高雄高等行政法院判決

民國103年6月17日辯論終結

原告

林應青

被告

嘉義縣政府

代表人

張花冠 縣長

訴訟代理人

周佩玲

上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國102年12月24日台內訴字第1020319811號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣被告為清理以神明會名義登記或以神明會以外名義登記且具有神明會之性質及事實之土地及建物，遂以民國97年9月17日府地籍字第0970134994號公告（下稱被告97年9月17日公告）應清理之土地（包括坐落嘉義縣新港鄉○○○段○○○段○○○○號、面積3,347平方公尺土地，登記名義人「祭祀公業關帝爺會」，權利範圍全部），符合者應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，依地籍清理條例規定提出申報。原告於100年8月5日親自向被告提出「關帝爺會」神明會申報書，並檢附相關文件，經被告當場清點申報書附件尚欠缺原始規約（組織成員名冊、出資證明文件）、不動產登記謄本、會員（信徒）全部戶籍謄本、會員（信徒）權拋棄名冊等文件，雖先受理原告之申報，然面告其應依地籍清理條例第19條之規定，儘速補齊尚欠缺之文件，原告隨即在申報書上簽名允諾。惟至100年8月25日止，原告仍未補齊應檢附之文件，被告爰依地籍清理條例第21條規定，以申報人之原告為受文者，於100年8月26日以府民禮字第1000152089號函（下稱被告100年8月26日函）明確通知應補正事項外，並明示怠於行為之法律效果（應於6個月內補正，不能補正或屆期未補正者，駁回之），而隨文檢還原送附件。嗣經6個月後，原告依然未送件補正憑辦，被告遂於101年11月6日以府民禮字第1010342400號函（下稱原處分）通知駁回「關帝爺會」申報案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

㈠按「祭祀公業關帝爺會」為民國56年前設立，由林金魁發起並邀集地方熱心公益人士林朱槿（原告之祖母）、林聰智、林欽龍、林詩章、林國興、林元芳等18人共同出資購置坐落嘉義縣新港鄉○○○段○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），由發起人林金魁擔任管理人，將耕作收入部分金額（現今每年每份新臺幣〈下同〉670元）交由現有持分人員處理，並經出資人及信徒議定每年農曆5月中祭典祈求豐收，並由會員間輪流充當爐主於農曆5月12日定期回主廟月眉光天宮，請戲謝神祭拜關帝爺並由各方信徒參拜。又關帝爺會所登記之土地共分為18等份，由發起人林金魁之女林秋枝持有1/18，林朱槿之子林振銘持有6/18，林邦雄持有2/18，林志忠、郭金輝、林清泉、林聰智、林坤池、林欽龍、林國興、林元芳各持有1/18。而關帝爺會每年農曆5月進行酬神，系爭土地亦於56年時起持續有人耕作，且至101年關帝爺會尚有進行會員信徒大會。被告雖要求就系爭土地進行地籍清理，並要求原告依地籍清理條例第19條提出證明文件，惟經原告依法提出後，被告又以100年8月26日函要求補正，原告無法補正，被告遂以原處分予以駁回。然本件依地籍清理條例第19條規定及臺灣臺北高等行政法院99年度訴字第1380號判決意旨，在本件具體個案上，依內政部98年8月3日函說明欄所載「神明會土地申報時，申請人所檢附之原始規約憑證、組織成員名冊或出資證明文件等，受理機關應依規定予以書面形式審查，並依一般常識經驗法則判斷後，尚符合該神明會設立年代者，得公告徵求異議；如所檢附之文件經形式審查認定尚非偽造但無法判定其年代者，得請申報人加附切結書後予以公告。」字樣，可知受理機關對於神明會土地申報案件，原則上先為形式審查，再進行公告徵求異議階段甚明。且依內政部98年8月21日函（復彰化縣政府）說明欄二，載以「神明會申報人檢附之原始規約憑證之認定疑義，經查目前尚無專業機構得以鑑定文書證件之精確製作年代，於本部召開祭祀公業及神明會清理工作檢討會議提案，並經本部『召開祭祀公業土地申報及清理專案小組第2次會議』研商討論後決議，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均『非現代近期』之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，『經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議』。」等語，益徵神明會申報人檢附之原始規約，受理機關依一般常識認定該文件非「非現代近期」所製作者，可請申報人「切結」後予以公告徵求異議，非必然逕予駁回不可。

㈡本件關帝爺會之信徒已推舉原告為代表人，且原告為出資人林朱瑾之孫，為關帝爺會之會員，並未有當事人不適格之情形。且關帝爺會信眾之9人簽署委任書，顯然關帝爺會信眾對於以原告為代表人進行地籍清理申報並無疑義，而原告為關帝爺會信眾之發起人林朱瑾（已歿，其兒為林振銘）之孫，林振銘之子，林振銘因腦血管病變，行動不便，各項事務皆由原告代理，依祭祀公業派下員概念，原告為林振銘之長男獨子，本為關帝爺會之會員，並無疑義。再依地籍清理條例第19條第1項之所應具備文書，僅欠缺「原始規約」，而同於上述臺北高等行政法院之見解，「原始規約」並不得以形式審查是否會員信眾親筆簽名，而係所提供之會員名字是否組織成立時之成員姓名，因民國初年識字之人士根本不多見，又年代久遠，僅由同一人書寫原始會員之姓名於小記事本上，根本無從造假，而56年所發之土地所有權狀亦紙質泛黃，依一般經驗法則，不可能是偽造變造，原告更有出具切結書以實其說，被告應照上述臺北高等行政法院之見解依形式書面審查，再以切結書補其證明度並公告請求異議。惟被告未究其事即逕予駁回，並欲將系爭土地予以標售，形同政府機關強搶民地、擾民，關帝爺會信眾實難甘服。況依地籍清理條例第1條規定之目的，系爭土地長年以來皆有持續使用，信眾自給自足，運行有年，並無任何土地未善加利用之情事，今日政府以清理地籍為名要求人民檢附證據，惟祭祀公業關帝爺會年代久遠，證據多已佚失，彼年代識字者無幾，如何可能書寫而成證據，政府此一規定要求無異強人所難，緣木求魚。若不加修正，豈非所有民國初年之祭祀公業土地皆會被政府強行標售，行政機關如此作為，人民誠難甘服。觀諸系爭土地於36年10月登記為祭祀公業關帝爺會管理人林敵，其所有權書狀變更登記開始時間點為14年4月4日，顯示祭祀公業關帝爺會持有使用該土地已有89年之歷史，14年之先人有識字者根本不多，豈有辦法寫出符合地籍清理條例所要求之出資證明、原始規約等等，且祭祀公業關帝爺會本有向被告申報登記，係被告將祭祀公業關帝爺會名單遺失，豈能將行政機關之過失轉由一般人民負擔？原告為保留先人留下的土地，來回奔波於住家與被告間，被告明知系爭土地為祭祀公業關帝爺會所有，且早已向被告申報登記，係被告民俗禮儀科將資料遺失，原告不忍先人之遺產就此被標售，苦苦尋求救濟，在法條要求過於嚴峻，被告實應盡其所能幫忙闡明法律關係，考量人民基於追憶先人情誼，不捨如此富有宗教、傳統民俗色彩教育意義的土地就此被標售。被告徒以程序上事項為攻擊，卻死板解釋地籍清理條例，致使提出原始規約與彼時出資證明客觀上幾乎不能，豈知有多少自給自治、運行妥善的祭祀公業之土地被政府剝奪。

㈢本件依據原告提出所有證據，及證人林秋枝（系爭土地原管理人為林敵，其子為林金魁，林金魁之女為林秋枝）到庭證述情節，顯見原告所述確為真實，僅礙於無原始規約與實際出資資料，被告強要求人民提出應備文件，實在是強人所難。另依內政部103年5月6日台內民字第1030157544號函三「為釐清個案事實，尚得查閱日據時期土地登記資料、土地台帳、光復後土地總登記土地關係人繳驗憑證申報書及其他文獻資料予以書面審查（中略）直轄市、縣（市）主管機關應調查前揭資料並釐清個案事實，俾審認當事人申報土地之依據」，基於上開解釋意旨，被告相較於一般人民，應更有諸多管道得以查詢系爭土地之歷史沿革，以確認系爭土地之沿革是否如原告所申報，故原告請求調查⑴系爭土地之日據時期土地登記資料，⑵土地台帳，⑶光復後土地總登記，⑷土地關係人繳驗憑證申報書，以釐清本案事實，並請拒絕適用內政部103年5月6日台內民字第1030157544號函之結論，聲請大法官解釋法律。蓋內政部103年5月6日函之結論為「有關本案得否以證人切結證明併提出系爭民國56年土地所有權狀，以受理公告徵求異議1節，查與地籍清理條例前開規定未合」，依司法院釋字第371號解釋：「故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。」而行政機關之解釋函令，法官若認為違憲可逕不予適用，故本件內政部之解釋函令有僵化解釋適用，而違背地籍清理條例第1條之立法原意。

㈣當土地之實際出資人皆對於權利無爭議時，政府假公義之名，以公權力標售實際上無爭議之土地，實際上根本就是擾民，侵害人民之財產權，故上開解釋嚴格限縮地籍清理條例第19條之適用要件，故法院可逕不予適用行政機關之解釋。且原告家無恆產，只有祖先留下的幾畝地，自被告公告要清理地籍後，便開始不停奔波為祖先田地，當不動產共有人眾多時，多數共有人對於土地將被拍賣一事，冷眼旁觀，甚少人選擇挺身而出，對抗政府，原告選擇當仁不讓，一直持續努力為祖先田地奮鬥，所述更是沒有絲毫欺瞞，斷無為自己利益灌水持分之行為，只是希望祖先辛苦攢錢買下的田地、世代流傳的風俗不要因此斷絕。祭祀公業關帝爺會在系爭土地上長期以來自耕自作，自行酬神並舉辦會議，彼此之間並無爭議，政府一紙公文即要將民眾之土地以地籍清理之名強制拍賣，實有擾民之嫌，依憲法第15條人民之財產權應予保障，行政機關以地籍清理之名，強制人民提出客觀上幾乎不可能之舉證（14年識字率並不普遍），以證實祭祀公業關帝爺會存在，無異使人民緣木求魚，且清理地籍之手段應有其他更符合比例原則之方式，強制拍賣有違比例原則，依司法院釋字第317號解釋理由書「惟憲法乃國家最高規範，法官均有優先遵守之義務，各級法院法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法以求解決，無須受訴訟審級之限制。既可消除法官對遵守憲法與依據法律之間可能發生之取捨困難，亦可避免司法資源之浪費。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」原告請求本院依其對於法之確信，裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋等情。並聲明求為判決：1.訴願決定（內政部102年12月24日台內訴字第1020319811號訴願決定書關於訴願駁回部分）及原處分（被告101年11月6日府民禮字第1010342400號函）均撤銷。2.被告應依原告100年8月5日之申請，就坐落嘉義縣新港鄉○○○段○○○段○○○○號土地作成准許祭祀公業關帝爺會為土地所有權人之申報之行政處分。

三、被告則以︰

㈠地籍清理條例第19條第1項規定，神明會土地應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表一人，檢附文件向土地所在地主管機關辦理申報。惟本件原告並非神明會會員，其訴之當事人不適格。又被告100年8月26日函、101年11月6日函之案由係「關帝爺會」申報案，非「祭祀公業關帝爺會」，二者土地登記之所有權主體不同，訴之標的亦不同。再者，原處分受文者雖為原告，然實因本案相關文件付之闕如，無從推知原告是否為「關帝爺會」會員，致以申報人之原告為通知對象。是以，本件訴訟當事人、訴之標的、訴之聲明皆不適格。

㈡原告雖提出證物3（嘉義縣政府75年土地使用編定結果通知書、56年土地所有權狀）、證物6（影印酬神戲班棚布照片）、證物7（影印耕作照片）、證物9（101年5月15日會員會議紀錄）、證物11（記事頁）等文件，依一般常識認定係屬近期所製作，均非屬地籍清理條例第19條規定之原始規約或成立時組織成員名冊或出資證明。又其證物間之關係無法連結、相互矛盾：⑴證物4載：出資人林金魁等有18人，惟證物5：會員系統表卻列舉設立人林金魁等13人；⑵原告提出證物，無法預見該神明會設立年代，僅憑原告臆測「祭祀公業關帝爺會為民國56年前設立」，與臺灣民事習慣調查報告載：「大正12年即民國12年以後不得新設神明會」不符；⑶原告100年8月5日提出之申報係「關帝爺會」，惟參酌嘉義縣政府75年土地使用編定結果通知書、56年土地所有權狀之土地所有權名義人係「祭祀公業關帝爺會」，二者之權利主體不同。⑷證物5、12：既由申報人切結「本系統表係依本會原始規約憑證及繼承慣例之約定造報」、「關帝爺會沿革及會員名冊、系統表、不動產清冊與事實無訛」，即應依切結文檢附原始規約憑證及繼承慣例之約定文件，或由申報人提出源自該神明會成立時之組織成員或出資證明之證明文件代替，作為佐證資料（內政部99年12月21日內授中民字第0990720286號函參照），俾提供被告予以書面形式審查。惟本案相關文件至今仍付之闕如，且該會員系統表及原告起訴狀所提證物，未列舉原告之會員身分，依地籍清理條例第19條第1項規定，原告不具代表人資格，由其申報切結，於法無據。另臺北高等行政法院99年度訴字第1380號判決之案由，係主管機關審查申報人補正之原始規約，與地籍清理條例第19條規定「該神明會成立時」之要件不符，予以駁回申報人申請所作之判決。然觀本案原告自始至終未依地籍清理條例第19、21條規定，檢附原始規約（成立時組織成員名冊、出資證明）和其他應備資料，經被告以100年8月26日函催告仍未限期補正。俟被告以101年11月6日函之原處分駁回後，始提出訴願書、行政訴訟起訴書檢附證物3（嘉義縣政府75年土地使用編定結果通知書、56年土地所有權狀）、證物6（影印酬神戲班棚布照片）、證物7（影印耕作照片）、證物9（101年5月15日會員會議紀錄）、證物11（記事頁）等，自文件形式觀之，尚難認定與地籍清理條例第19條規定之原始規約或成立時之組織成員或出資證明具有關聯性。原告主張被告應以書面形式審查，並依一般常識經驗法則判斷後，尚符合該神明會設立年代者，由申報人切結後，得公告徵求異議，爰以臺北高等行政法院99年度訴字第1380號判決套用本案，無非張冠李戴，引喻失義。對於原告遲未依規定補正法定文件，被告以原處分駁回申報案，自為適法。

㈢「神明會」為宗教團體之一，凡民眾組織之團體而以崇奉神明為目的者均得為神明會。故神明會係由特定多數人所組成，以崇拜特定神明為目的，共同出資置產所組織之團體，其名稱通常稱為「會」、「社」、「堂」，亦有稱「季」、「盟」、「閣」、「亭」、「祠」、「祀典」者，其表明神明會意義之名稱上，冠以神佛之名稱或特定公號之名，如關帝爺會、福德爺會等。另「祭祀公業」係由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。原告於100年8月5日向被告提出書面申報「關帝爺會」神明會前，業已先向被告洽詢如何辦理申報系爭土地，被告基於職責，鉅細靡遺向原告說明「神明會」與「祭祀公業」之緣由、區別及其土地申報應依據之法令規定，同時告知二者可至被告電腦網頁下載應備文件及參考範例之電子檔；另被告更教示原告，申報之主體名稱應與土地登記所有權人名義相同（系爭土地登記謄本所有權人為「祭祀公業關帝爺會」）。原告提出證物4－關帝爺會沿革敘述：「本關帝爺會係神明公會性質…信仰關帝爺神（即關公）…」、及其自述：「祭祀公業關帝爺在系爭土地上長期以來自耕自作，自行酬神…」，可知原告對於「神明會」或「祭祀公業」二者區別知之甚詳，亦明瞭系爭土地之權利主體屬於「神明會」性質，遂於100年8月5日親自向被告面交「關帝爺會」神明會申報書，該申報書之說明項雖載：「隨文檢附㈠推舉書4份㈡沿革4份㈢原始規約（組織成員名冊、出資證明文件）4份㈣會員（信徒）系統表4份㈤會員（信徒）繼承慣例4份㈥現會員（信徒）名冊4份㈦不動產清冊4份㈧不動產登記謄本2份㈨會員（信徒）全部戶籍謄本2份㈩會員（信徒）權拋棄名冊4份其他有關文件4份」，惟經被告當場清點申報書附件尚欠缺原始規約（組織成員名冊、出資證明文件）、不動產登記謄本、會員（信徒）全部戶籍謄本、會員（信徒）權拋棄名冊等文件。被告基於便民先予受理申報書，並面告應依地籍清理條例第19條第1項之規定，儘速補齊尚欠缺之文件，隨即原告在申報書上簽名允諾。截至100年8月25日止，原告仍未補齊應檢附之文件，被告爰依地籍清理條例第21條規定，以申報人之原告為受文者，而以100年8月26日函明確通知應補正事項外，並明示怠於行為之法律效果－應於6個月內補正，不能補正或屆期未補正者，駁回之。隨文檢還原送附件。俟6個月後原告依然未送件報府憑辦，被告遂以101年11月6日函之原處分通知駁回「關帝爺會」申報案。原告自書面送件起至被告通知駁回「關帝爺會」申報案止，從未洽詢被告有關系爭神明會土地申報之補正事宜。被告在資料不全之情況下，實無從推知原告究係要申報「關帝爺會」或「祭祀公業關帝爺會」。原告未善盡申報責任，連系爭土地之沿革、會員（信徒）系統表、現會員（信徒）名冊及可逕向主管機關申請得到的不動產登記謄本、會員（信徒）全部戶籍謄本等，均不願檢附補正，卻一味地推諉塞責被告未盡曉諭輔導之言詞，並不足採信。

㈣又臺灣光復之初，人民因不諳法令或因主管登記機關人員素質良莠不齊，致有以日據時期會社、組合、神明會或其他不明主體、非法定物權名稱申報登記之土地，致使地籍登記不完整或與現行法令規定不符等地籍問題，影響地籍管理、土地利用及土地所有權人權利行使。為解決上述問題，爰訂定地籍清理條例，俾清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理（地籍清理條例第3條）。現存之神明會多設於日據時期以前，成立時間久遠，雖有管理人之設置，實際上管理人多已死亡，由於會員或信徒散失已無從改選，以致神明會土地造成權利主體不明，財產無法處分運用、稅賦無法課徵、土地現在使用人亦無從取得土地所有權，故需依據地籍清理條例規定予以清理、辦理申報。系爭土地列為地籍清理條例施行細則第2條第2款之清理對象（被告97年9月17日公告屬地籍清理清查辦法第3條第4款之土地），自應依規定提出申報，原告爰於100年8月5日始向被告提出不符法定要件及未全之文件資料辦理申報。再者，被告向土地登記機關－嘉義縣大林地政事務所調閱系爭土地之日據時期土地登記資料、土地台帳、光復後土地總登記土地關係人繳驗憑證申報書及其他相關資料，查無該筆土地申報登記之組織成員名單，並非原告所述：「祭祀公業關帝爺會早已向被告申報登記，係被告民俗禮儀科將資料遺失…」之不實言論云云。

㈤另依內政部98年8月21日內授中民字第0980034848號函釋：「對於申報人所檢附之原始規約憑證…等證明文件，受理機關審查時至少於書面形式上可依一般常識認定該文件並非近期所製作者（如紙張、書寫工具、印章形式等均非現代近期之製品）即可請申報人切結其檢附之文件確為該神明會設立當時所製作，如有偽造變造應由申報人負一切法律責任，經受理機關形式審查及申報人切結後，可予公告徵求異議。」依原告所提證物3之56年土地所有權狀，非屬地籍清理條例第19條第1項第2款規定之申報要件－原始契約憑證，故無關是否為近期所製作。又原告自始至終未依地籍清理條例第19、21條規定，檢附原始規約（成立時組織成員名冊、出資證明）和其他應備資料，且依其所檢附證物文件，依一般常識認定係屬近期所製作，均非屬地籍清理條例第19條規定之原始規約或成立時組織成員名冊或出資證明。再者，本件經被告請內政部釋示：「神明會設立年代久遠，其成立時應備文件取得困難，如以證人切結併提出系爭土地所有權狀－民國56年土地所有權狀，可否受理公告徵求異議。」經內政部103年5月6日台內民字第1030157544號函復：地籍清理條例第19條第1項規定有關原始規約、神明會成立時組織成員或出資證明等資料，係辦理神明會土地申報之應備表件，為行政機關據以認定神明會原始出資人（公同共有人）之重要佐證文件，如未檢附，即無從確認該神明會之組織成員。綜上，原告所持理由均不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有被告97年9月17日公告（本院卷第42-43頁）、原告100年8月5日申報書及所附關帝爺會沿革、會員（信徒）系統表、切結書等文件（本院卷第44、17-18、32頁）、被告100年8月26日函（本院卷第22-23頁）、101年11月6日函（本院卷第14頁）及內政部102年12月24日台內訴字第1020319811號訴願決定書（本院卷第9-13頁）等附卷可稽，堪以認定。本件兩造之爭點為：原告提起本件行政訴訟，是否具備當事人適格之要件？茲將本院之判斷分述如下：

㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而行政訴訟法第5條規範怠為處分（第1項）或否准處分（第2項）之課予義務訴訟，須以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。準此，當事人適格為權利保護要件之一，原告或被告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟權能，當事人即非適格。換言之，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告之資格，因而得為訴訟標的之法律關係之本案判決者，始具當事人適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益因行政機關之違法行政行為遭受損害之可能性存在時（學說上稱為「可能性理論」），始得認定其訴權存在。是以，當事人是否具備訴訟權能，應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，於課予義務訴訟類型之案件，此項資格通常為保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具備當事人適格，要非得一概適用相對人理論，遽謂受處分相對人就該特定訴訟標的之法律關係當然具有訴訟權能，而具備當事人適格之要件。此外，行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自應以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。是以行政訴訟法第107條第2項所定：「撤銷訴訟，原告於訴訟誤列被告機關者，準用第1項之規定。」係法律就特殊情形所作之例外規定，因此同條第1項第10款所定「不備其他要件」並非當然包含當事人適格、權益保護必要要件之欠缺。從而，原告提起行政訴訟，必須就特定訴訟標的有實施訴訟之權能，始為正當適格之當事人，若當事人不適格，係屬欠缺訴權之存在要件，法院自應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。

㈡次按「為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例。」「（第1項）主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。（第2項）前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1年。」「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面駁回：一、依法不應登記。二、登記之權利人、義務人或其與權利關係人間涉有私權爭執。三、不能補正或屆期未補正。（第2項）依前項第1款、第3款規定駁回者，申請人如有不服，得依法提起訴願；依前項第2款規定駁回者，應於收受駁回通知書之次日起3個月內，向管轄法院提起訴訟。」「神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於6個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」地籍清理條例第1條、第3條、第7條、第19條第1項及第21條亦分別定有明文。準此可知，神明會土地地籍清理之申報，基於法律規定，須由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人為之，且就該特定具體之訴訟標的，可能因行政機關之違法行政行為致權利或法律上利益遭受損害者，應為神明會之組織成員（會員或稱信徒）。至於非神明會之組織成員，縱與神明會具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，亦無從就該特定訴訟標的有以自己名義為原告而實施訴訟之權能。是以，非神明會之組織成員因行政機關否准申報處分而提起課予義務訴訟，自屬欠缺當事人適格之要件，而應以判決駁回之。

㈢經查，被告為清理以神明會名義登記或以神明會以外名義登記且具有神明會之性質及事實之土地及建物，遂以97年9月17日公告應清理之土地（包括坐落嘉義縣新港鄉○○○段○○○段○○○○號、面積3,347平方公尺之系爭土地）。又系爭土地於36年5月16日登記所有權人為「祭祀公業關帝爺會」、管理人為「林敵」，嗣於41年6月9日變更登記管理人為「林金魁」至今等情，為兩造所不爭執，且有被告97年9月17日公告（本院卷第42-43頁）、嘉義縣大林地政事務所103年4月14日嘉林地登字第1030002644號函附土地登記謄本、人工登記簿謄本及重劃對照清冊（本院卷第63-74頁）在卷足憑，應堪認定。衡諸祭祀公業，係指由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。祭祀公業依其本質而論，大部分係為祭祀自己之祖先而設立，惟亦有例外，如分配祖先遺產時，抽出部分財產，為祭祀夭亡無嗣之親屬而設立；或設立人對自己祖先以外之人有所崇拜，雖非其祖先，而提供財產作為祭祀之用（參見法務部編印，臺灣民事習慣調查報告〈下稱調查報告〉，93年7月6版，第753-754頁）。而神明會，則為宗教團體，凡民眾組織之團體而以崇奉神明為目的者，均得謂為神明會，臺灣之神明會，係多數特定人（會員或稱信徒）集資購置財產所組成，以祭祀特定神明為主要目的之人之結合團體，係屬非法人團體。又神明會如有固定財產者，於通常情形置有管理人以管理財產，另有爐主頭家以辦理祭祀事務。在一般神明會仍普遍採用會員平等原則，但有時亦以原始會員之認股數量為標準，決定各會員之權利義務。多數神明會係以原始會員為基準，並未增加新會員，且神明會之股份不得自由處分，亦不得由會「承座」（即買回），但得為繼承之標的，其會份大率由共同繼承人協議，歸其中1人繼承，原則上係由嫡長子孫繼承，但不無例外。由於基本會份並無共同繼承之例，故不得以共同繼承之事由對抗神明會，因此，神明會之會員人數要屬恆定（參見調查報告第639、711、716-718、725頁）。是以，本件參據證人周林秋枝（即林敵之孫女，林金魁之女〈見本院卷第119-125頁戶口登記簿謄本〉）於本院審理時證述：其父林金魁告訴伊系爭土地係由其祖父林敵購買，因其祖父之1位友人有1尊關聖帝君，數人就出資認股，說系爭土地以後要給帝君住，共分18份，以後認股人都來拜這尊神，登記帝君的名字，由其祖父擔任管理人等語（本院卷第86-89頁），足徵系爭土地登記所有權人為「祭祀公業關帝爺會」之緣由，係原始認股會員基於祭祀神明關聖帝君為目的所成立之人合團體，並非以祭祀設立人之祖先或其他享祀人而成立之祭祀公業。則依上開說明，「祭祀公業關帝爺會」係屬神明會之性質，並無疑義。準此，被告依地籍清理條例第3章神明會名義登記土地之清理之規定，辦理系爭土地之地籍清理程序，自屬有據。

㈣次查，本件依原告於100年8月5日向被告申報時所提出之「關帝爺會沿革」文件記載：「本關帝爺會係神明公會性質，…，信仰奉祀關帝爺神（即關公），始於民國時期由林金魁發起創設，並邀請地方熱心公益人士林朱槿、林聰智、林欽龍、林詩章、林國興、林元芳等18人，共同出資購置業產於新港鄉○○○段○○○段○○○○號，計叁叁公畝肆柒公厘由發起人擔任管理人，將耕作收入部分金額（現今每年每份670元）交由現有持分人員處理，經出資人及信徒或會員議定於每年農曆5月中祭典祈求豐收，並由會員間輸流充當爐主…，是為本關帝爺會沿革始末。」等語（本院卷第17頁），及「關帝爺會會員（信徒）系統表」文件載明：關帝爺會設立人為⑴林金魁（亡），女林秋枝（繼承）持分1/18，⑵林朱謹（亡），子林振銘（繼承）持分6/18，⑶林邦雄，持分2/18；林志忠，持分1/18；郭金輝，持分1/18；林清泉，持分1/18；林聰智（亡），持分1/18；林坤池，持分1/18；林欽龍（亡），持分1/18；林詩章（亡），持分1/18；林國興（亡），持分1/18；林元芳，持分1/18。持分說明：新港鄉月眉145地號面積33公畝74公厘共區分18等份由上述人員持有之等情（本院卷第18頁），雖可得確定原告申報時所稱之「關帝爺會」，實係指系爭土地之登記所有權人「祭祀公業關帝爺會」無誤。然觀諸其所提出「關帝爺會沿革」文件記載內容，與系爭土地於36年5月16日已登記所有權人「祭祀公業關帝爺會」、管理人「林敵」，嗣於41年6月9日變更登記管理人為「林金魁」之情有所不同，又依據原告陳述：其申報之系統表記載為原始出資人的後代，並非原始出資人，林敵的後代就是林金魁。關帝爺會會員為其父親林振銘，由其代理申報等語（本院卷第84頁），佐以原告提出之戶口登記簿謄本及戶籍謄本（本院卷第93-94頁）、其所保管之系爭土地36年土地所有權狀正本（本院卷第97頁）及證人周林秋枝證稱：原告所提分配名單、土地與拜神照片等資料均屬事實等語（本院卷第87頁），縱可認原告申報時所提出之「關帝爺會沿革」內容，或係因年代久遠，人物全非，遠年歷史舊物難以查考，致有誤認之情形，惟衡酌神明會係以原始會員為基準，其股份不得自由處分，但會份得為繼承之標的，原則上係由嫡長子孫繼承，亦可由共同繼承人協議其中1人繼承，而依原告之上開陳述，「祭祀公業關帝爺會」之會員（或稱信徒）應為原告之父親林振銘，並非原告甚明。是以，原告既非「祭祀公業關帝爺會」之組織成員，縱其與該神明會具有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，亦不具有就該特定訴訟標的可以自己名義提起本件訴訟之訴訟權能。至於原告嗣雖改稱其為出資人林朱瑾之孫，為「祭祀公業關帝爺會」之會員云云，然其所述與神明會之習慣不同，且與申報時所檢附之「關帝爺會會員（信徒）系統表」內容明顯歧異，難謂可信。

㈤原告雖又主張「祭祀公業關帝爺會」之信眾9人已簽署委任書選任原告為代表人進行地籍清理申報程序云云，並提出其受「祭祀公業關帝爺會」信眾林振銘、林秋枝等人委任為代表人以進行訴願之委任書（本院卷第159頁）為憑；然查：

⒈依地籍清理條例第19條第1項有關神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附相關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報之規定，可知申報人必須具備神明會之管理人或經3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人之法定資格，且稽之神明會係由多數特定人（會員或稱信徒）集資購置財產，以祭祀特定神明為主要目的之人合團體，是依上揭規定推舉之代表1人，亦須具有會員或信徒之資格，始為適格之申報人。因此，本件原告目前既尚非「祭祀公業關帝爺會」之會員（或稱信徒），則其基於法律規定亦非得向被告申報「祭祀公業關帝爺會」系爭土地之適格當事人。

⒉次觀原告提出其受「祭祀公業關帝爺會」信眾林振銘、林秋枝等人委任為代表人以進行訴願之委任書內容，至多僅得認定渠等委任原告處理神明會土地申報訴願事宜，而授予其訴願代理權，亦非如原告所主張「祭祀公業關帝爺會」之信眾9人已簽署委任書選任原告為代表人（應為代理人）進行地籍清理申報程序云云。是以，原告上開主張，已難憑採。縱認其主張「祭祀公業關帝爺會」信眾林振銘、林秋枝等人委任其為代理人進行地籍清理申報程序云云屬實，惟衡諸關於「代表」與「代理」之法律性質及效果並不相同，「代表」為團體組織上不可欠缺，與團體係一個權利主體間之關係，代表人代表團體所為之行為，即為該團體之行為；而「代理」則為代理人與本人兩個權利主體間之關係，代理人之行為並非本人之行為，僅其效力歸屬於本人，且代理人僅得代為法律行為及準法律行為。因之，原告縱可受「祭祀公業關帝爺會」會員之委任而代理渠等向被告申報「祭祀公業關帝爺會」系爭土地，然亦應以「祭祀公業關帝爺會」會員之本人名義為之，要難自居於當事人地位而為地籍清理申報程序或逕行提起本件訴訟。

㈥復稽之被告100年8月26日函復原告申辦神明會申報案應補正事項之函文略以：「…二、依地籍清理條例第19條規定，神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表1人，於申報期間內檢附㈠申報書㈡神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替㈢現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本㈣土地登記謄本及土地清冊㈤其他有關文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報。三、請依上開規定補正原始規約…、現會員或信徒名冊、會員或信徒全部戶籍謄本、土地登記謄本；另沿革係現在之申報人對於該神明會過去成立宗旨、淵源來歷、經過動態或演變之事實予以撰述，應合於時空背景。四、神明會財產如為公同共有關係，其會員死亡後會份權之行使，可按規約之規定，如無規約或規約未規定者，依習慣由長子或其繼承人推定之代表1人行使。惟案附『系統表』及『繼承慣例』與上開原則不符，請逕釐清。」等語（本院卷第22-23頁），核其內容僅係通知申報人之原告應為相關文件之補正，且因原告之文件尚有欠缺，被告亦無從查知原告是否具備地籍清理條例第19條第1項規定之申報資格。是縱原告於100年8月5日檢具文件以自己名義向被告為「祭祀公業關帝爺會」（誤載為「關帝爺會」）系爭土地之申報後，經被告以原告未遵期補正相關文件為由而以原處分駁回其申報案，原告不服，雖循序提起本件行政訴訟，然因原告並非「祭祀公業關帝爺會」之會員或信徒，無從基於法律規定而為「祭祀公業關帝爺會」系爭土地之申報，亦無從因被告作成否准申報之原處分，而使其權利或法律上利益有遭受損害之可能性存在，則本件訴訟，自亦難僅憑其為原處分相對人而得認定其具備當事人適格之要件。從而，綜上以觀，原告提起本件課予義務訴訟，欠缺當事人適格之要件，洵堪認定。

㈦原告雖另主張地籍清理條例有關神明會土地應檢具相關文件之規定，顯然違反憲法保障人民財產權之意旨，應聲請司法院大法官解釋並裁定停止訴訟程序云云；惟查，按「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」為行政訴訟法第178條之1所明定。至於行政規則或行政命令（含法律授權制定之命令）是否違背法律或憲法規定，法官有審查權，毋庸聲請大法官解釋。本件鑑於神明會係以共同出資奉祀神明所成立之人合團體，而其權利係源自於設立時之最早出資者，且其會份習慣由繼承人之代表承繼之，然因會員間未必具有親屬關係，甚難以血緣、姓氏尋繹彼此間之關係，故須依據原始規約或成立時組織成員或出資證明等相關文件，以資判斷神明會會員資格之存否及其權利義務關係內容。是以，地籍清理條例第19條第1項規定申報人申報時應檢附之相關文件，顯係為釐清神明會會員或信徒之權利內容及權屬所為之規定，尚難謂有牴觸憲法之疑義，而有停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋之必要，附此敘明。

㈧綜上所述，原告提起本件行政訴訟，係屬當事人不適格，欠缺訴權存在之要件，則其起訴意旨，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被告應依原告100年8月5日之申請，就系爭土地作成准許祭祀公業關帝爺會為土地所有權人之申報之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭