臺北高等行政法院判決

106年1月10日辯論終結

原告

陳正宗（神明會福德爺申報人）

訴訟代理人

林玉芬 律師

被告

臺北市北投區公所

代表人

陳銘國（區長）住同上

訴訟代理人

林順益 律師

上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年7月13日府訴一字第10509100900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告於起訴時，訴之聲明為先位聲明：原訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明：（一）原訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告對於原告104年6月9日之申請，應作成准予公告之行政處分。嗣於言詞辯論期日，原告變更其訴之聲明為：（一）原訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告對於原告104年6月9日之申請，應作成准予公告之行政處分。（三）訴訟費用由被告負擔。被告無異議而為本案言詞辯論，依行政訴訟法第111條第2項規定，視為同意變更，是原告訴之變更應予准許，合先敘明。

二、事實概要：原告依地籍清理條例第19條規定，以104年6月9日（收文日為104年7月3日）申請書，就北投區神明會「福德爺」（臺北市北投區桃源段二小段390、391、413、414地號等4筆）土地，向被告申報土地清理。經被告審查，認原告並未依規定檢附神明會之原始規約或該神明會成立時組織成員或出資證明，且所送系統表中，有長子無法繼承情形者，應檢附其他繼承人推舉書或其他可資證明文件，並應釐清申報資料所載標的名稱與土地登記謄本記載所有權名稱是否一致，乃以104年7月6日北市投區文字第10432093400號函請原告於文到6個月內補正申報資料，並檢還申請資料全卷，該通知於104年7月8日送達，惟原告屆期未補正資料，被告遂於105年3月30日以北市投區文字第10530637500號函，駁回其申報（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）依地籍清理條例第2條之規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」另參酌同條例第19條第1項、第20條第1項、第21條之規定，本件原告申報坐落臺北市北投區桃源段二小段390、391、413、414地號等4筆土地，應係由前開土地所在地之直轄市主管機關（即臺北市政府）管轄，而非被告。被告無管轄權卻仍為原處分，原處分於法自屬有違。

（二）按地籍清理條例第20條所定地籍申報受理機關之審查，應僅為形式審查。其目的僅在於徵求異議而非確定私權，若利害關係人有私權之爭議，於公告確定後，仍可循司法救濟途徑。本件被告不依申報而為公告，使已確定為私有之神明會土地，無從依地籍清理條例之規定，登記為神明會法人所有，或登記為其信徒所共有，此顯非地籍清理條例之立法目的，違法侵害人民之財產權。

（三）地籍清理條例第19條第1項第2款所定「原始規約或組織成員、出資證明」，內政部曾於99年11月19日召開研商會議，並附帶決議：「有關地籍清理條例第19條第1項第2款規定應檢附原始規約，無原始規約者，得以該神明會成立時的原始文件資料，或得從寬解釋是否只要申報人所提出之證明文件能證明是源自成立時之組織成員或出資證明，非一定要成立時之原始資料，即可做為佐證資料，經審查無誤後公告徵求異議。因涉及條例文意解釋，將會商相關法制單位意見後，再行函釋。」。被告於相關法制單位尚未函釋有關疑義之下，逕以原告未補正原始規約為由，駁回原告之申報，自非適法。

（四）並聲明求為判決：1.原訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告104年6月9日之申請，應作成准予公告之行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則抗辯：

（一）依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項、地籍清理條例第19條第1項、第23條及第26條之規定，臺北市政府以97年5月28日府民三字第09731682100號公告：「本府將地籍清理條例規定神明會土地清理申報、神明會會員或信徒名冊或土地清冊變動、漏列或誤列申請更正案件之受理及審查委任本市各區公所辦理。」因此，本件被告已依合法之委任而取得相關申報事務之管轄權，自有權為本件之原處分。

（二）依地籍清理條例第19條第1項之規定，原始規約、設立時組織成員或出資證明，皆為申請神明會土地清理申報之必備文件。雖該申報案件之審查僅為書面形式審查，惟若未出具原始規約而僅出具切結書，則不符合該法之規定。

（三）原告所主張之內政部之附帶決議，其前提係申報人仍須依地籍清理條例第19條第1項規定提供原始規約或其他原始證明文件，而非單以切結書即可取代原始證明文件，而原告僅檢附切結書亦未提供其他相關證明文件，無適用該決議之餘地。

（四）並聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。（第2項）前項第二款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為九十日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期一年。」「神明會土地，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」「神明會依第十九條第一項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於六個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」分別為地籍清理條例第3條、第19條第1項及第21條所規定。又依地籍清理條例之規定，該條例第三章有關「神明會名義登記土地之清理」，應先向直轄市或縣（市）主管機關申報，經主管機關核復後再據以向登記機關申請登記。準此，登記為神明會之土地如經土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關認有權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記情事，公告為應清理之土地時，神明會管理人或經3分之1以上會員或信徒推舉之代表人，得於申報期間內，檢附申報書、神明會沿革及原始規約（無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替）、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表、會員或信徒全部戶籍謄本、土地登記謄本及土地清冊向主管機關申報，於經法定程序釐清權利內容及權屬核復後，重新辦理登記；又神明會依地籍清理條例第19條第1項規定提出之申報，申報人對於影響所欲釐清權利內容及權屬之必要文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；如不能補正或屆期未補正，致主管機關無從進行審查，以釐清其權利內容及權屬，而應駁回其申報。

（二）查原告依地籍清理條例第19條規定，以104年6月9日（收文日為104年7月3日）申請書，就北投區神明會「福德爺」（臺北市北投區桃源段二小段390、391、413、414地號等4筆）土地，向被告申報土地清理。經被告審查，認原告並未依規定檢附神明會之原始規約或該神明會成立時組織成員或出資證明，且所送系統表中，有長子無法繼承情形者，未檢附其他繼承人推舉書或其他可資證明文件，並應釐清申報資料所載標的名稱與土地登記謄本記載所有權名稱是否一致，乃以104年7月6日北市投區文字第10432093400號函請原告於文到6個月內補正申報資料，並檢還申請資料全卷，該通知於104年7月8日送達，惟原告屆期未補正資料，被告遂以原處分駁回其申報。原告不服，提起訴願遭駁回等情，有原告104年6月9日申請書及申報資料（見原處分卷第75頁至第92頁）、被告104年7月6日北市投區文字第10432093400號函（見本院卷第31頁至第32頁）、掛號郵件收件回執（見原處分卷第94頁）、原處分（見本院卷第26頁）及訴願決定書（見本院卷第51頁至第55頁）在卷可稽，堪認為真實。

（三）原告主張依地籍清理條例之相關規定，本件原告申報坐落臺北市北投區桃源段二小段390、391、413、414地號等4筆土地，應係由前開土地所在地之直轄市主管機關（即臺北市政府）管轄，而非被告。被告無管轄權卻仍為原處分，原處分自非適法云云。惟按：

1.行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」故若行政機關依法將其權限之一部，委任於其所屬之下級行政機關執行時，不得謂該下級行政機關無執行相關行政事務之權限。

2.依地籍清理條例第2條之規定，本件神明會土地清理事務之管轄機關原應為臺北市政府，然臺北市政府依行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，於97年5月28日以府民三字第09731682100號公告：「本府將地籍清理條例規定神明會土地清理申報、神明會會員或信徒名冊或土地清冊變動、漏列或誤列申請更正案件之受理及審查委任本市各區公所辦理。」（見原處分卷第62頁）。故就有關神明會土地清理申報、神明會會員或信徒名冊或土地清冊變動、漏列或誤列申請更正案件之受理及審查，本件被告皆已獲得臺北市政府之權限委任，而具有處理之權限，原告主張被告就原告申辦神明會土地清理無駁回之權限云云，尚有誤會。

（四）原告另主張，本件被告對於原告之申報，應僅為形式審查，其目的在於徵求異議而非確定私權。被告不依申報而為公告，使已確定為私有之神明會土地，無從依地籍清理條例之規定，登記為神明會法人所有，或登記為其信徒所共有，此與地籍清理條例之立法目的有違。惟按：

1.臺灣光復之初，人民因不諳法令或因主管登記機關人員素質良莠不齊，致有以會社、組合、神明會等不明之主體之名義申報登記土地。因該等情形存在已久，不僅影響土地之有效利用及稅收，亦妨礙土地政策之推行及人民財產權利之行使，為統一解決此問題，故定有地籍清理條例（地籍清理條例草案總說明參照）。臺灣地區之神明會，淵源於明末清初，尤以日據初期為多。日據初期實施土地調查，多數神明會均以申報當時之值年爐主為管理人，經查定登錄於土地台帳成為神明會之代表人。光復後，關於神明會土地除依我國民法或其他法律規定改組成立社團法人或財團法人或依監督寺廟條例規定辦理寺廟登記為所有權之主體者外，依民法總則施行法第6條及第9條規定：「民法總則施行前具有財團及以公益為目的社團之性質而有獨立財產者，視為法人……」「第六條至第八條之規定，於祠堂、寺廟及以養贍家族為目的之獨立財產，不適用之。」神明會並非法人，無權利能力，自不得為權利主體。爰將以神明會名義登記之土地，納入予以清理（地籍清理條例草案說明參照）。

2.「臺灣民間之神明會為宗教團體，凡民眾組織之團體而以崇奉神明為目的者，均得謂為神明會，臺灣之神明會，係以多數特定人（會員或稱信徒）集資購置財產所組成，以祭祀特定神明為主要目的之人之結合團體，係屬非法人團體。又神明會有固定財產者，通常置有管理人以管理財產；在一般神明會仍普遍採用會員平等原則，但有時亦以原始會員之認股量為標準，決定各會員之權利義務。多數神明會係以原始會員為基準，並未增加新會員，且神明會之股份不得自由處分，亦不得由會『承座』（即買回），但得為繼承之標的，其會份大率由共同繼承人協議，歸其中1人繼承，原則上係由嫡長子孫繼承，但不無例外。由於基本會份並無共同繼承之例，故不得以共同繼承之事由對抗神明會，因此，神明會之會員人數要屬恒定（參見法務部臺灣民事習慣調查報告639頁、711頁、716-718頁及725頁）因此，神明會成立之『沿革』、『原始規約』、『現會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本』關係神明會主體之辨別，現會員或信徒之身分及其財產權屬內容之確定，自屬土地所有權人登記為神明會者，釐清其權利內容及權屬時所必要之文件。」（最高行政法院104年度判字第16號判決參照）。易言之，神明會是以共同出資以奉祀神祇之組織，其權力係源自於設立時最早出資者，其會份由其繼承人之代表承接，故現會員之權利係來自設立者，如不能證明原始出資者，現會員則無以存在。神明會在臺灣民事習慣上類似合股之組織，會員往往非親屬關係，難以由血緣、姓氏來判斷其間彼此關係，必須依據原始規約或成立時組織成員或出資證明代替。故地籍清理條例第19條第1項規定，原始規約、神明會成立時組織成員或出資證明等資料，係辦理神明會申報之應備表件，為被告據以認定神明會原始出資人之重要佐證文件，如未檢附，即無從認定該神明會之組織成員。

3.又，神明會土地申報案須經受理申報機關形式上審查符合地籍清理條例第19條規定，受理申報機關始得將申報事項公告，徵詢異議，藉以確定神明會土地及會員或信徒（地籍清理條例第20條規定及立法理由參照）。一旦公告期滿無人異議，受理申報機關即發還經驗印之現會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，並通知登記機關辦理登記（地籍清理條例第22條規定參照），對真正土地權利人有重大影響。是原告以受理機關依申報公告目的僅在徵求異議，受理機關受理申報形式審查資料無偽造、變造、虛偽記載，即應公告徵求異議云云，尚非的論。

4.經查原告申報時，雖檢附推舉書、沿革、會員系統表、繼承慣例、會員名冊、土地清冊，但並未提出原始規約，亦無該神明會成立時組織成員或出資證明，僅由原告切結「福德爺會沿革及會員或信徒名冊、系統表及不動產清冊均與事實無訛，如有虛偽，申報人願負法律上一切責任，恐空口無憑，特立此切結書為證。」核與地籍清理條例第19條第1項規定未合。且原告申報時檢附之繼承慣例記載「……㈡如長子不繼承或無長子可繼承時，可由該死亡信徒（或會員）之繼承人中互推定一人繼承。」（見原處分卷第78頁），但就其所送系統表中，長子未繼承情形者，並未檢附其他繼承人推舉之證明文件。再者，系爭4筆土地登記之所有權人為「福德爺」（見原處分卷第80頁至第83頁），原告申報資料記載標的名稱為「福德爺會」，亦有出入，被告於104年7月6日通知原告於6個月內補正，該通知於104年7月8日送達，因原告迄未補正，被告遂以原處分駁回原告之申請，於法尚無不合。

5.至於原告主張依照內政部於99年11月19日召開研商會議，並附帶決議之內容，對於地籍清理條例第19條第1項第2款所稱之規約，應待再行函釋，被告於相關法制單位尚未函釋有關疑義之下，逕以原告未補正原始規約為由，駁回原告之申報，並非適法云云。惟查內政部99年11月19日研商會議之附帶決議內容為：「有關地籍清理條例第19條第1項第2款規定應檢附原始規約，無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替，究應從嚴解釋必須檢附成立時的原始文件資料，或得從寬解釋是否只要申報人所提出之證明文件能證明是源自成立時之組織成員或出資證明，非一定要成立時之原始資料，即可作為佐證資料，經審查無誤後公告徵求異議。因涉及條例文意解釋，將會商相關法制單位意見後，再行函釋。」係就申報人已檢附證明文件，但能否從寬解釋，認為只要申報人所提出之證明文件能證明是源自成立時之組織成員或出資證明，即可作為佐證資料，決議會商後再行函釋，核與本件原告係未能提出證明文件之情形不同，是原告主張被告未待再行函釋結果，即駁回申報並非適法云云，尚非可採。

（五）綜上所述，原告上開主張，經核均非可採。原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，並命被告對於原告104年6月9日之申請，作成准予公告之行政處分，為無理由，應予駁回。

（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭