最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第1310號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第1310號

抗告人

高雄市政府

代表人

陳 菊

訴訟代理人

陳忠儀律師

　陳家祥律師

上列抗告人因與相對人行政院間地方制度法事件，對於中華民國103年6月30日臺北高等行政法院103年度訴字第118號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人以民國102年3月4日高市府觀產字第10230383200號函送「高雄市都市計畫住宅區旅館設置辦法」（下稱系爭辦法）報請相對人備查。經相對人以102年6月6日院臺建字第1020029631號函（下稱系爭函）復略以：「系爭辦法除第4條及第5條前段有關面臨道路寬度之部分，與都市計畫法第39條規定有違，依地方制度法第30條規定，自即日起無效外，餘業已備查。」抗告人主張相對人上開函告系爭辦法部分條文無效之行為，干預並侵害其自治權限，且相對人所為係屬行政處分，但卻未依法給予抗告人陳述意見之機會，亦未附任何理由即為無效之宣告，有重大明顯之瑕疵等語，訴經訴願機關為「訴願不受理」之決定，遂提起行政訴訟，求為「撤銷訴願決定及系爭函，並就系爭辦法第4條及第5條前段規定作成准予備查之處分」之判決，原法院以其起訴不合法而裁定駁回，抗告人復行抗告。

三、原裁定係以：㈠依地方制度法第27條、第30條第2項、第4項及第5項規定及司法院釋字第527號解釋意旨可知，地方自治團體制定自治規則，有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規之疑義，上級監督機關未依地方制度法第30條第4項函告無效者，上級監督機關得依同條第5項規定申請解釋；如自治規則經上級監督機關函告無效，而地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應由該地方自治團體之最高行政機關聲請解釋。至於地方自治團體辦理自治事項有違背憲法、法律或其他上位規範之疑義，而有權監督地方自治團體之各級主管機關未予撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依地方制度法第75條第8項規定聲請解釋；地方自治團體對於上級主管機關，就該地方自治團體辦理自治事項所為之撤銷、變更、廢止或停止執行等處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依地方制度法第30條第5項聲請解釋者，地方自治團體之行政機關亦得依同法第75條第8項規定聲請解釋。亦即，地方制度法第30條第5項之規定係地方自治團體行使地方立法權，制定地方自治條例或自治規則，有牴觸上位規範之疑義時，聲請解釋之規定；同法第75條則係地方自治團體辦理自治事項，有牴觸上位規範之疑義時，聲請解釋之規定（參照司法院釋字第553號解釋意旨）。㈡系爭辦法第4條規定：「一般觀光旅館全部或一部設置於都市計畫住宅區者，基地應面臨寬度30公尺以上之已開闢道路。」及第5條前段規定：「一般旅館全部或一部設置於都市計畫住宅區者，基地應面臨寬度8公尺以上之已開闢道路……。」乃抗告人就都市計畫住宅區內設置旅館應面臨之道路寬度等交通、防火事項所為之規定，為都市計畫法第39條規定得依據地方實際情況於施行細則中規定之事項，依同法第85條規定，應由抗告人訂定，送交內政部核轉相對人備查。而抗告人並未於該施行細則中，就例外得於住宅區設置旅館者，其所應面臨之道路寬度為相關規定，而於法律位階屬自治規則之系爭辦法中規定，則系爭辦法第4條及第5條前段規定，自屬涉及抗告人行使地方自治立法權有無牴觸都市計畫法等上級規範之疑義，既經相對人以系爭函宣告為無效，抗告人如對該宣告無效有不同意見，即應由抗告人聲請司法院大法官為解釋。㈢本件並非抗告人辦理地方自治具體個案，經相對人為撤銷、廢止、變更或停止執行該地方自治具體事項所產生之爭議，系爭函並非相對人就抗告人辦理地方自治之具體個案作成撤銷、廢止、變更或停止執行之行政處分，抗告人對之提起訴願，訴願機關依訴願法第77條第8款規定為不受理之訴願決定，並無不合，抗告人提起訴訟自非合法等詞，資為論據。

四、抗告意旨略謂：㈠依行政院法規會101年3月7日院臺規字第1010012018號函、行政程序法第92條第1項規定及司法院釋字第553號解釋意旨，可知上級監督機關就中央法規適用在地方自治團體之自治事項所為之具體個案法律解釋，屬於具法效性之意思表示，核屬行政處分，地方自治團體如有不服，自得提起訴願及行政訴訟。而都市計畫及觀光事業依地方制度法第18條第6款及第10款規定，為直轄市之自治事項，抗告人依法擬定系爭辦法，並依地方制度法第27條第3項第2款規定函送相對人備查，迺相對人竟函告其中第4條及第5條前段無效，顯損及抗告人自治權限及法律上利益，抗告人自得依法提起行政訴訟。原裁定認為相對人並未就抗告人之地方自治具體事項而為撤銷、廢止、變更或停止，非屬行政處分云云，顯有適用地方制度法第30條第5項規定錯誤及不適用司法院釋字第553號解釋之違誤。㈡相對人所為函告固為地方制度法授與之法規審查權限，然其審查方式仍係個案、具體判斷，並否定抗告人制定之自治規則之效力，顯具體侵害抗告人之自治權。又地方自治條例或規則是否與憲法、法律或授權之法律牴觸滋生疑義時，地方制度法第30條第5項係規定「得」而非「應」聲請司法院解釋，抗告人選擇循訴願、行政訴訟程序為救濟，仍屬適法，原裁定認為抗告人不得提起本件訴訟，亦有適用地方制度法第30條第5項規定錯誤之違誤等語。

五、本院查：

㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關查照。」「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。第1項及第2項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第3項發生牴觸無效者，由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時，得聲請司法院解釋之。」亦為地方制度法第27條、第30條所明定。又「……地方制度法第43條第1項至第3項規定各級地方立法機關議決之自治事項，或依同法第30條第1項至第4項規定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規牴觸者無效。同法第43條第5項及第30條第5項均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，而未依各該條第4項逕予函告無效，向本院大法官聲請解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或統一解釋法令。……。」業經司法院釋字第527號解釋在案。

㈡經查，抗告人依地方制度法規定訂定系爭辦法，而以102年3月4日高市府觀產字第10230383200號函報請相對人備查。經相對人以系爭函復略以：「系爭辦法除第4條及第5條前段有關面臨道路寬度之部分，與都市計畫法第39條規定有違，依地方制度法第30條規定，自即日起無效外，餘業已備查。」乙節，為原裁定所認定，復為兩造所不爭。是以系爭辦法乃屬抗告人本諸地方自治團體職權訂頒之抽象規則，並非就具體事件所為對外發生法效之行為，相對人以系爭函宣告該辦法第4條及第5條前段無效，亦係依地方制度法第30條第4項規定之授權行使其法規審查權限而已，並非就具體個案事實而為，核與訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項所謂中央或地方機關單方就公法上具體事件所為，對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施之行政處分要件不同，原裁定據以認定系爭函並非行政處分，且地方制度法第30條第5項亦已規定解決雙方爭議之程序，抗告人捨此不為，提起行政訴訟，於法不合，核無違誤。至行政院法規會101年3月7日院臺規字第1010012018號函釋「上級自治監督機關對地方自治團體辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，予以撤銷、變更、廢止或停止其執行，地方自治團體不服者，即得提起訴願」及司法院釋字第553號解釋等意旨，係指上級自治監督機關以地方自治團體個案辦理自治事項，有違背憲法、法律或基於法律授權之法規，而為撤銷、變更、廢止或停止其執行之處分之情形而言，本件僅為相對人依法行使法規審核權限，已如前述，自與上開函釋及解釋意旨內容不符，抗告人執以指摘原裁定有不適用法規或適用法規錯誤之情事，應屬法律見解之歧異，無足憑採。抗告人又以地方自治條例或規則是否與憲法、法律或授權之法律牴觸滋生疑義時，地方制度法第30條第5項係規定「得」而非「應」聲請司法院解釋，則抗告人選擇循訴願、行政訴訟程序為救濟，仍屬適法，主張原裁定有適用地方制度法第30條第5項規定錯誤之違誤等語。惟依司法院釋字第527號解釋意旨，該規定應係指對相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關，對地方立法機關通過之自治條例或地方自治團體通過之自治規則有否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，得選擇宣告無效或未依相關規定逕予函告無效而聲請解釋；地方自治團體對函告內容亦得選擇接受監督機關之意見，若仍持不同意見時，如受函告無效者為自治條例，由地方立法機關，如受函告無效者為自治規則，由地方自治團體之最高行政機關聲請解釋而言，非如抗告人所稱得選擇聲請解釋或循行政訴訟之途徑為救濟，抗告人此項主張亦非有據。

㈢綜上所述，原裁定認事用法均無違誤。抗告意旨仍執己見，指摘原裁定違法，求予廢棄，非有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異