最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第673號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第673號

抗告人

彰化縣溪州鄉眉州自辦市地重劃區重劃會

代表人

莊家瑀

訴訟代理人

洪明儒 律師

上列抗告人因與相對人彰化縣政府間市地重劃事件，對於中華民國102年2月27日臺中高等行政法院101年度訴字第504號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、緣抗告人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵市地重劃辦法）第33條第2項規定將「計算負擔總計表」送請相對人核定，經相對人函告抗告人依說明補正後，以101年8月22日府地價字第1010172721號函同意備查。因抗告人辦理重劃區內土地分配時是否廢除現有巷道（農家路），於當地發生重大爭議，由抗告人於101年2月20日在彰化縣溪州鄉公所召開協調會並作成結論：「經討論結果重劃區內農家路目前仍有通行必要，不廢除。」復於101年6月1日在彰化縣溪州鄉公所召開「本重劃區農家路申請廢道說明會」內容略以：「101年2月20日重劃區內農家路替代道路說明會，因當時替代道路尚未完成仍有通行必要不廢道，今區內道路已完成有多條道路可供通行；該道路非都市○○道路且影響區內土地分配使用，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第55條申請廢道。」並作成結論：「⑴廢道後造成用路人道路使用習慣改變，如有用路人反應煩請重劃會與出席人員說明原由。⑵對未開闢部分道路說服地主提供土地使用權。⑶加速土地分配作業，讓參加重劃地主盡速取回土地。」後，執行市地重劃業務辦理土地分配事宜，並將土地分配結果依會員大會授權理事會事項，送理事會審查，經理事會於101年7月4日召開會議決議照案通過，即於同月23日以（101）眉業字第102號函檢送理事會會議紀錄、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖及重劃前後地號圖給相對人備查。嗣相對人以101年8月7日府地價字第1010211617號函知抗告人第1案土地分配之查明、更正，及第2案農家路廢道申請，請俟土地分配公告確定後再提出申請辦理等，抗告人乃依相對人函文，於101年8月17日召集理事會查明、更正、變更第1案土地分配，復檢具相關圖冊，以101年8月17日（101）眉業字第107號函請相對人備查。相對人據抗告人該函所附之溪州鄉眉州自辦市地重劃區土地分配資料，認倘依其土地分配結果，抗告人將申請廢除現有巷道農家路，惟據彰化縣溪州鄉公所101年9月18日溪鄉建字第1010011516號函針對抗告人該等土地分配資料所表示之意見，復認民眾尚有使用該道路之情節，乃以101年9月21日府地價字第1010275735號函（下稱系爭101年9月21日函）復抗告人略以：「如貴重劃會認為農家路已無通行必要欲將廢除，建議貴重劃會再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦。」抗告人對系爭101年9月21日函不服，提起訴願遞經決定訴願不受理，遂提起行政訴訟。經原審法院以系爭101年9月21日函非行政處分，故起訴不備要件而裁定駁回抗告人之訴。抗告人不服，乃提起本件抗告。

二、原裁定駁回抗告人之訴，其理由略謂：㈠依平均地權條例第58條之規定，國家為促進土地有效利用並減輕財政負擔，鼓勵土地所有權人自行籌組團體進行土地重劃，主管機關內政部乃依該條第2項規定，訂有獎勵市地重劃辦法。又土地所有權人得依法自行籌組團體重劃會進行土地重劃，因重劃會係以市地重劃為目的所組織之社團法人，具私法人之性質，主管機關僅處於監督之地位，有關土地重劃之各項事務，悉由自辦重劃會本於自治精神，依辦理市地重劃辦法之規定辦理，其重劃結果雖須經直轄市或縣（市）主管機關同意囑託登記機關辦理登記，重劃分配結果完成登記程序，然並非政府機關行使公權力，與依土地徵收條例規定，強制徵收人民土地，興辦公共事業或其他用途並不相同，且自辦重劃之性質，亦非主管機關委託自辦土地重劃會行使公權力。且自辦市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果，其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存在。至重劃會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎勵市地重劃辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義務或公法上原因發生財產上之給付，是自辦市地重劃會之組織、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，應循民事訴訟程序救濟。㈡縣（市）主管機關對於市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類於行政處分之效力。另獎勵市地重劃辦法第17、18條係屬縣（市）主管機關對於市地自辦重劃係處於監督及輔導地位之規定，而所監督之事項僅限於該辦法第18條所規定之事項，對於重劃會土地重劃及分配事宜，並不參與及干涉，而由重劃會本於自治精神，自行處理。且依地方制度法第2條第5款規定，備查僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限，並有本院89年度裁字第1325號裁定意旨可參。又按市地重劃中央主管機關內政部以89年12月5日函對於「直轄市、縣市政府對自辦市地重劃土地分配成果之審查範圍一節」亦指稱：「…直轄市或縣（市）主管機關備查重劃會（或經其授權之理事會）議決之土地分配成果會議紀錄時，應加以審核重劃範圍內之土地有無摘錄地號錯誤、有無遺漏地號未配或取配面積與重劃前土地面積是否相符等事項，免實質審核其分配內容。」，是獎勵市地重劃辦法第17條所規定重劃會將會員大會及理事會之會議紀錄送請主管機關備查，主管機關僅於上開函釋所示摘錄地號錯誤及有無遺漏等事項予以形式審查，如重劃會有該辦法第18條所規定之情形，方得行使警告、撤銷其決議及命解散等監督權。本件抗告人依獎勵市地重劃辦法第17條之規定檢送重劃會理事會會議紀錄送請相對人備查，相對人業已形式審查，並通知抗告人補正，抗告人補正後，相對人僅以農路廢除之問題，建議抗告人再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛之事宜，再送請相關紀錄圖冊辦理，並檢還抗告人第8次理事會會議紀錄等圖冊，是相對人該函復僅建議抗告人再妥善處理農路問題，並無該辦法第18條所規定得行使監督權之情形，即相對人對於抗告人所檢送之理事會會議紀錄，並無違反法令或應補正之事宜，此為相對人所不爭，至相對人建議抗告人再妥善處理農路問題，尚非市地重劃相關法令所規定抗告人應再處理之事項，相對人該函亦未記載法令依據。從而，本件相對人系爭101年9月21日函形式上觀察，雖對於抗告人所檢送之理事會會議紀錄不予備查，惟實際上相對人已對該理事會會議紀錄予以形式審查，抗告人已踐行該辦法第17條所規定之程序。又相對人系爭101年9月21日函係相對人建議抗告人先妥善處理農路問題，再送請相關紀錄圖冊辦理，此並無法令上之依據，雖有未洽，但該函並未對抗告人發生公法上規制之效力，自非行政處分，訴願決定為不受理之決定，亦無不合等語。

三、抗告意旨略謂：㈠原裁定援引地方制度法第2條第5款規定認定本件系爭101年9月21日函係屬備查之性質，顯有法規適用不當之違背法令；蓋地方制度法第2條第5款規定應僅限於「行政機關之間」，而本件為人民處理事務並依法送請主管機關備查，應無地方制度法第2條第5款之適用，原裁定所認，自有法規適用不當之違背法令。㈡原裁定理由引用內政部89年12月5日函文認主管機關對自辦市地重劃土地分配成果無需實質審查，惟卻忽略系爭101年9月21日函已要求抗告人「如因民眾尚常使用農家路而不廢除，則須修改土地分配圖冊，再送府憑辦」，實已為實質審查，足見相對人並非完全無審查權，且與原裁定援引地方制度法備查之規定僅為陳報上級機關知悉之意義顯有矛盾，原裁定所認，自屬理由矛盾之違背法令。㈢原裁定未依行政程序法第92條之規定認定系爭101年9月21日函是否係屬行政處分，其所認，顯屬判決不適用法規之違背法令；蓋人民依法完成之法律行為，如依法應向監督機關為「備查」，該「備查」如將對受監督事項產生實質影響或效力，其性質應屬行政處分；從效力而言，系爭101年9月21日函就是一個有存續力之公法行為，且對抗告人之權益及土地分配之整體運作，均發生重大之影響，實質上已對外發生具體之法律效果；如就相對人101年8月7日府地價字第1010211617號函一併觀察，相對人先以函文告知「第1案土地分配之查明、更正及第2案農家路廢道申請，請俟土地分配公告確定後再提出申請」時，抗告人即於101年8月17日召集理事會，並查明、更正、變更第1案土地分配後，再於101年8月17日送請相對人備查，詎相對人竟以「農家路廢除與否為由」，而發函要求抗告再召開說明會，甚或修改土地分配圖；從而，即可認定系爭101年9月21日函仍未准許抗告人就土地分配之備查，實質上與「否准」抗告人備查土地分配之申請無異，故系爭101年9月21日函自屬對抗告人形成權益侵害之行政處分等語。

四、本院查：

㈠行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，又司法院釋字第423號解釋明揭：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」；次按獎勵市地重劃辦法第17條規定：「會員大會及理事會召開時，應函請直轄市或縣（市）主管機關派員列席；會議紀錄應送請備查，並於會址公告及通知相關土地所有權人。」、第34條第1項規定：「重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽三十日，並通知土地所有權人：一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。」、第35條規定：「重劃分配結果公告期滿確定後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附下列圖冊，申請直轄市或縣（市）主管機關辦理地籍測量及土地登記：一、重劃前後土地分配清冊。二、重劃後土地分配圖。三、重劃前後地號圖。」、第55條規定：「自辦市地重劃區內既成巷道，經都市計畫規劃為可供建築土地，於重劃後其鄰近計畫道路已開闢完成可供通行而無繼續供公眾通行之必要時，由重劃會申請主管機關通知有關機關依法逕依重劃分配結果辦理公告廢止。」

㈡原裁定以抗告人並無依獎勵市地重劃辦法第17條之規定，請求相對人作成行政處分之公法上請求權，系爭101年9月21日函對於抗告人所檢送之理事會會議紀錄不予備查，無公法上規制之效力，自非行政處分，而駁回其所提撤銷系爭101年9月21日函及請求相對人作成准予備查之行政處分之訴訟，固非無見。惟抗告人於原審準備程序中主張：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第17、34條有規定會議紀錄要送主管機關備查，程序上我們也要拿到主管機關備查函之後才能辦理後續程序。」（參原審卷第73頁），復於言詞辯論中主張：「本件備查屬行政處分，且被告不為備查，原告無法繼續進行其他程序。」（參原審卷第85頁）所謂「後續程序」為何？是否指無法辦理抗告人所屬理事會已經決議通過的土地分配結果（重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖）的公告公開閱覽及土地登記程序？實務上，主管機關不予備查重劃會所檢送的上開土地分配成果圖說、清冊，是否會導致重劃會於重劃分配結果公告期滿確定後，依獎勵市地重劃辦法第35條規定，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記時遭到拒絕？凡此均攸關系爭101年9月21日函不予備查抗告人所檢送的土地分配成果圖說、清冊，是否對抗告人產生規制效力而具有行政處分的屬性，原審未予查究，遽認該函並未對抗告人發生公法上規制之效力，並非行政處分云云，尚嫌速斷。何況抗告人所屬理事會於101年7月4日決議通過的事項，除土地分配結果（重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖）外，尚有依獎勵市地重劃辦法第55條規定向主管機關提出對於農家路（現有巷道）的廢道申請，有會議紀錄附原審卷第13頁可稽，抗告人將此會議紀錄及土地分配成果圖說、清冊送請相對人備查，相對人先以101年8月7日府地價字第1010211617號函知抗告人第1案土地分配之查明、更正，及第2案農家路廢道申請，請俟土地分配公告確定後再提出申請辦理等語，抗告人乃再於101年8月17日召集理事會查明、更正、變更第1案土地分配，復檢具相關圖冊，以101年8月17日（101）眉業字第107號函請相對人備查，相對人則依據彰化縣溪州鄉公所101年9月18日溪鄉建字第1010011516號函所表示民眾尚有使用該農家路需要之意見，以系爭101年9月21日函復抗告人：「如貴重劃會認為農家路已無通行必要欲將廢除，建議貴重劃會再召開說明會向當地民眾、公所說明，避免土地分配後產生糾紛；如因民眾尚常使用農家路而不廢除，請修改土地分配圖冊並經理事會通過後再送府憑辦。」等語，並檢還其所送請備查的會議紀錄及土地分配成果圖說、清冊，顯然已不同意抗告人所送請備查的廢道申請決議及其所涉及的土地分配結果，則縱使抗告人自行依獎勵市地重劃辦法第34條第1項規定，辦理公告公開閱覽程序，並於重劃分配結果公告期滿確定後，依同辦法第55條規定，申請相對人辦理公告廢止該農家路（現有巷道），亦將因相對人於抗告人能說服當地民眾、公所，可以避免土地分配後產生糾紛以前，不會同意其廢道申請，而必遭駁回之處分，連帶使該農家路是否廢止所涉及的土地分配結果無法確定。就此而言，系爭101年9月21日函不予備查廢道申請決議部分，對於抗告人已產生規制效力，自屬行政處分。原裁定遽認系爭101年9月21日函此部分亦非行政處分，容有未洽。抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原審法院更為適法之裁判。

五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異