最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第589號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第589號

上訴人

李松珍（即李松珍等11人之被選定人）

上訴人

陳鶴子（即李松珍等11人之被選定人）

上訴人

陳記祥（即李松珍等11人之被選定人）

共同訴訟代理人

葉錦郎 律師

被上訴人

國防部

代表人

高廣圻

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國104年6月11日臺北高等行政法院103年度訴字第1830號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人係國軍老舊眷村屏東縣屏東市憲光十村（下稱憲光十村）如原判決附表所示之原眷戶（含原眷戶權益承受人，下同），被上訴人原規劃將憲光十村遷建至屏東縣崇仁新村改建基地（下稱崇仁新村改建基地），於民國92年12月19日辦理「屏東縣『憲光十村』原眷戶領取輔助購宅款購置市場成屋法定說明會」（下稱92年說明會），上訴人於93年間陸續完成改建意願認證作業並選擇領取輔助購宅款，詎於102年間方獲悉可領取之輔助購宅款係以遷購屏東縣崇仁國宅（下稱崇仁國宅）之輔助購宅款為發放依據，較遷建至崇仁新村改建基地之其他眷村短少云云，乃於103年2月25日共同向被上訴人申請發給輔助購宅款差額，經被上訴人於103年4月15日以國政眷服字第1030004682號函（下稱系爭函文）復上訴人上述款項均依法核算，並無所稱權益受損情節，亦無法依陳情內容改遷購崇仁新村改建基地等語。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第1830號判決駁回，上訴人仍未服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依國軍老舊眷村改建條例第20條第3項規定，原眷戶可獲得之輔助購宅款及負擔金額，由主管機關以書面向原眷戶說明之，惟被上訴人與前國防部憲兵司令部（下稱憲兵司令部，現改制為憲兵指揮部）要求憲光十村眷戶前往法院公證處辦理公證之「屏東縣憲光十村原眷戶領取輔助購宅款購置市場成屋申請書」（下稱系爭申請書）與憲光十村原眷戶遷購國（眷）宅意願調查表，僅說明選擇領取輔助購宅款之意願，並未載明計畫遷建之基地及原眷戶可獲得之輔助購宅款金額，難謂被上訴人已依國軍老舊眷村改建條例第20條第3項規定以書面說明及上訴人已同意依崇仁國宅基地資為領取輔助購宅款計算之標準。且被上訴人於86年間將憲光十村遷建至崇仁新村改建基地，嗣又調整遷建至崇仁國宅，然調整遷建之法令依據並不明確。且被上訴人於92年12月19日製作之「屏東縣憲光十村原眷戶領取輔助購宅款購置市場成屋說明書」（下稱系爭說明書），係其單方意志，未說明遷建至「崇仁新村改建基地」與遷購「崇仁國宅」兩者間發放輔助購宅款金額之差異，致上訴人分得較少輔助購宅款，縱經同意，亦有悖於國軍老舊眷村改建條例第6條第3項、第20條與行政程序法第6條平等原則。又由「屏東縣老舊眷村改建基地篩選原則與改建計畫」、「國軍老舊眷村改建工作執行情形一覽表（屏東地區）」與「憲光十村遷建現階段執行情形」內容可知，被上訴人與憲兵司令部於86年至89年間辦理「屏東縣老舊眷村改建基地」案中，均將憲光十村規劃於「崇仁新村改建基地」，被上訴人未告知即自行變更併入「崇仁國宅基地」案辦理，致輔助購宅款有損失，顯違信賴保護原則。又依國軍老舊眷村改建條例第20條規定，原眷戶可獲輔助購宅款與各眷村土地條件良窳有關，憲光十村條件較當時屏東縣其他改建眷村為佳，原眷戶可領取之輔助購宅款應較其他眷村高，反領取較少，被上訴人未說明差別待遇法令依據與具體標準，行使裁量有瑕疵，且違反國軍老舊眷村改建條例第20條及比例原則等語，求為訴願決定及系爭函文均撤銷；被上訴人應作成准予核發上訴人如原判決附表所示輔助購宅款差額之行政處分。

三、被上訴人則以：

(一)被上訴人於92年說明會發放之系爭說明書，即載明憲光十村原眷戶領取輔助購宅款之計價標準，乃依被上訴人選定之崇仁國宅完工決算後之房地總價計算；且依國軍老舊眷村改建條例第20條第1項及103年6月6日修正前國軍老舊眷村改建條例施行細則第19條第4項規定可知，憲光十村坐落之土地均非屬國有可計價之土地以供分配69.3%原眷戶輔助購宅款，是以上訴人可領取之輔助購宅款係以崇仁國宅房地總價80%為標準發給，並無違誤。又被上訴人雖於86年間曾將憲光十村遷建至崇仁新村改建基地，惟其後考量眷改基金短絀、因應融資計畫「減少興建、輔導遷購國宅」政策，是被上訴人所為之改遷建規劃，係經諸多綜合考量之行政裁決，享有判斷餘地，法院應予尊重。且被上訴人當時係因應政策所需，對於原規劃遷建至崇仁新村改建基地各眷村均有辦理遷購說明會，無上訴人所稱差別待遇。且上訴人對於擇定崇仁新村改建基地作為遷建基地，並無公法上請求權，係由被上訴人就眷村條件等客觀因素裁量規劃，92年說明會交付原眷戶之系爭說明書肆、即載明計價標準係依崇仁國宅完工決算後房地總價計算，被上訴人已履踐告知程序，充分保障原眷戶知悉改建權益，上訴人92年說明會後亦已簽署系爭申請書，並完成法院認證程序，均足認渠等已充分知悉輔助購宅款將依崇仁國宅為計算標準，故上訴人對此並無法主張信賴基礎及信賴利益，縱得主張，亦因上訴人之信賴不值得保護，而無信賴保護原則之適用。

(二)至憲光十村原眷戶可獲之輔助購宅款金額，被上訴人係以93年9月10日勁勢字第0930013050號令（下稱被上訴人93年9月10日令）核定，雖該令之正本收文單位為憲兵司令部，惟因單位裁併降編及公文保存等因素，未能查詢到該部收文後之處理方式。惟憲光十村之原眷戶確已知悉所得領取之輔助購宅款金額，並曾多次請求重新辦理改建說明會或重新請求計價，是憲光十村之原眷戶對於所可領取之輔助購宅款金額確已知悉，上訴人主張其等不知輔助購宅款金額亦不知已可領取云云，顯非事實。且憲兵司令部為通知上訴人配合領取輔助購宅款，曾於100年8月18日、同年12月7日分別召開說明會，對上訴人說明領款相關事宜等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)上訴人主張被上訴人於86年間先規劃將憲光十村遷建至崇仁新村改建基地，嗣又將憲光十村調整遷建至崇仁國宅，法令依據不明確，恣意且違反國軍老舊眷村改建條例第6條第3項規定云云。惟依國軍老舊眷村改建條例第1條、第6條第1項及司法院釋字第485號解釋意旨，國家資源有限性，被上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，尤應考量國家經濟及財政狀況妥善分配福利資源；且基於立法授權，被上訴人對於國軍老舊眷村改建基地之範圍及如何整體分區規劃，享有判斷餘地或合目的性裁量權限，法院原則應予尊重。據此，本件被上訴人86年間規劃將包括憲光十村在內共10個國軍老舊眷村遷建於崇仁新村改建基地，91年間嗣因眷改基金短絀、基地現況、遷村區位妥適性及原眷戶對改建之急迫性，同時囿於崇仁國宅戶數不足供應全部原眷戶需求等由，並尊重憲光十村全體原眷戶意願後，將憲光十村改遷建至崇仁國宅等情，係被上訴人嗣後基於上開公共利益等政策考量及判斷，屬行使判斷餘地或合目的性之裁量權限，符合國軍老舊眷村改建條例第6條第1項規範意旨，原審法院應予尊重。

(二)上訴人主張信賴於86年至89年間辦理「屏東縣老舊眷村改建基地」案時，係依「崇仁新村改建基地」為輔助購宅款發放之依據，而系爭說明書及憲光十村原眷戶遷購國（眷）宅意願調查表上亦未載明遷建之基地及原眷戶可獲之補助購宅款金額，且未給予陳述意見云云。惟嗣後被上訴人為加速眷村改建，憲兵司令部乃於92年10月19日辦理憲光十村遷購國（眷）宅之意願調查說明會，對於原規劃遷建「崇仁新村改建基地」之各眷村均有辦理遷購國宅說明會，該村16戶原眷戶全數以書面同意領取以崇仁國宅計算輔助購宅款後搬遷，並經憲兵司令部呈報被上訴人辦理後續，足見被上訴人對於原規劃遷建「崇仁新村改建基地」之各眷村均有辦理遷購國宅說明會，並無上訴人所稱差別待遇情事。又憲光十村全部原眷戶既已依國軍老舊眷村改建條例第21條規定，選擇自願領取輔助購宅款後搬遷，則依同條例施行細則第19條第4項規定，上訴人可獲輔助購宅款數額，即應依被上訴人選定之崇仁國宅計算之。被上訴人選定崇仁國宅為計價標準後，並辦理92年說明會，發放系爭說明書予原眷戶，而系爭說明書中「肆、計價標準」有載明：依國軍老舊眷村改建條例施行細則第19條第4項規定，被上訴人選定「崇仁國宅」完工決算後房地總價計算等語，顯見上訴人對於輔助購宅款係依據被上訴人選定崇仁國宅（而非崇仁新村改建基地），及所得領取之具體數額等情，均知之甚詳，已符合國軍老舊眷村改建條例第20條第3項所定程序。且系爭說明書亦載明：已充分瞭解原眷戶的權利與義務，願全部遵行，並同意將配住本人之眷舍交由主管機關依法辦理，並同意恪遵下列約定事項，絕無異議等語，亦徵被上訴人已踐行國軍老舊眷村改建條例第20條第3項告知程序。上訴人亦據同條例第21條及其施行細則第19條第4項規定選擇放棄承購改建住宅，自願領取以崇仁國宅為計算之輔助購宅款後搬遷，並完成法院認證程序，已充分保障原眷戶權益。況被上訴人雖於86年間規劃憲光十村遷建於崇仁新村改建基地，然尚屬內部規劃階段，未對外發生法規範拘束力，不足構成上訴人信賴基礎。

(三)上訴人主張系爭說明書未說明遷建至崇仁新村改建基地與遷購崇仁國宅間發放輔助購宅款金額之差異及依據，致短少輔助購宅款，縱經同意，亦悖於國軍老舊眷村改建條例第6條第3項、第20條、行政程序法第6條及第7條云云。惟本件其他改遷建至崇仁新村改建基地之原眷戶，所得領取之輔助購宅款金額，須依國軍老舊眷村改建條例第20條第1項至第4項及其施行細則第17條、第18條所定方式計算，而92年說明會召開當時根本尚未開始遷建崇仁新村改建基地，既未發包決標，遑論完工決算房地總價，自無從期待被上訴人於92年說明會召開當時即告知上訴人改遷建至「崇仁新村改建基地」與遷購「崇仁國宅」二者間所得領取輔助購宅款之差異。尤其憲光十村坐落基地，均非屬國有可計價土地，縱其條件均較其他眷村為優，亦不當然可使其原眷戶獲得較高之輔助購宅款為由，因將訴願決定及系爭函文均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：

(一)被上訴人辯稱於92年間將憲光十村調整遷建至崇仁國宅，係91年間考量眷改基金短絀，因應融資計畫、減少興建、輔導遷購國宅之政策而調整；又於原審104年3月24日準備程序庭時更進一步辯稱「91年為配合行政院政策，…希望眷戶可以立即選訂國宅作為計價標準，並立即領取輔助購宅款。本件於92、93年被告作價後，原告等人即可領款…」，換言之，被上訴人將憲光十村調整至當時已蓋好的崇仁國宅作為計價標準，係以眷戶得以馬上獲得輔助購宅款為誘因。然被上訴人將憲光十村調整至崇仁國宅後，一直未通知上訴人領取補助款，關於此點，被上訴人亦承認找不到被上訴人所屬憲兵司令部有通知上訴人領取之函文，其電腦系統亦未能找到有通知之相關資料。上訴人直至99年、100年間獲悉分配至崇仁新村改建基地之眷村有進行領款，且可領取金額較上訴人於崇仁國宅可領取多100多萬元，上訴人始驚覺不服四處陳情。被上訴人方命憲兵司令部於100年8月18日與同年12月，兩次向上訴人召開說明會時，才表示上訴人向被上訴人申辦輔助購宅款。足見上訴人亦未因憲光十村被調整至崇仁國宅而享有提早領得輔助購宅款之好處，顯與被上訴人所辯理由不符。是被上訴人造成上訴人之損失，有違信賴保護，原判決又未說明不採理由，顯有理由不備之違誤。

(二)依國軍老舊眷村改建條例第6條、第20條規定，眷村改建應依條件相近者採整體分區規畫，原眷戶可獲得之輔助購宅款與各眷村土地條件良窳有關。上訴人之憲光十村與當時同期改建的崇禮新村、忠愛新村，地理位置與條件最相近，應與該眷村作整體分區規畫為是，然卻與其他較遠的崇仁新村、勝利新村、得勝新村等作同一規畫，致短少輔助購宅款，顯見被上訴人之整體分區規畫悖於上開法條及行政程序第6條平等原則。原判決對此未予斟酌，又未說明不採理由，顯有不適用法規與理由不備之違誤等語，求為廢棄原判決，及訴願決定與系爭函文均撤銷。

六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：

(一)按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。查原判決斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以憲兵司令部於92年說明會後，該村16戶原眷戶全數以書面表示同意領取以被上訴人選定之國宅計價之輔助購宅款並購置市場成屋，並經憲兵司令部以92年11月11日（92）榮眷字第0920015333號呈報被上訴人。依國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19條第4項規定，上訴人所可獲輔助購宅款之數額，即應依被上訴人選定之崇仁國宅完工決算後之房地總價計算之。而被上訴人嗣選定崇仁國宅之完工決算價為憲光十村原眷戶輔助購宅款之計價標準，授權由憲兵司令部於92年12月19日假屏東縣政府勞工育樂中心辦理該村之改建法定說明會即92年說明會，會中除發放系爭說明書予原眷戶，並對於原眷戶可領取之輔助購宅款等事項詳實說明，且逐一回覆眷戶之詢問。酌諸系爭說明書「肆、計價標準」載明：原眷戶領取輔助購宅款計價標準係依國軍老舊眷村改建條例施行細則第19條第4項規定，依被上訴人選定之「崇仁國宅」完工決算後房地總價計算之等語，以及「柒、原眷戶權益：一、輔助購宅款」項下，除載明分配總額計算方式外，更列出適用對象各階所得領取輔助購宅款之具體數額為「將官級：新臺幣266萬9,444元、校官級：新臺幣235萬5,392元、士官級：新臺幣219萬8,365元」等情，以及上訴人於92年說明會後3個月內提出經臺灣屏東地方法院公證處認證之系爭申請書，向被上訴人表達願依國軍老舊眷村改建條例第21條及其施行細則第19條規定領取輔助購宅款，並於主管機關公告期間內搬遷，且同意須俟國軍老舊眷村改建基金寬裕後，不予計息檢討發給等情，並以系爭申請書明載「本人 是『憲光十村』階級之原眷戶（權益承受人），經詳細閱讀『國軍老舊眷村改建條例』（以下簡稱本條例）、『國軍老舊眷村改建條例施行細則』（以下簡稱本細則）、『國軍老舊眷村眷戶領取輔助購宅款購置國（眷）宅暨民間市場成屋作業規定』及憲兵司令部於92年12月19日辦理『屏東縣『憲光十村』原眷戶領取輔助購宅款購置市場成屋說明書』，已充分瞭解原眷戶的權利與義務，亦明瞭國軍老舊眷村改建之意義與目的，除願全部遵行外，並同意將配住本人位於市○○○○村○○○鄰 路 巷○ 號○村 號）眷舍及自增建部分，交由主管機關依法辦理，並同意恪遵下列約定事項，絕無異議：……」等語。因認被上訴人業已踐行國軍老舊眷村改建條例第20條第3項所定「於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明可獲得之輔助購宅款」之告知程序，並認定被上訴人依據上訴人系爭申請書及系爭說明書中所載之輔助購宅款金額，以被上訴人93年9月10日令如數核定上訴人所屬憲光十村原眷戶所得領取之輔助購宅款金額，要屬有據等情，經核與證據法則、經驗法則及論理法則無違。至於憲兵司令部接到前揭93年9月10日令之後續處理，因單位裁併降編及公文保存等因素，致未能查詢乙節，亦經被上訴人於原審審理時自承在卷，原判決雖未針對憲兵司令部後續處理有所置喙，但依前述整個流程，判定上訴人等對於其等原眷戶權益，尤其是輔助購宅款係依據被上訴人選定「崇仁國宅」（而非「崇仁新村改建基地」）之完工決算後房地總價計算，以及計算後所得領取之具體輔助購宅款數額等情，均知之甚詳，已符合國軍老舊眷村改建條例第20條第3項所定之程序，並無違背信賴保護原則可言，經核亦無不合。上訴意旨主張被上訴人將憲光十村調整至當時已蓋好的崇仁國宅作為計價標準，係以眷戶得以馬上獲得輔助購宅款為誘因，以及被上訴人將憲光十村調整至崇仁國宅後，一直未通知上訴人領取補助款，直至99年、100年間獲悉分配至崇仁新村改建基地之眷村有進行領款，且可領取金額較上訴人於崇仁國宅可領取多100多萬元，上訴人始驚覺不服四處陳情，被上訴人造成上訴人之損失，有違信賴保護，指摘原判決未說明不採其主張之理由，顯有理由不備之違誤云云，核屬對於原審認定事實、取捨證據為不同之主張，揆諸前揭說明，洵不足採。

(二)次按依國軍老舊眷村改建條例第1條所揭示之立法意旨，該條例之目的除改善軍眷之生活環境外，「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」亦屬之；又依同條例第6條規定，辦理眷村改建時，應依眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，集中興建住宅社區，足見國軍老舊眷村之改建，應如何整體分區規劃，屬立法機關授與主管權責機關做政策上之考量及判斷，準此被上訴人享有判斷餘地，除非有不法情事，否則法院對此類行政上裁決應予尊重。查原判決以被上訴人雖於86年間規劃將包括憲光十村在內共10個國軍老舊眷村遷建於「崇仁新村改建基地」，嗣於91年間因考量眷改基金短絀、因應融資計畫「減少興建、輔導遷購國宅」政策、基地現況、遷村區位妥適性及原眷戶對改建之急迫性，同時囿於「崇仁國宅」戶數不足以供應全部原眷戶之需求，乃由被上訴人所屬前總政治作戰局（現改制為政治作戰局）函請前揭眷村列管軍種單位（含憲兵司令部）辦理輔導眷戶遷購國宅意願等各項事宜。憲兵司令部旋於92年10月19日辦理憲光十村遷購國（眷）宅之意願調查說明會後，該村16戶原眷戶全數以書面表示同意領取以被上訴人選定之國宅計價之輔助購宅款並購置市場成屋，並經憲兵司令部以92年11月11日(92)榮眷字第0920015333號呈報被上訴人辦理後續。因認被上訴人當時為因應政策所需，對於原規劃遷建「崇仁新村改建基地」之各眷村均有辦理遷購國宅說明會，而非僅針對上訴人所屬憲光十村或貿易東村等眷村辦理，故並無差別待遇之情事。又因被上訴人86年間規劃將包括憲光十村在內共10個國軍老舊眷村遷建於「崇仁新村改建基地」時，尚屬內部規劃階段，自不足以構成上訴人之信賴基礎，則被上訴人嗣後基於上開公共利益等政策上之考量及判斷，並尊重憲光十村全體原眷戶之意願，而將憲光十村改遷建至「崇仁國宅」，係屬行使立法機關所授與之判斷餘地或合目的性之裁量權限，且核無不法情事，符合國軍老舊眷村改建條例第6條第1項之規範意旨等情，經核亦無不合。

(三)末按本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項之規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎。故於高等行政法院判決後，當事人在本院原則上不得提出新攻擊防禦方法，亦不得提出新事實、新證據，而資為上訴之理由。上訴意旨主張憲光十村與當時同期改建的崇禮新村、忠愛新村，地理位置與條件最相近，應與該眷村作整體分區規畫為是，然卻與其他較遠的崇仁新村、勝利新村、得勝新村等作同一規畫，致短少輔助購宅款，顯見被上訴人之整體分區規畫悖於國軍老舊眷村改建條例第6條、第20條及行政程序第6條平等原則，指摘原判決對此未予斟酌，又未說明不採理由，顯有不適用法規與理由不備之違誤云云，但查上訴人此項主張係於上訴審提出之新攻擊防禦方法，揆諸前揭規定，本院無從審究，殊不足取。

(四)綜上所述，原判決認本件原處分，認事用法，均無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，至於上訴時提出之新主張，要非本院所得審究。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異