最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第307號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第307號

上訴人

內政部

代表人

李鴻源

訴訟代理人

秦錚錚

訴訟代理人

朱 鍊

參加人

花蓮縣吉安鄉公所

代表人

黃 馨

被上訴人

黃雍熙

被上訴人

黃凌霄

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

　林育丞　律師

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國101年12月5日臺北高等行政法院101年度訴更一字第92號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣參加人為辦理花蓮縣吉安鄉（下稱吉安鄉）花28線稻○路、福○路（下稱系爭路段）拓寬工程，需用花蓮縣吉安鄉○○段912-1地號等129筆土地，面積0.8794432公頃，其中包括被上訴人與吉安鄉、中華民國共有之吉安鄉○○段866-1地號土地（下稱系爭土地）。參加人乃檢附徵收計畫書及圖等相關資料，經花蓮縣政府轉呈上訴人以民國98年10月15日台內地字第0980187581號函核定准予徵收上開土地，花蓮縣政府於98年11月16日以府地價字第0980190441A號公告，同日以府地價字第0980190441B號函通知各所有權人，公告期間自98年11月18日至98年12月18日止。參加人嗣轉呈花蓮縣政府報經上訴人以99年6月2日台內地字第0990114308號函核定准予徵收上開土地上之土地改良物，花蓮縣政府於99年12月10日以府地價字第0990215198A號公告，同日以府地價字第0990215198B號函通知各所有權人，公告期間自99年12月13日至100年1月12日止。被上訴人對於上訴人上開核准徵收土地及土地改良物之處分（下合稱原處分）均表不服，分別提起訴願，先後經行政院100年2月10日院台訴字第1000090303號及100年4月21日院台訴字第1000096049號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，提起行政訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）100年度訴字第503號判決駁回其訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院101年度判字第419號判決將原判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以101年度訴更一字第92號判決訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人主張：系爭土地上之門牌號碼吉安鄉○○路○號建物（下稱稻香○宅），係日治時期古建築，具歷史價值。稻香○宅前之路段盡頭為死巷，現狀無交通壅塞之虞，並無拓寬之必要，然上訴人於本件徵收案未為實質審查，即以原處分核准徵收系爭土地，是本件徵收案不具必要性及公益性。又89年2月2日公布施行之土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應作目的性限縮解釋，以最近一次依都市計畫法辦理通盤檢討期間內（至多5年）所為者為限，倘未曾於「申請徵收前5年內」依都市計畫法辦理公開展覽或說明會，自不得以已逾5年之說明會代替徵收前應為之公聽會。本件徵收案係基於吉安（鄉公所附近）都市計畫（下稱系爭都市計畫）規劃之都市計畫道路，該都市計畫早於70年12月22日發布實施，第三次通盤檢討則於93年3月12日至93年4月12日公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會，不論公開展覽或說明會，距本件徵收公告確定之日均已逾5年，無從取代行為時土地徵收條例第10條規定應依法舉辦之公聽會，故本件徵收案顯不合正當法律程序。再者，系爭路段拓寬工程目前僅施作至稻○路與吉○路交叉路口處，稻○路往東過吉○路至與鐵路銜接部分，即未再施作，又稻○路過吉○路以東部分，為一盡頭封閉臨接鐵路之死路，除兩旁住家外，並無其他用路人經過使用，故撤銷本件徵收處分並停止系爭路段拓寬工程，並無礙公共利益云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。

三、上訴人則以：系爭路段於系爭都市計畫70年12月22日發布實施時，即劃定為15公尺道路用地，另依都市計畫法第26條規定，該都市計畫最近一次之通盤檢討（第三次通盤檢討）於93年3月12日至93年4月12日公開展覽，93年3月25日舉行說明會，且經花蓮縣政府98年11月2日公告發布，是參加人以本件徵收於都市計畫已舉行公開展覽及說明會，依行為時土地徵收條例第10條第2項及91年4月17日發布施行之土地徵收條例施行細則（下稱行為時土地徵收條例施行細則）第11條第1項第2款規定，免予舉行公聽會。又本件徵收案係於內政部100年7月20日台內地字第1000132057號函釋發布前，即經核准，故無該函釋之適用。且上訴人於本件徵收案業經實質審查，認確有必要性，始以原處分核准徵收土地及土地改良物，原處分並無違誤。又系爭路段拓寬工程業於100年4月29日開工，除被上訴人之地上改良物尚未拆除，其餘工程範圍內之土地已於101年5月20日完工。且被上訴人僅係本件徵收案之其中1筆土地共有人，其餘被徵收人皆無異議，原處分如予撤銷，將造成公共利益重大損害，亦不符比例原則云云，資為抗辯。

四、參加人主張：系爭都市計畫於70年12月22日公告發布實施，福○路、稻○路即劃定為15公尺都市計畫道路，惟該道路與台九線間因有鐵路阻隔，且尚未興建高架或地下道路，故現階段並未連接。另系爭路段拓寬工程於100年4月29日開工，於101年5月20日完工，核計完工比例為95.23％。又參加人係依法報請上訴人核准徵收系爭土地及土地改良物，原處分並無違法云云。

五、原審法院判決訴願決定及原處分關於被上訴人部分撤銷，係以：㈠依都市計畫法第19條第1項規定實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係行為時土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，在申請徵收前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟按都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條之規定可知，都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，向人民說明最新之都市發展情形及需要，並聽取人民最新之意見；準此，上開可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次都市計畫通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。是行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款之規定應作限縮解釋，即於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會，需用土地人仍應依行為時土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。以上法律意見為本院101年度判字第419號判決所指明，原審法院應據為本案判決基礎。㈡經查，依本案徵收土地計畫書第十項及徵收土地改良物計畫書第九項之記載，足見參加人於報請上訴人徵收時，係以依都市計畫法於69年2月13日舉辦公開展覽，及於69年2月26日舉辦公開展覽說明會，代替徵收前應舉行之公聽會，而未另依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會。惟上開公開展覽及公開展覽說明會距參加人申請徵收時，已逾29年，則參加人於98年9月17日申請徵收土地及99年4月20日申請徵收土地改良物前，原應依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，是參加人之徵收程序於法未合，上訴人於作成原處分時未審查參加人徵收程序之瑕疵，並命參加人補正，遽以原處分核准徵收，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。上訴人雖抗辯：系爭都市計畫第三次通盤檢討案（第一階段），曾於93年3月12日至93年4月12日辦理公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會，該公開展覽及說明會可代替徵收前應舉行之公聽會云云，然該等公開展覽及說明會距參加人申請徵收本件土地及土地改良物時，仍已逾5年，亦不得作為代替徵收前應舉行之公聽會，上訴人所辯，顯不足採。㈢系爭路段東接稻香火車站舊址，西往福頭山下，均非人口稠密、交通繁忙之地區，加以該路段與聯絡花蓮市區及臺東之台九線省道間，現有鐵路阻隔，無法連接，故其交通流量有明顯增加之可能性不大。又系爭路段於系爭都市計畫於70年12月22日公告發布實施時，即劃定為15公尺道路用地，然參加人直至20餘年後之98、99年間，始因辦理該路段拓寬工程所需，報請上訴人核准本件徵收案，復於100年4月29日方開工，益見該路段長期以來，係以拓寬前既有之道路作為交通往來使用，且未造成當地交通明顯不便之情形。而系爭土地位於系爭路段之末端，依土地使用計畫圖觀之，亦不在系爭路段既有道路直線延伸之範圍，故原審法院將原處分關於核准徵收被上訴人為共有人之一之系爭土地及其上土地改良物部分（下稱原處分關於被上訴人部分）撤銷，對於該路段原已存在之既成道路提供交通往來使用，並未造成妨礙，對當地交通即非有重大急迫之影響，核無顯與公益相違背之情事。至系爭路段拓寬工程迄至101年5月20日止完工之95.23％部分，參加人仍得採取適當方式，將該已完工部分路段與既有道路相連結，以供通行，是上訴人所稱原處分關於被上訴人部分如予撤銷，將造成公共利益重大損害，不符比例原則云云，即難採憑。又依行政訴訟法第198條規定之要件，原處分關於被上訴人部分之撤銷，於公益並無重大損害，是以原審法院自無作成情況判決之必要等由為據。

六、上訴意旨略謂：行為時土地徵收條例第10條第2項規定之立法目的係為促進決策之透明化，使土地所有權人對需要土地人擬興辦之事業計畫得以知悉，至依都市計畫法劃設之各項公共設施用地，於送請各級都市計畫委員會審議前，依規定即須踐行公開展覽及舉辦說明會之程序，是應已符合該條項規定之立法意旨。且觀諸土地徵收條例修正草案第10條之立法說明，可知應舉行公聽會之規定，實已將依都市計畫法劃設之公共設施用地予以排除。又依都市計畫法第26條第1項之規定，都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討，若疏未依法為通盤檢討，依都市計畫法規定，尚不能據此認該都市計畫有違法或瑕疵。另按司法院釋字第513號解釋意旨，本案既屬依法公告實施之都市計畫，土地所有權人即應已知悉，需用土地人依法申請徵收，並無違反行為時土地徵收條例第10條第2項決策透明化之立法目的。原審判決遽認本案舉辦之公開展覽及公開展覽說明會，因距參加人申請徵收本件土地及土地改良物時，已逾5年，不得作為代替徵收前應舉行之公聽會云云，實係增加行為時土地徵收條例第10條規定所無之限制，適用法規顯有錯誤。再者，系爭都市計畫最近一次通盤檢討，業經花蓮縣政府公告發布在案，當事人均未提出意見或異議。且系爭路段拓寬工程，僅被上訴人1戶提出異議，其餘均配合拆遷，並已完成道路拓寬工程，原審判決撤銷原處分，對於其他拆遷戶有失公平。又東線鐵路朝向高架或地下化改建，爾後為都市發展需求，亦將都市計畫道路延伸銜接，原審判決所為撤銷恐將影響往後都市規劃云云。

七、本院按：㈠行為時土地徵收條例第10條第2項規定：「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」次按，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。上訴人於100年7月20日台內地字第1000132057號函亦同此旨（依101年6月27日修正發布之土地徵收條例施行細則第11條第2款已規定：「本條例第10條第2項但書……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、興辦事業計畫已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，並通知土地所有權人，且最近一次公開展覽及說明會之舉行距申請徵收三年內。」上訴人乃以101年8月28日台內地字第1010288398號函自即日起停止上揭函釋之適用）。㈡經查，參加人於報請上訴人徵收時，係以依都市計畫法於69年2月13日舉辦公開展覽，及於69年2月26日舉辦公開展覽說明會，代替徵收前應舉行之公聽會等情，為原審確定之事實，則前揭公開展覽及公開展覽說明會距參加人申請徵收時，已逾29年。另上訴人主張花蓮縣政府就變更系爭都市計畫第三次通盤檢討案（第一階段），曾於93年3月12日至93年4月12日辦理公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會，然該公開展覽及說明會於93年3、4月間舉辦，距參加人申請徵收本件土地及土地改良物時，仍已逾5年。則參加人於98年9月17日申請徵收土地及99年4月20日申請徵收土地改良物前，原應依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會。參加人之徵收程序於法既有未合，上訴人於審查時原應核實查明參加人是否有踐行公聽會之程序，遽以原處分核准徵收，原審法院因而認原處分及訴願決定違誤，業於理由內詳述甚詳，經核並無不合。上訴人主張原審判決遽認本案舉辦之公開展覽及公開展覽說明會，因距參加人申請徵收本件土地及土地改良物時已逾5年，不得作為代替徵收前應舉行之公聽會等情，實係增加行為時土地徵收條例第10條規定所無之限制，適用法規顯有錯誤云云，不足採信。㈢又查，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」本件原審法院斟酌將原處分關於核准徵收被上訴人為共有人之一之系爭土地及其上土地改良物部分撤銷，對於該路段原已存在之既成道路提供交通往來使用，並未造成妨礙，對當地交通即非有重大急迫之影響，核無顯與公益相違背之情事；至系爭路段拓寬工程迄至101年5月20日止，經驗收准予完工之95.23％部分，並不受該判決將原處分關於被上訴人部分撤銷所影響，參加人仍得採取適當方式，將該已完工部分路段與既有道路相連結，以供通行，不致造成公共利益重大損害，自無作成情況判決之必要等情，業於理由內詳述綦詳，經核亦無不合。上訴人主張原審判決對其他拆遷戶有失公平，並將影響往後都市規劃云云，係屬別事，尚難據以認定原審判決違誤，上訴人上該主張，仍非可採。㈣綜上所述，上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異