最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第16號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第16號

上訴人

林應青

訴訟代理人

林昀璇 律師

被上訴人

嘉義縣政府

代表人

張花冠

上列當事人間地籍清理條例事件，上訴人對於中華民國103年7月1日高雄高等行政法院103年度訴字第67號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人為清理以神明會名義登記或以神明會以外名義登記且具有神明會之性質及事實之土地及建物，遂以民國97年9月17日府地籍字第0970134994號公告應清理之土地，包括坐落嘉義縣新港鄉○○○段○○○段○○○○號土地（面積3,347平方公尺，登記名義人「祭祀公業關帝爺會」，權利範圍全部，下稱系爭土地），符合者應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，依地籍清理條例規定提出申報。上訴人於100年8月5日親自向被上訴人提出「關帝爺會」神明會申報書，並檢附相關文件，經被上訴人當場清點申報書附件尚欠缺原始規約（組織成員名冊、出資證明文件）、不動產登記謄本、會員（信徒）全部戶籍謄本、會員（信徒）權拋棄名冊等文件，雖先受理上訴人之申報，然面告其應依地籍清理條例第19條之規定，儘速補齊尚欠缺之文件，上訴人隨即在申報書上簽名允諾。惟至100年8月25日止，上訴人仍未補齊應檢附之文件，被上訴人爰依地籍清理條例第21條規定，以申報人之上訴人為受文者，於100年8月26日以府民禮字第1000152089號函（下稱被上訴人100年8月26日函）通知應補正事項外，並明示怠於行為之法律效果（應於6個月內補正，不能補正或屆期未補正者，駁回之），隨文檢還原送附件。嗣經6個月後，上訴人仍未送件補正憑辦，被上訴人遂於101年11月6日以府民禮字第1010342400號函（下稱原處分）通知駁回關帝爺會申報案。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張︰㈠祭祀公業關帝爺會為民國56年前設立，由林金魁發起並邀集地方熱心公益人士林朱槿（上訴人之祖母）等18人共同出資購置系爭土地，由林金魁擔任管理人，將耕作收入部分金額（現今每年每份新臺幣〈下同〉670元）交由現有持分人員處理，由會員間輪流充當爐主於農曆5月12日回主廟月眉光天宮，請戲謝神祭拜關帝爺並由各方信徒參拜。又系爭土地共分為18等份，由發起人林金魁之女林秋枝持有1/18，林朱槿之子林振銘持有6/18，林邦雄持有2/18，林志忠、郭金輝、林清泉、林聰智、林坤池、林欽龍、林國興、林元芳各持有1/18。㈡關帝爺會之信眾9人簽署委任書選任上訴人為代表人進行地籍清理申報，且上訴人為關帝爺會發起人林朱瑾（已歿，其子林振銘）之孫，上訴人為林振銘之長男獨子，本為關帝爺會之會員，並未有當事人不適格之情形。㈢依地籍清理條例第19條規定及臺北高等行政法院99年度訴字第1380號判決意旨，觀諸內政部98年8月3日內授中民字第0980720263號函，可知受理機關對於神明會土地申報案件，原則上先為形式審查，再進行公告徵求異議階段甚明。另依內政部98年8月21日內授中民字第0980034848號函，益徵神明會申報人檢附之原始規約，受理機關依一般常識認定該文件非現代近期所製作者，可請申報人切結後予以公告徵求異議，非必逕予駁回不可。本件僅欠缺原始規約，被上訴人應依上開判決意旨，形式書面審查，再以切結書補其證明度並公告請求異議。且祭祀公業關帝爺會年代久遠，彼年代識字者無幾，如何可能書寫而成證據，被上訴人強要求人民提出原始規約與實際出資資料，實是強人所難，法院應裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。再者，內政部103年5月6日台內民字第1030157544號函之結論，嚴格限縮地籍清理條例第19條之適用要件，依司法院釋字第371號解釋意旨，法院應逕不予適用云云。為此，求為判決：1.訴願決定關於駁回原處分部分及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人100年8月5日之申請，就系爭土地作成准許祭祀公業關帝爺會為土地所有權人之申報之行政處分。

三、被上訴人則以︰本件上訴人並非神明會會員，其訴之當事人不適格。又本件係「關帝爺會」申報案，非「祭祀公業關帝爺會」，二者土地登記之所有權主體不同，訴之標的亦不同。再者，原處分受文者雖為上訴人，然實因無從推知上訴人是否為關帝爺會會員，致以申報人之上訴人為通知對象。是本件訴訟當事人、訴之標的、訴之聲明皆不適格。上訴人雖提出嘉義縣政府75年土地使用編定結果通知書、56年土地所有權狀、影印酬神戲班棚布照片、影印耕作照片、101年5月15日會員會議紀錄、記事頁等文件，依一般常識認定係屬近期所製作，均非屬地籍清理條例第19條規定之原始規約或成立時組織成員名冊或出資證明。又其證物間之關係無法連結、相互矛盾。且會員系統表及所提證物，未列舉上訴人之會員身分，依地籍清理條例第19條第1項規定，上訴人不具代表人資格，由其申報切結，於法無據。另上訴人自書面送件起至被上訴人通知駁回關帝爺會申報案止，從未洽詢被上訴人有關申報之補正事宜，被上訴人在資料不全之情況下，實無從推知上訴人究係要申報「關帝爺會」或「祭祀公業關帝爺會」。又被上訴人調閱系爭土地之日據時期土地登記資料、土地台帳、光復後土地總登記土地關係人繳驗憑證申報書及其他相關資料，亦查無該筆土地申報登記之組織成員名單云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠當事人適格為權利保護要件之一，上訴人或被上訴人就為訴訟標的之法律關係如無訴訟權能，當事人即非適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依上訴人具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益因行政機關之違法行政行為遭受損害之可能性存在時，始得認定其訴權存在。是以，於課予義務訴訟類型之案件，此項資格通常為保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具備當事人適格，要非得一概適用相對人理論，遽謂受處分相對人就該特定訴訟標的之法律關係當然具有訴訟權能，而具備當事人適格之要件。㈡依地籍清理條例第1條、第3條、第7條、第19條第1項及第21條規定，可知神明會土地地籍清理之申報，須由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人為之，且就該特定具體之訴訟標的，可能因行政機關之違法行政行為致權利或法律上利益遭受損害者，應為神明會之組織成員（會員或稱信徒）。至於非神明會之組織成員，縱與神明會具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，亦無從就該特定訴訟標的有以自己名義為上訴人而實施訴訟之權能。是以，非神明會之組織成員因行政機關否准申報處分而提起課予義務訴訟，自屬欠缺當事人適格之要件，而應以判決駁回之。㈢經查，系爭土地於36年5月16日登記所有權人為祭祀公業關帝爺會、管理人為林敵，嗣於41年6月9日變更登記管理人為林金魁至今。神明會如有固定財產者，於通常情形置有管理人以管理財產，另有爐主頭家以辦理祭祀事務。在一般神明會仍普遍採用會員平等原則，但有時亦以原始會員之認股數量為標準，決定各會員之權利義務。多數神明會係以原始會員為基準，並未增加新會員，且神明會之股份不得自由處分，亦不得由會「承座」（即買回），但得為繼承之標的，其會份大率由共同繼承人協議，歸其中1人繼承，原則上係由嫡長子孫繼承，但不無例外。由於基本會份並無共同繼承之例，故不得以共同繼承之事由對抗神明會，因此，神明會之會員人數要屬恆定（參見法務部編印，臺灣民事習慣調查報告，93年7月6版，第639、711、716-718、725頁）。是以，參據證人周林秋枝（即林敵之孫女，林金魁之女）證述，足徵系爭土地登記所有權人為祭祀公業關帝爺會之緣由，係原始認股會員基於祭祀神明關聖帝君為目的所成立之人合團體，並非以祭祀設立人之祖先或其他享祀人而成立之祭祀公業。則祭祀公業關帝爺會係屬神明會之性質，並無疑義。故被上訴人依地籍清理條例第3章神明會名義登記土地之清理之規定，辦理系爭土地之地籍清理程序，自屬有據。㈣次查，依上訴人提出之「關帝爺會沿革」及「關帝爺會會員（信徒）系統表」文件之記載，雖可得確定上訴人申報時所稱之關帝爺會，實係指系爭土地之登記所有權人祭祀公業關帝爺會。然觀諸「關帝爺會沿革」文件記載內容，與系爭土地於36年5月16日已登記所有權人祭祀公業關帝爺會、管理人林敵，嗣於41年6月9日變更登記管理人為林金魁之情不同，又據上訴人陳述：其申報之系統表記載為原始出資人的後代，並非原始出資人，林敵的後代就是林金魁。關帝爺會會員為其父親林振銘，由其代理申報等語，佐以戶口登記簿謄本及戶籍謄本、系爭土地36年土地所有權狀正本及證人周林秋枝證稱：上訴人所提分配名單、土地與拜神照片等資料均屬事實等語，縱可認「關帝爺會沿革」內容，或係因年代久遠，歷史舊物難以查考，致有誤認之情形，惟衡酌神明會係以原始會員為基準，其股份不得自由處分，但會份得為繼承之標的，原則上係由嫡長子孫繼承，亦可由共同繼承人協議其中1人繼承，而祭祀公業關帝爺會之會員（或稱信徒）應為上訴人之父親林振銘，並非上訴人。是以，上訴人既非祭祀公業關帝爺會之成員，縱其與該神明會具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，亦不具有就該特定訴訟標的可以自己名義提起本件訴訟之訴訟權能。至上訴人嗣雖改稱其為出資人林朱瑾之孫，為祭祀公業關帝爺會之會員云云，然與神明會之習慣不同，且與「關帝爺會會員（信徒）系統表」內容歧異，難謂可信。㈤依地籍清理條例第19條第1項規定，可知申報人必須具備神明會之管理人或經3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人之法定資格，且稽之神明會係由多數特定人集資購置財產，以祭祀特定神明為主要目的之人合團體，是推舉之代表1人，亦須具有會員或信徒之資格，始為適格之申報人。是上訴人既非祭祀公業關帝爺會之會員，則亦非得向被上訴人申報系爭土地之適格當事人。次觀信眾林振銘、林秋枝等人委任上訴人為代表人（應為代理人）以進行訴願之委任書內容，僅得認定渠等委任上訴人處理神明會土地申報訴願事宜，而授予其訴願代理權，上訴人主張信眾9人簽署委任書選任上訴人為代表人進行地籍清理申報程序云云，已難憑採。縱認上訴人上開主張屬實，惟衡諸代表與代理之法律性質及效果並不同，上訴人縱可受祭祀公業關帝爺會會員之委任而代理渠等向被上訴人辦理本件申報，然亦應以會員之本人名義為之，要難自居於當事人地位而為申報程序或逕行提起本件訴訟。㈥復稽之被上訴人100年8月26日函，僅係通知申報人之上訴人應為相關文件之補正，且因文件尚有欠缺，被上訴人亦無從查知上訴人是否具備地籍清理條例第19條第1項規定之申報資格。因上訴人並非祭祀公業關帝爺會之會員或信徒，無從基於法律規定而為系爭土地之申報，亦無從因被上訴人作成否准申報之原處分，而使其權利或法律上利益有遭受損害之可能性存在，則本件自亦難僅憑其為原處分相對人而得認定其具備當事人適格之要件。綜上，上訴人提起課予義務訴訟，欠缺當事人適格之要件，洵堪認定。㈦上訴人另主張地籍清理條例有關神明會土地應檢具相關文件之規定，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨，應聲請司法院解釋並裁定停止訴訟程序云云。惟查，行政規則或行政命令是否違背法律或憲法規定，法官有審查權，毋庸聲請大法官解釋。本件鑑於神明會係以共同出資奉祀神明所成立之人合團體，而其權利係源自於設立時之最早出資者，且其會份習慣由繼承人之代表承繼之，然因會員間未必具有親屬關係，甚難以血緣、姓氏尋繹彼此間之關係，故須依據原始規約或成立時組織成員或出資證明等相關文件，以資判斷神明會會員資格之存否及其權利義務關係內容。是以，地籍清理條例第19條第1項規定申報人申報時應檢附之相關文件，顯係為釐清神明會會員或信徒之權利內容及權屬所為之規定，尚難謂有牴觸憲法之疑義，而有停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋之必要等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：當事人是否適格，應依起訴主張之事實為斷，亦為法院應依職權調查之事項。原判決僅論上訴人目前並非神明會會員，而未認定其是否為神明會法律上利害關係之人，即斷認上訴人不具當事人適格，原審法院之職權調查與認事用法顯有違誤。又民間對於神明會之股份係可自由轉讓，由證人林秋枝之證詞，可知認股人間並未具有血緣關係。而上訴人為林振銘獨子，對於將來繼承之股份應具有法律上利害關係，實則林振銘早已將所有關帝爺會股份交與上訴人，原判決以神明會股份不得自由轉讓，只能由繼承取得，認定股份之持有人非上訴人，實為適用民間神明會慣例之錯誤，亦為用法之違誤云云。

六、本院查：

（一）按「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：（一）應清理之土地。（二）受理申報或受理申請登記之機關。（三）申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。（第2項）前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1年。」「神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」分別為地籍清理條例第3條、第19條第1項及第21條所規定。又依地籍清理條例之規定，該條例第三章有關「神明會名義登記土地之清理」，應先向直轄市或縣（市）主管機關申報，經主管機關核復後再據以向登記機關申請登記。準此，登記為神明會之土地如經土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關認有權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記情事，公告為應清理之土地時，神明會管理人或經3分之1以上會員或信徒推舉之代表人，得於申報期間內，檢附申報書、神明會沿革及原始規約（無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替）、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表、會員或信徒全部戶籍謄本、土地登記謄本及土地清冊向主管機關申報，於經法定程序釐清權利內容及權屬核復後，重新辦理登記；又神明會依地籍清理條例第19條第1項規定提出之申報，申報人對於影響所欲釐清權利內容及權屬之必要文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；如不能補正或屆期未補正，致主管機關無從進行審查，以釐清其權利內容及權屬，而應駁回其申報。

（二）次按，臺灣民間之神明會為宗教團體，凡民眾組織之團體而以崇奉神明為目的者，均得謂為神明會，臺灣之神明會，係以多數特定人（會員或稱信徒）集資購置財產所組成，以祭祀特定神明為主要目的之人之結合團體，係屬非法人團體。又神明會有固定財產者，通常置有管理人以管理財產；在一般神明會仍普遍採用會員平等原則，但有時亦以原始會員之認股量為標準，決定各會員之權利義務。多數神明會係以原始會員為基準，並未增加新會員，且神明會之股份不得自由處分，亦不得由會「承座」（即買回），但得為繼承之標的，其會份大率由共同繼承人協議，歸其中1人繼承，原則上係由嫡長子孫繼承，但不無例外。由於基本會份並無共同繼承之例，故不得以共同繼承之事由對抗神明會，因此，神明會之會員人數要屬恒定（參見法務部臺灣民事習慣調查報告639頁、711頁、716-718頁及725頁）因此，神明會成立之「沿革」、「原始規約」、「現會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本」關係神明會主體之辨別，現會員或信徒之身分及其財產權屬內容之確定，自屬土地所有權人登記為神明會者，釐清其權利內容及權屬時所必要之文件。又依地籍清理條例第19條第1項規定所為之「申報」，其性質係為神明會為財產管理行為，而「神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人」為法定之申報權人，其中所謂「3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人」依其意旨，自須係會員或信徒，始得受推舉而代表神明會提出申報。

（三）又按行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，目的在對人民依法向行政機關申請作成行政處分而未獲准許之事件提供救濟。因此，提起此類型訴訟之原告須主張其申請之案件，行政機關未為行政處分或予以駁回，認為其權利或法律上利益遭受損害，且依其主張陳述足以顯現權利或法律上利益有侵害之可能者，方為適格；若起訴者所主張之申請案件，非屬其依法得申請者，行政機關自不可能就該申請案對其作成行政處分，則行政機關未為行政處分或予以駁回，尚不可能造成其權利或法律上利益之直接侵害，該起訴者即非屬適格之原告。

（四）查被上訴人為清理以神明會名義登記或以神明會以外名義登記且具有神明會性質及事實之土地及建物，以97年9月17日府地籍字第0970134994號公告系爭土地為清理之土地，符合者應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，依地籍清理條例第19條第1項規定提出申報；上訴人於100年8月5日提出「關帝爺會沿革」、「關帝爺會會員（信徒）系統表」向被上訴人申報，經原判決認上訴人申報時所稱之「關帝爺會」係指系爭土地之登記所有權人「祭祀公業關帝爺會」，認本件被上訴人所受理者，係上訴人依地籍清理條例第19條第1項規定，就被上訴人公告清理系爭土地所提出之申報，尚無不合。被上訴人以上訴人未檢附地籍清理條例第19條第1項規定之文件，經6個月後，仍未送件補正，而以原處分駁回關帝爺會申報案，對被上訴人原處分不服，固得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟請求救濟；然查上訴人並非「祭祀公業關帝爺會」之管理人，亦非其會員，為原審依證據所認定，亦為上訴人所不否認（見原審卷第84頁準備程序筆錄），依前開臺灣民間神明會組織之性質，原判決認上訴人非「祭祀公業關帝爺會」之組織成員，對被上訴人否准申報處分提起課予義務訴訟，為原告不適格，揆諸前開說明，即難認為有誤。上訴人以前開理由，認原判決有適用民間神明會慣例之錯誤，並未提出所指民間神明會慣例為何，及其依據，自難採據。

（五）綜上所述，原判決以上訴人提起本件課予義務訴訟為當事人不適格，而駁回上訴人在原審之訴，核無不合。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異