以本俸為計算基準，應與現役官兵等同視之，此已形成行政慣例；將年終慰問金列為退除給與項目，是先有退除所得定義才有所得替代率計算公式，原判決未查，有適用法規不當及不適用法規之違誤云云，核屬其主觀意見，是其據以指摘原判決違法云云，洵無可採。

（四）末按所謂判決理由矛盾，係指判決理由前後牴觸或判決主文與理由不符情形，原判決既已就駁回上訴人之訴所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，要無判決理由矛盾情事。上訴意旨稱原判決有理由矛盾之違背法令，亦不足採。上訴人其餘上訴意旨係對於原判決業經詳予論述不採之事由再予爭執，尚難認為合法之上訴理由。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異