最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第588號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第588號

上訴人

內政部

代表人

李鴻源

訴訟代理人

黃浩

訴訟代理人

秦錚錚

被上訴人

林邱和勤

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國102年4月11日高雄高等行政法院101年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、改制前臺南縣仁德鄉公所（即改制後之臺南市仁德區公所，下稱仁德鄉公所）為辦理臺南交流道特定區27號道路工程（下稱27號道路工程），需用被上訴人所有臺南縣仁德鄉（現為臺南市○○區○○○段83-1、85、86-1地號（下稱系爭土地）等195筆土地，面積合計2.491059公頃，乃檢附徵收土地計畫書圖等相關資料，由臺南縣政府（改制後為臺南市政府，下稱改制前臺南縣政府）報經上訴人以98年10月15日臺內地字第0980188662號函（下稱原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，改制前臺南縣政府乃據以98年11月16日府地用字第0980276268號公告，並於同日以府地用字第0980276268E號函通知各所有權人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，前經原審法院100年度訴字第7號判決（下稱原判決）駁回其訴；被上訴人提起上訴，經本院101年度判字第41號判決將原判決廢棄發回後，原審法院依行政訴訟法第198條規定以101年度訴更一字第8號判決將被上訴人之訴駁回，並諭知原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物部分為違法。上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：

（一）本件徵收之土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會，顯逾5年期限，而與行為時土地徵收條例第10條第2項但書規定有違，故本件徵收不應視為已踐行公聽會程序。再者，27號東西向道路目前只徵收三分之一，尚有三分之二未提徵收計畫，顯無法達成第二次通盤檢討計畫書所述「新設27號道路的目的：連接臺一線」，則27號東西向道路之公益性顯有疑義，且不符合比例原則。

（二）行為時土地徵收條例第11條既明定協議程序為土地徵收程序之一環，需用土地人所踐行之協議價購程序至少應達到法律規定「協議價購或其他方式取得」事業用地之最基本要求。然本件徵收案98年8月28日之協議價購固協議不成立，惟依該會議紀錄所載「以98年度公告現值加4成為補償地價」，而該土地徵收補償費即係土地徵收條例第30條規定之法定地價，顯見該次協議價購程序，並無買價，應與協議價購程序之精神有違，而屬違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：

（一）道路規劃設計事項與徵收土地適法妥當與否，尚屬二事，27號道路工程寬度為25公尺，核准徵收範圍與申請徵收範圍並無不符。又本件係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案計畫道路，業於92年2月11日在仁德鄉公所舉行公開說明會，並予公告，於92年8月12日發布實施。該都市計畫通盤檢討發布實施日期距本件申請徵收雖已逾5年者，惟依行為時土地徵收條例第10條第2項及其施行細則第11條第1項規定，仁德鄉公所得不再舉行公聽會或說明會，並無違誤。另仁德鄉公所業於98年8月28日與所有權人舉行協議價購會議，因協議不成，由該所擬具徵收計畫書經改制前臺南縣政府報請上訴人核准，符合土地徵收條例第11條規定。

（二）本件道路工程用地內，被上訴人之所有建物均已拆除，施工單位及上訴人營建署南區工程處亦於101年4月23日辦理驗收，目前全段通車，系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」有關仁德區未來發展面臨課題、未來發展方向與構想之政策性指導，為高速公路臺南交流道特定區計畫道路，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，故徵收土地範圍為仁德區發展所必需之交通事業，如撤銷原核准徵收之處分，將造成公共利益重大損害等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、上訴人輔助參加人臺南市政府工務局公共工程處（縣市合併改制後，承接本件用地取得徵收業務機關）則主張：

（一）都市計畫法第26條第1項，僅係訓示規定而非效力規定，則本件徵收案於報請目的事業主管機關許可前，無須再行舉行公聽會。又依行為時土地徵收條例第10條第2項但書規定及同條例施行細則第11條第1項規定之立法意旨、體系解釋，除非有變更原擬定都市計畫，否則縱本件徵收案距都市計畫第二次通盤檢討舉行之公聽會已逾5年，仍有行為時土地徵收條例第10條第2項但書規定之適用，而不須再行重新舉行公聽會。另本院100年度判字第2131號判決意旨亦認依都市計畫法所舉辦之說明會縱使已逾5年，仍毋庸於核准徵收前再舉行公聽會。

（二）而都市○○道路之劃定，除了紓解分擔交通之必要性外，另一項非常主要之功能乃為因應地區之開發與發展，因此及早因應建設地區都市計畫完整的路網，27號道路交通建設實有其必要性等語。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

（一）經查本件系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，都市計畫編定分區使用類別為「道路用地」，該「變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）案」於92年8月12日發布實施前，已依都市計畫法第19條第1項規定，於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會。而仁德鄉公所於報請上訴人徵收時，係以前開都市計畫第二次通盤檢討已於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，可代替本件徵收前應舉行之公聽會，而未另依行為時土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會。然查，前揭說明會距仁德鄉公所於98年9月29日申請徵收時，已逾6年，仁德鄉公所申請徵收系爭土地及土地改良物前，原應依行為時土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會或說明會，不得以92年2月11日舉行之說明會代替本件徵收前應舉行之公聽會。從而，仁德鄉公所申請徵收系爭土地之程序於法自有未合，上訴人於作成原處分時未審查仁德鄉公所徵收程序之瑕疵，並命仁德鄉公所補正，遽以原處分核准徵收，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。上訴人及仁德鄉公所主張依都市計畫法所舉辦之說明會縱使已逾5年，仍毋庸於申請徵收前再舉行公聽會等語，顯與本件本院所為廢棄原判決理由之法律上判斷相左，尚不足採。

（二）另按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌被上訴人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回被上訴人之訴。前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。依上所述，本件上訴人原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物，雖屬違法，惟需地機關仁德鄉○○○○○○號道路工程，業於101年4月16日驗收完工通車。而都市計畫道路之開闢，除紓解分擔現有交通之必要外，另有因應地區開發與發展之功能，因此必須具有前瞻性、完整性，此為眾所周知之事實。本件27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」，為高速公路臺南交流道特定區計畫道路，該交通建設之完工通車，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，對當地之發展及對外交通有莫大利益，二者相較，系爭27號道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背，原審法院認上訴人所為核准徵收處分之撤銷顯與公益相違背，爰依行政訴訟法第198條規定，駁回被上訴人之訴，並諭知上訴人原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物部分違法。被上訴人訴請撤銷原處分，自應予以駁回；訴願決定遞予維持，理由雖有不同，結論尚無不合，爰予維持等語，資為其判斷之論據。

六、本院查：

（一）按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為行為時土地徵收條例第10條第2項所規定。其立法意旨係為落實司法院釋字第409號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。另有關依都市計畫法劃設之公共設施用地，因經公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，故行為時土地徵收條例第10條第2項但書及同條例施行細則第11條第1項第2款規定已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，無需再舉辦公聽會。惟查都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關每3或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用；另同法第15條第1項第9款亦規定都市計畫實施進度以5年為一期。則都市計畫如未依上開規定進行檢討者，與實際發展情況及需要恐有所差距，則其公開展覽或說明會，自不得認係行為時土地徵收條例第10條但書規定已舉辦公聽會之情形。從而，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，自應限縮解釋，以於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，尚不得代替徵收前應為之公聽會。本院前次發回意旨對此已闡述甚詳；另上訴人前所為100年7月20日台內地字第1000132057號函釋亦同此旨；該函釋嗣因土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款於101年6月27日業公布修正為：「本條例第10條第2項但書……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、興辦事業計畫已依都市計畫法舉行公開展覽及說明會，並通知土地所有權人，且最近一次公開展覽及說明會之舉行距申請徵收3年內。」上訴人始以101年8月28日台內地字第1010288398號函宣示停止適用。益證本院上開說明核與土地徵收條例第10條第2項規定意旨相符。

（二）經查，改制前臺南縣政府於98年10月1日報請上訴人許可本件徵收時，係以需用土地人仁德鄉公所已依都市計畫法於92年1月24日至92年2月22日舉辦公開展覽，及於92年2月11日舉行公開說明會，代替徵收前應舉行之公聽會等情，為原審確定之事實，則前揭公開展覽及公開展覽說明會距需用土地人仁德鄉公所擬具徵收計畫書圖，於98年9月29日送請改制前臺南縣政府申請上訴人許可徵收時，顯已逾6年。仁德鄉公所請求改制前臺南縣政府提出徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物申請前，依上開規定及說明，原應舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，卻未為之，即提出本件徵收請求，其程序於法即有未合，上訴人於審查時未核實查明需用土地人是否有踐行公聽會之程序，遽以原處分核准徵收，原審法院因而認原處分及訴願決定違誤，業依本院前次發回意旨，於理由內詳述甚詳，經核並無不合。

（三）司法院釋字第513號解釋係闡釋都市計畫區內之非公共設施用地，如有興建公共設施需要，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，始符合都市計畫法第52條規範意旨；與本件係都市○○區○○○道路用地之徵收有別。該解釋文及理由書所謂：「……都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫」，固認公告確定之都市計畫具法規範效力，然此法規範效力係指各級政府所為土地之使用或徵收，應符合已確定之都市計畫。至需用土地人於徵收前舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見，既為法定徵收土地之要件，自屬需用土地人應嚴格遵守並踐行之程序，縱可以依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會予以替代，亦須該公開展覽或說明會屬都市計畫主管機關遵照前揭都市計畫法相關規定，於至少每5年為都市計畫定期通盤檢討時，踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新意見之結果，始符土地徵收條例第10條第2項規定意旨已如上述；此自上開司法院釋字第513號解釋理由書：「……若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定，以實現都市計畫之目的。」亦明。上訴意旨援引上開司法院解釋主張系爭都市計畫於92年8月12日經核定發布實施，計畫內道路用地採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，可見於訂立計畫之初即預設在100年之前無再依都市計畫法第26條第1項後段進行通盤檢討必要；況縱未依都市計畫法第26條第1項規定為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫事業，為土地所有權人所知悉，上訴人許可徵收，無違土地徵收條例第10條第2項決策透明化之立法目的云云，核屬其歧異法律見解，委無可採。

（四）又行為時土地徵收條例第10條第2項前段所稱之公聽會及但書所稱之已舉行公聽會或說明會，業於同條例施行細則第10條及第11條規定甚明，核未涵括協議價購程序之開會、陳述意見通知與土地所有權人於該程序意見之陳述。上訴意旨以仁德鄉公所於申請上訴人機關核准徵收前，曾寄發用地協議價購開會通知及陳述意見通知書予各土地所有權人，嗣並有訴外人陳忠勝等人陳述意見，仁德鄉公所亦一一予以答覆，另於系爭工程用地取得方式協議會議中，亦有所有權人就系爭用地寬度提出意見，主張仁德鄉公所已踐行聽取意見之程序云云，亦非可取。至本院100年度判字第310號判決係以該案之「開發計畫環境影響評估公開說明會」同時就開發計畫之規劃及對環境之影響予以說明，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，給予陳述意見之機會，並於聽取土地所有權人等利害關係人之意見，且作成會議紀錄，而認該說明會符合土地徵收條例施行細則第11條第1項第1款所稱「興辦事業計畫於規劃階段舉行之規劃說明會」，無須再行舉辦公聽會；核該案事例與本件顯不相同，無從比附援引。原判決就上訴人此項主張雖疏未論述，然與判決之結論並無影響，仍應予維持。至本院100年度判字第2131號判決僅屬個案，該案之見解對本件尚無拘束力，附此敘明。

（五）再，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」本件原審法院斟酌原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物，雖屬違法，惟需用土地人仁德鄉公所辦理臺南交流道特定區27號道路工程，業於101年4月16日驗收完工通車，且系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」，為高速公路臺南交流道特定區計畫道路，該交通建設之完工通車，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，對當地之發展及對外交通有莫大利益，二者相較，系爭27號道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背，乃駁回被上訴人撤銷系爭土地之徵收處分，並為情況判決等情，業於理由內詳述綦詳，經核亦無不合。

（六）綜上所述，上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異