最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第37號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第37號

上訴人

聯安保全股份有限公司

代表人

李偉鳴

訴訟代理人

陳振東 律師

被上訴人

文化部文化資產局

代表人

施國隆

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年8月28日臺中高等行政法院102年度訴字第190號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人參與臺灣銀行股份有限公司(下稱臺銀)採購部所辦理民國101年度「臺灣銀行股份有限公司辦理中央政府各機關、學校、國營事業－保全（警衛勤務）集中採購」公告招標，經被上訴人透過臺銀採購部對上訴人下單訂購「北區：第三級定期性警衛勤務」，價金總價新臺幣1,447,308元，兩造並依據「臺灣銀行股份有限公司代理各機關、學校辦理101年度保全（警衛勤務）集中採購共同供應契約」（下稱系爭採購契約）履約，履約期間自101年1月1日至101年12月31日。嗣被上訴人於101年10月8日通知臺銀採購部，因上訴人派駐國定古蹟嚴家淦故居執勤人員資格與系爭採購契約及被上訴人所下訂級數規定學歷不符，有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件者」違約情事，欲自101年10月31日起終止與上訴人間之契約關係，臺銀採購部遂以101年10月16日採購交二字第10150075001號函通知上訴人，自101年10月31日起終止契約及沒收履約保證金，並以101年10月17日採購交二字第10150074911號函（下稱原處分）通知上訴人有政府採購法第101條第1項第4款規定情形，將刊登政府採購公報。上訴人不服，提出異議，經臺銀採購部以101年11月21日採購交二字第10130612161號函異議處理結果維持原處分，上訴人仍不服，提出申訴，經行政院公共工程委員會（下稱工程會）102年3月1日訴0000000號申訴審議判斷申訴駁回。提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第190號判決駁回。上訴人猶未服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）臺銀採購部僅是依政府採購法第40條規定代理各機關、學校等簽署系爭採購契約，實質當事人仍為被上訴人，原處分為被上訴人所為無誤。（二）本件101年度履約期間開始前，被上訴人並無要求上訴人交付任何相關資料，上訴人更無送交任何偽造、變造資料，直至上訴人於101年1月1日開始履行101年度契約後，被上訴人始於同年3月9日以文資籌四字第103001831號函要求上訴人提供保全人員之學經歷資料證明，上訴人據實提供101年保全人員之學歷證明，並無偽造、變造文件；而被上訴人認為先前之保全人員不符合資格並要求上訴人立即撤換，上訴人亦於101年4月1日遵照其指示撤換被上訴人不同意之人員，被上訴人並於同月30日驗收完畢。上訴人98年送給被上訴人之資料名單上，訴外人鄭文正之學歷欄位上註明為「高中」，並未填寫「高中畢業」，而鄭文正亦確曾就讀高中，僅未畢業，屬於高中肄業，則其學歷確實為高中以上，雖系爭採購契約註明第三級為高中以上畢業，然上訴人並未在學歷資格上註明為高中畢業，實無陳報虛偽資料，何來偽造、變造文件，故上訴人唯一疏失僅在於未清楚詳閱契約資料。參照上訴人所提98年至101年保全人員名冊，保全人員已替換20多人，變動頻繁，系爭採購契約又是1年1簽，其所有招標程序、簽署文件契約，均有另外簽署交付，而非一再援用，故工程會之申訴委員以101年有援用98年保全人員名單，認定上訴人有偽造、變造履約文件，實有違誤。（三）按工程會96年4月16日工程企字第09600151280號函（下稱工程會96年4月16日函）釋意旨，明示對不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形，且應考量行政程序之比例原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立法目的不符。本件上訴人無重大違約，縱原審法院認為上訴人有偽造或變造事由，上訴人與被上訴人於101年3月16日開會時，雙方即達成協議返還繳回三級及二級警衛之薪資差額，即可終結此事，無須處分終止契約或將上訴人登載於政府採購公報上，因此當時上訴人仍繼續履約，然被上訴人竟又於事隔約7個月後即101年10月8日，自行決定發函表示終止契約。且本件系爭採購契約之標的為「保全警衛勤務」之事項，工作內容均與「學歷」無關，故其工作成效亦為被上訴人所能接受，並無影響於契約之履行，甚且對於上訴人執行工作表現優良等情。現被上訴人不但要求上訴人繳回溢領之金額，亦沒收履約保證金，且將上訴人刊登於政府採購公報上，使上訴人被停權3年之久，無法承接新案，對上訴人之營運造成極大影響，即有違反誠實信用原則、比例原則及禁止權利濫用原則等語，求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）依行政訴訟法第24條規定，本件上訴人訴之聲明為撤銷原處分（即臺銀採購部101年10月17日採購交二字第10150074911號函），該行政處分既屬臺銀採購部所作，非被上訴人所為，上訴人自應向臺銀採購部提起行政訴訟。故本件之當事人顯不適格，上訴人之訴顯無理由。

（二）至本件為共同供應契約案件，由臺銀採購部依政府採購法第93條、共同供應契約實施辦法等規定，辦理公告招標，依系爭採購契約實施辦法第12條之規定，通知上訴人擬將其刊登政府採購公報，於法尚無不合。（三）因第三人向臺北市文化局之政風單位檢舉轉文化部政風處，經被上訴人核對資料始發覺，系爭採購契約要求保全人員之規格為高中以上學歷，上訴人所提出之保全人員名冊上鄭文正學歷記載係「高中」，外觀上使人認定係高中畢業，惟僅係高中肄業，自與契約規定不符。故本件上訴人所提供之保全人員不符合契約要求三級保全人員之學歷約定，則不論被上訴人有無查驗，上訴人均不符契約規定，係提供不實履約相關文件，符合政府採購法第101條第1項第4款之規定，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷自無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件系爭採購契約，係中央機關或主管機關依政府採購法第40條規定委託臺銀採購部辦理，本件有關政府採購法之爭議，應視被上訴人為原處分機關。被上訴人稱本件係共同供應契約案件，係由臺銀採購部依政府採購法第93條、共同供應契約實施辦法等規定，辦理公告招標，並非依政府採購法第40條之規定辦理，上訴人應向訂約機關即臺銀採購部提起行政訴訟，被上訴人非本件之當事人而不適格，尚無可採。（二）本件依系爭採購契約第1項採購標的㈡警衛勤務共分四級……3.第三級：警衛人員之學歷為高中、職(含)以上畢業，受過保全人員職前專業訓練1週(含)以上及/或在職訓練，並具有1年（含)以上保全警衛工作經驗，不限同一單位，報到時須附其工作經驗之證明文件。上訴人98年度派駐嚴家淦故居安全人員名冊，其中保全員鄭文正之學、經歷註明為高中，依此文義記載及社會一般通念，在於說明保全員鄭文正之學歷係高中畢業，而保全員鄭文正之學歷僅於63年9月至同年10月15日止，在臺北市景文高中夜間部電子部就讀，顯非有高中或高職畢業之學歷，是上訴人上開文件關於保全員鄭文正之學歷記載高中，自有記載不實之情形，此並不符合被上訴人要求三級警衛人員之學歷。從而，臺銀採購部代理被上訴人以上訴人有政府採購法第101條第1項第4款規定之情形，以原處分通知其如未提出異議，將刊登政府採購公報，自屬有據。（三）上訴人依系爭採購契約，派遣保全員鄭文正擔任嚴家淦故居安全人員，其期間自98年1月起至101年3月止，系爭採購契約雖係1年1簽，每年皆須由上訴人與臺銀採購部簽約，屬續聘方式，而鄭文正於101年間仍擔任嚴家淦故居安全人員，其學歷並無變動之情形，被上訴人或臺銀採購部因安全人員鄭文正並未異動，其以往年度原有安全人員學經歷之文件自可沿用，而無須再要求上訴人於每年度交付鄭文正學經歷文件之必要，是上訴人於98年所提供被上訴人保全人員鄭文正之學歷記載文件，因有不實之情形，而自98年至101年間均為被上訴人所沿用，自可認於101年系爭採購契約，上訴人有偽造或變造投標履約相關文件之情形。（四）被上訴人已於系爭採購契約，明確規定第三級警衛人員之學歷為高中、職(含)以上畢業，此係要求警衛人員之素質，須符合一定之標準，且個人學歷，在工作職場上，仍有其客觀因素價值，上訴人自不得主觀認警衛人員勤務工作內容與學歷無關。（五）本件被上訴人係就上訴人在政府採購法第101條第1項第4款所定偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，即規定必須刊登政府採購公報，並無以情節重大為要件，是上訴人指稱被上訴人未依工程會96年4月16日函釋意旨，審酌上訴人於本件採購案履約並未有重大違約之情形，而逕對上訴人為停權處分，而有違反誠實信用、比例及禁止權利濫用等原則，均非可採等語，為其論據。因將異議處理結果及申訴審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：(一)本件原審以系爭共同供應契約，因上訴人提供被上訴人保全人員鄭文正之學歷文件之記載，有不實之情形，係屬政府採購法第101條第1項第4款所規定之行為，被上訴人將上訴人為刊登政府採購公報之處分洵屬正當。異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，均無不合為由駁回上訴人在原審之訴，固非全然無見。惟查系爭共同供應契約，係由訂約機關即臺銀採購部辦理公告招標，上訴人為該契約之訂約廠商，依共同供應契約實施辦法第12條規定：「本契約關於統計資料之蒐集與彙報及依政府採購法第101條所為之通知等事項，由訂約機關統一處理為原則。」故關於刊登政府採購公報通知與其異議處理，應由訂約機關為之。次依政府採購法第84條之規定：「(第1項)廠商提出異議或申訴者，招標機關評估其事由，認其異議或申訴有理由者，應自行撤銷、變更原處理結果，或暫停採購程序之進行。但為應緊急情況或公共利益之必要，或其事由無影響採購之虞者，不在此限。(第2項)依廠商之申訴，而為前項之處理者，招標機關應將其結果即時通知該管採購申訴審議委員會。」而本件係由臺銀採購部以101年10月16日採購交二字第10150075001號函通知上訴人，自101年10月31日起終止契約及沒收履約保證金，並以原處分通知上訴人有政府採購法第101條第1項第4款規定情形，將刊登政府採購公報，且於原處分函說明二教示上訴人如有不服，以書面向臺銀採購部提出異議，並未表明前開處分係受被上訴人委託所為。依行政處分之顯名主義原則，本件認上訴人有政府採購法第101條第1項第4款之情形，其原處分機關應為臺銀採購部而非被上訴人。則依行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……。」本件上訴人在原審訴之聲明亦為撤銷訂約機關(即臺銀採購部)原處分函，該行政處分既屬訂約機關所作，上訴人於原審提起本件行政訴訟，自應以臺銀採購部為被告，方為當事人適格。(二)次按「行政法院應依職權調查事實關係」、「行政法院應依職權調查證據」分別為行政訴訟法第125條第1項及第133條所規定。當事人是否適格涉及權利義務關係主體之歸屬，就具體之訴訟得以自己名義為原告或被告，而得受本案判決之權能，自屬事實審法院應依職權調查之事項，原審未詳予調查審究，逕依訴願法第7條前段之規定，認被上訴人與臺銀間並無隸屬關係，本件係臺銀受被上訴人委託採購，上訴人起訴應以被上訴人為被告方屬適法。惟其認定尚與共同供應契約之法律關係本質不符，自有適用法規不當之違法。上訴意旨雖未指摘及此，惟此部分乃原審應依職權調查之事項，且為本件實體審判之先決要件，於未查明並詳予認定前，本院無從就其餘實體部分為法律上之判斷，原判決自無從維持，仍應認本件上訴為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。又臺銀採購部是否有當事人能力，或應以台銀為被告，原審於更為審理時，自應一併調查並注意及之，合此敘明。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異