最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第180號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第180號

上訴人

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳

訴訟代理人

彭亭燕 律師

被上訴人

吳聲鉅

被上訴人

彭鳳英

共同訴訟代理人

李林盛 律師

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國102年9月5日臺北高等行政法院102年度訴字第610號判決，對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人所有坐落新竹縣芎林鄉○○段775、776、777、778、779、770、771、485、503、495、772、468、487、611地號等14筆土地（下稱系爭土地）上之農林作物，位於新竹縣芎林都市計畫範圍內。上訴人為開發新社區，向內政部申請區段徵收坐落新竹縣芎林鄉○○段○○○○號等231筆土地，合計面積18.4001公頃，並一併徵收公私有土地上之私有土地改良物。案經內政部以民國98年11月26日內授中辦地字第0980726056號函核准徵收，上訴人乃以98年12月9日府地徵字第0980185429B號公告徵收，公告期間自98年12月17日起至99年1月15日止，並以98年12月9日府地徵字第0980185429A號函通知被上訴人。被上訴人不服上訴人以面積核算農作物補償金額，於公告期間內提出異議，經上訴人以99年2月11日府地徵字第0990023725號函復查處結果。被上訴人復於99年3月15日提出陳情書，經上訴人以99年4月23日府地徵字第0990054099號函復查處情形。被上訴人再於99年5月20日提出復議申請書，經上訴人提請新竹縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）99年度第3次會議決議：「……依地政單位所提建議價格照案通過。」上訴人乃據以99年8月2日府地徵字第0990126883B號函通知被上訴人復議結果。被上訴人不服，提起訴願，經內政部以100年6月24日台內訴字第1000090486號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分」。上訴人嗣改採造林木計算方式，以100年9月27日府地徵字第1000130904號函重新核定徵收補償費並通知被上訴人，被上訴人不服，於100年10月26日聲明異議，經上訴人以100年11月2日府地徵字第1000142081號函復，認被上訴人之農林作物非位於公園住家庭院內，亦未修剪，故改採造林木計算方式估計被上訴人之補償費。被上訴人不服，申請復議，經上訴人提請地評會101年度第3次會議決議：「請業務單位委託第2家專業查估機構，辦理本案第3次查估作業，俟查估完成後再提送。」經上訴人以101年11月1日府地徵字第1010153060號函（下稱原處分）復被上訴人略以，依據地評會101年第5次會議紀錄決議，仍以密植花木不分種類，一律按面積補償，每平方公尺新臺幣（下同）300元之方式計算。被上訴人不服，提起訴願，經內政部102年2月25日台內訴字第1020083602號訴願決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決「訴願決定及原處分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」嗣經原審法院於103年3月19日以判決正本有主文記載之顯然錯誤，將判決主文更正為：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本院法律見解作成適當之處分。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」上訴人對其不利部分，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：依內政部90年2月20日發布之農作改良物徵收補償費查估基準（下稱內政部查估基準）規定，以面積核算補償費，其前提要件係樹苗密植難以點算。而系爭土地上農作改良物，業經上訴人委由亞興測量有限公司（下稱亞興公司）於98年7月8日實地查估，並量測各農作物之種類、數量、胸徑、高度等，記載於農作物查估調查表，並無樹苗密植難以點算之情形。上訴人以密植花木不分種類一律按面積補償，顯非適法。又被上訴人自93年、94年間陸續承租系爭土地，種植培育觀賞花木，上訴人並於96年7月5日核發種苗業登記證，且本件區段徵收係98年11月26日公告，被上訴人種植觀賞花木已長達5年，況該觀賞花木市價遠比徵收補償價額高，被上訴人無搶種之可能。又上訴人提出之行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）航照圖比例尺少說也有1/5,000，連公園之樹木皆呈現繁雜茂密難以點算，自不得作為難以點算之依據。再者，上訴人101年9月間委託臺灣省園藝花卉商業同業公會聯合會複查，未通知被上訴人會勘，且請其逕依僅載有面積，未載有數量之被證16（按：即調查日期為98年7月24日之新竹縣芎林都市計畫區段徵收農林作物查估調查表），判斷本件是否為密植花木，此複查結果，不足採信云云。為此，求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、上訴人應作成依亞興公司實際查估系爭土地上之農林作物各棵景觀花木之等級，依「新竹縣辦理土地徵收農作物與養殖畜禽及水產物查估基準」按棵計算放發補償費（即16,993,284元）予被上訴人之處分。

三、上訴人則以：本件上訴人係依據地評會101年度第2次會議記錄結論委託第2家專業機構辦理本案第3次查估作業，並於第2家專業機構即臺灣省園藝花卉商業同業公會聯合會完成查估作業後，提請地評會評定之，經該委員會101年度第5次會議，委員充分討論後作成「以密植方式辦理徵收補償」之決議，上訴人依據該決議辦理徵收補償，並無不合。又被上訴人系爭農作物之用途為買賣、所位處之土地為農業區且大面積種植，又種植期間無須時常修剪等情，認應屬景觀花木。又依現場照片、系爭土地種植有27種農林作物、行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）96年9月29日芎林都市○○區段徵收地籍範圍航照圖套繪地籍圖與另一96年航照圖，可證系爭土地上之農林作物確屬繁雜茂密難以點算，故本件據上訴人98年1月13日公布實施之新竹縣辦理土地徵收農作物與養殖畜禽及水產物查估基準（下稱新竹縣查估基準）第3點第1項第2款但書之規定，認本件應一律按面積給予補償，並無違誤。又上訴人委託臺灣省園藝花卉商業同業公會聯合會進行第3次查估作業，因本件爭議在於查估標準，並無影響被上訴人權益，故未通知其到場。再者，因上訴人未訂定苗圃定義，爰參酌苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養植物及畜禽查估補償自治條例有關苗圃業者之規定，該自治條例附表1肆、觀賞花木部分附註二、規定，密植及苗圃花木、不分種類和高度，一律按面積給予補償費……，以1平方公尺300元予以計價，以之作為本件參考依據，故上訴人所為徵收補償合理公平云云，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠國家依法徵收人民之財產，應給予合理之補償。次按司法院釋字第344號解釋，揭示對非搶植或濫種者，應給予個案正義，衡量人民所受損失而給予妥慎認定之相當補償。㈡內政部查估基準第3點第1項第2款第1目及新竹縣查估基準第3點、附表九、附註1.（1）關於觀賞花木之補償計算基準，兩者並無不同。依上開規定，可知以面積核算補償費，其前提要件係「樹苗密植難以點數」，如非達到難以點數之程度，即應依實地查估作為計算補償費之基準。查被上訴人所有系爭土地上農作改良物，業經上訴人委由亞興公司於98年7月8日實地查估，並量測各農作物之種類、數量、胸徑、高度等，記載於農作物查估調查表，並請被上訴人就地簽認無誤在案（按：見原審卷第23-34頁，即原證1），依該表之記載，其胸徑有粗達15-20、20-25、25-30、30-35公分，甚至35公分以上者，又其高度亦有高達3-4、4-5、5-6、7-8公尺，甚至10公尺以上者，而就每一樹種之數量，亦均於該表記載明確，是足認系爭農作物係屬成樹，而非樹苗，更難認有難以點數之情形。復依上訴人所提出之實地查估照片（按：見外放證物第114-135頁），系爭農作物雖數量繁多，但株株分明，其胸徑、高度等亦如上開查估調查表所載，殊屬粗壯高大，難認為樹苗密植難以點數。則上訴人以密植花木難以點數，不分種類一律按面積補償，計算本件補償價額，顯非適法。㈢所謂樹苗密植難以點數之定義，應參照內政部查估基準第3點第1項第2款第1目但書，及新竹縣查估基準第3點之規定，以為判斷之基準，而非地評會101年度第5次會議決議所引內政部96年1月16日台內地字第0960009048號函釋（下稱內政部96年1月16日函釋），該函釋係關於景觀花木與造林木如何區分之釋示，非關樹苗密植難以點數之問題。上訴人嗣又委託第2家機構即臺灣省園藝花卉商業同業公會聯合會再為查估，並提出該同業公會聯合會所製作之「農林作物複查調查表」，載明各種作物之種植面積，並一律按面積每平方公尺補償300元等語，然臺灣省園藝公會是由亞興公司轉委託的單位，依亞興公司參與查估之證人李元富（更名前為李墾典）於準備程序所述，足認系爭農作物並無難以點數之情形。至被證16亞興公司第2份之「農林作物查估調查表」，實際上係亞興公司同仁依上訴人之指示改依面積計價，又亞興公司轉委託臺灣省園藝花卉商業同業公會聯合會製作之所謂「農林作物複查調查表」，其逕以面積計價，因系爭農作物既無難以點數之情形，亦不足採。故上訴人以一律按面積補償，即非適法。㈣依新竹縣查估基準第10點規定，本件縱有所謂特殊栽植情形，然上訴人業已委託亞興公司實地查估，僅上訴人事後不認同亞興公司就系爭農作物所為量測高度、胸徑及點算之結果，而指示另依面積補償。是上訴人主張因新竹縣未訂定苗圃定義，參照苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養植物及畜禽查估補償自治條例相關規定，一律按面積給予補償費，以1平方公尺300元計價云云，要無足採。㈤農林航測所航照圖比例尺甚小，使地表樹木呈現繁雜茂密情形，自不得作為難以點算之依據。本件並無樹苗密植難以點算之情形，已如前述，上訴人自不得再依航照圖主張系爭農作物難以點算。又依新竹縣查估基準第7點規定，若查估標的之種植數量超過單位面積栽培之限量者，超過部分不予補償，但若認定為正常種植時，則仍可在20％之範圍內補償。故以面積核算補償費，實乃查估作業之例外規定，不得以種植密集而一律按面積給予補償等由，判決訴願決定及原處分均撤銷。至被上訴人請求上訴人作成補償費16,993,284元之處分部分，由於系爭農作物單位面積種植數量有無超過栽培限量等事實未明，間或須上訴人核算後始能確定者，故此部分請求，判決駁回，由上訴人依原判決之法律見解另為適法之處分。

五、本院查：

（一）按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之財產，係行使公權力致人民之財產遭受損失，且已逾其社會責任所應忍受之範圍，而形成個人之特別犧牲，國家應予補償。所謂合理補償雖不以完全之補償為必要，然在具體之徵收時，國家機關所為之補償，須依法律規定或法律所授權規定之方式為之，始為合法；否則，即難謂對人民因徵收所受之損害已為補償。次按徵收土地時，其土地改良物應一併徵收，為土地徵收條例第5條第1項前段所規定，依同條例第31條第3項規定，農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。內政部依此授權訂定內政部查估基準，於該基準第11點規定：「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據」，上訴人乃訂有新竹縣查估基準作為辦理農作改良物徵收補償費查估之依據。上訴人為本件區段徵收，一併徵收系爭土地之土地改良物，關於農作改良物之補償費，即應依新竹縣查估標準之規定辦理。

（二）又按「本基準所稱農作物係指果樹、茶樹、竹類、觀賞花木、造林木及其他各種農作物」「各種農作物徵收補償費核算方法如下：……（二）觀賞花木：椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。……」分別為新竹縣查估基準第2點前段、第3點第1項第2款所規定。依上，農作物如屬新竹縣查估基準第3點第1項第2款所指之「觀賞花木」，即須屬「樹苗」大小，且因密植難以點數，始得以面積核算補償費。

（三）再按「遇有特殊栽植情形、類別、品種規格之農作物，得依當地之情形核實查估，辦理補償。認定有困難或已生糾紛時，得委託具有公信力之專業機構查估，並提請新竹縣地價暨標準地價評議委員會評定之。」固為新竹縣查估基準第10點第1項所規定，然此係為無法依查估規則具體規定核算補償費所為之補充規定；如已能依新竹縣查估基準第3點、第4點規定為農作物徵收補償費之核算時，即無新竹縣查估基準第10點第1項規定之適用。又土地改良物價額之評議，依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第2款之規定，為地評會之任務，以該組織規程第4條及第7條規定觀之，該委員會之審議判斷，係經由不同屬性之代表，依其專業，據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，固應認享有判斷餘地；然地評會就土地改良物價額之決議，若有基於錯誤之事實，或所為之評議決定顯與一般公認之經驗或論理法則違背，即難認屬合法，行政法院為土地改良物補償價額之認定時，自得不受地評會決議之拘束，而為與地評會決議結果不同之認定。

（四）原審依調查所得之證據，以被上訴人所有系爭14筆土地上農作改良物，業經上訴人委由亞興公司於98年7月8日實地查估，並量測各農作物之種類、數量、胸徑、高度等，記載於農作物查估調查表，依該表之記載，其胸徑有粗達15-20、20-25、25-30、30-35公分，甚至35公分以上者，又以其高度亦有高達3-4、4-5、5-6、7-8公尺，甚至10公尺以上者，而就每一樹種之數量，亦均於該表記載明確(包括榕樹、棍樁椰子、阿勃勒、大王椰子、第倫桃、黑板樹、蒲葵、楊梅、龍柏、樟樹、臺灣欒樹、楓香、木棉等)，認系爭土地上之農林作物非屬「樹苗」，且無因密植難以點數之情形。經核，原判決所為前開事實之認定，並無未依證據，且與證據法則及經驗、論理法則無違。從而，原判決以系爭農作物雖數量繁多，但株株分明，其胸徑、高度等亦如上開查估調查表所載，殊屬粗壯高大，難認為樹苗密植難以點數，認上訴人以密植花木難以點數，不分種類一律按面積補償，計算本件補償價額，難認為合法，揆諸前開規定及說明，尚無不合。

（五）至上訴人主張被上訴人為苗圃業者，而苗圃業者之栽植與一般正常情況不同，因內政部與新竹縣之基準皆未有苗圃業者之補償規定，而參酌苗栗縣所定之苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養植物及畜禽查估補償自治條例中有關苗圃業之規定，以1平方公尺300元予以計價，作為上訴人辦理徵收補償之參考依據，原判決就上訴人參酌苗栗縣所定上開自治條例而為處分之主張，未說明不採之理由，有判決理由不備之違法一節。查農作改良物之補償費方式，應以其存在之情形判斷之，與其所有人從事之職業，並無關連；又上訴人所主張之前開查估方式，非屬新竹縣查估標準之規定，依此查估方式所為之補償，揆諸前揭說明，即難謂係依法辦理之補償，上訴意旨執此指摘原判決有判決不備理由之違法，尚難認為有據。再者，依原審所認定系爭農作物雖數量繁多，但株株分明，其胸徑、高度等亦如上開查估調查表所載，殊屬粗壯高大，難認為樹苗密植難以點數之事實，地評會101年第5次會議紀錄決議，仍以密植花木不分種類，一律按面積補償，每平方公尺300元之方式計算，自有基於錯誤之事實為決議及其評議決定顯與一般公認之經驗法則違背情事，上訴意旨以地評會之判斷享有判斷餘地，行政法院應予尊重，主張本件查估補償計算方式，經地評會決議，應尊重其判斷，而認原判決未說明地評會之決議有何未遵守法定秩序、抑或基於錯誤之事實、抑或未遵守一般有效之價值判斷原則，抑或夾雜與事件無關之考慮因素等事項進行審查情事，而置該決議於不論，有判決不備理由之違法，亦難認為有據。

（六）末按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」為行政訴訟法第200條第3、4款所規定。上訴人向內政部申請區段徵收坐落新竹縣芎林鄉○○段○○○○號等231筆（包括系爭土地）土地，並一併徵收公私有土地上之私有土地改良物。經補償機關作成依法補償之行政處分後，受補償人如認未受依法補償，而侵害其權利，即得經訴願程序未獲救濟，提起課予義務訴訟，請求補償機關作成依法補償之行政處分，行政法院如認為有理由時，即應依行政訴訟法第200條第3、4款之規定作成判決。查新竹縣查估基準對於農作物徵收補償費核算方法，關於樹木之部分，除於第3點第1項第2款有關於「觀賞花木」之規定外，於同點第4款，另有關於「造林木」之核算規定。此外，遇有兼種情形，於該基準第4點訂有計算方式；另於同基準第7點訂有單位面積種植數量超過各該種類單位面積栽培限量者，其超過部分不予補償之規定。依原判決所認定之事實，本件系爭土地上之農作改良物種類，包括榕樹、棍樁椰子、阿勃勒、大王椰子、第倫桃、黑板樹、蒲葵、楊梅、龍柏、樟樹、臺灣欒樹、楓香、木棉等，惟其存在之方式究屬「觀賞花木」，抑或「造林木」，是否為兼種；又各類農作物植株之單價為何？各別系爭農作物之單位面積種植量分別為若干，均關係系爭農作物補償費之核算。上開事實，於原審言詞辯論終結時，事證尚未臻明確，依行政訴訟法第200條第4款之規定，原審即應判命上訴人遵照其判決之法律見解對於被上訴人作成決定。原判決雖於主文中未為如前所述之諭知，然於理由中已為：「……但其不同種類農作物之單價為何，亦有待被告查明，間或須被告行使裁量權限加以核算後，始能確定者，故原告此項請求於本階段尚無從逕予准許，此部分請求，自應予以駁回，由被告依本判決之法律見解另為適法之處分。」，且原審另以裁定將原判決主文更正為：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本院法律見解作成適當之處分。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔。」於法尚無不合。

六、綜上所述，原判決以原處分非屬依法所應為之補償，認被上訴人之訴為有理由，而將原處分及訴願決定撤銷，惟以事證尚未臻明確，諭知上訴人應依判決之法律見解另作成適法之處分。核其認事用法，均無違誤，並已論明其事實認定之依據，及得心證之理由，且對上訴人在原審所為主張如何不採之論證取捨等事項，詳為說明。上訴人對於原判決不利部分提起上訴，上訴論旨，無非就原判決業已論駁之事項，持其歧異之法律見解，加以爭執，而指摘原判決有不適用法規或理由不備之違背法令情事，求予廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異