最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第752號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第752號

上訴人

祭祀公業金協興

代表人

林振發

訴訟代理人

張瑞釗 律師

被上訴人

教育部

代表人

吳思華

訴訟代理人

謝天仁 律師

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國104年6月25日臺北高等行政法院103年度訴字第1535號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人以坐落桃園縣蘆竹鄉（現改制為桃園市○○區○○○段土地公坑小段7-1、59-1、59-3、79-1地號等4筆土地為上訴人所有；同小段7、8、54、55、56、59、76、77、78及79地號等10筆土地（下合稱系爭14筆土地）則屬神明會金協興所有，各為不同權利主體，上訴人從未與訴外人財團法人台北高爾夫俱樂部（下稱台北高爾夫俱樂部）簽定不動產買賣契約，民國68年2月25日授權委託書及68年7月7日之不動產買賣契約書均為偽造之文書，被上訴人71年8月17日台（71）體字第28312號函（下稱原處分1）許可台北高爾夫俱樂部球場設立、84年5月2日台（84）體字第020004號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）同意台北高爾夫俱樂部球場開放使用，有行政程序法第111條第7款規定之重大瑕疵為由，向被上訴人請求確認原處分為無效。經被上訴人以103年10月3日臺教授體字第1030029024號函回復略以，本件攸關不動產買賣契約及授權委託書，是否涉嫌偽造，被上訴人無權限認定該文書之真偽，仍請上訴人依法透過司法程序確認，取得確定判決後，被上訴人始得據以認定。上訴人不服，提起行政訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人主張略以：「祭祀公業金協興」和「神明會金協興」係兩個不同權利主體，祭祀公業金協興迄至99年5月19日方取得派下全員證明書，而神明會金協興迄今尚未取得合法會員全員證明書。被上訴人卻於68年7月7日偽造祭祀公業金協興不動產買賣契約書，出售14筆土地，多出10筆土地及68年2月25日偽造神明會金協興授權委託同意書出售14筆土地，多出4筆土地，矇混為祭祀公業金協興之同意書，允准台北高爾夫俱樂部簽立切結書作為買地證明，原處分違反民法第828條第2項規定、憲法第15條、第171條及第172條規定。被上訴人顯係有行政程序法第111條第7款規定其他具有重大明顯之瑕疵者，其行政處分無效，被上訴人於法須負返還土地及回復土地上原來之林地云云。為此，求為判決：1、確認原處分1及原處分2無效。2、被上訴人應將坐落桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○○段7-1、59-1、59-3、79-1等4筆地號土地面積8.9761公頃核准為球場用地，回復原狀，返還上訴人，及偽造屬上訴人所有同地段同小段7、8、54、55、56、59、76、77、78、79等10筆地號土地面積2.5879公頃核准為球場用地回復原狀，返還神明會金協興。

三、被上訴人則以：上訴人請求桃園縣蘆竹鄉○○段○○○○○段7、8、54、55、56、59、76、77、78、79地號等10筆土地返還予神明會金協興部分，因神明會金協興並非本件訴訟當事人，顯有當事人不適格之瑕疵。再者，被上訴人僅為高爾夫球場之主管機關，並未實際占有系爭14筆土地，上訴人請求返回顯無理由。另揆諸台北高爾夫俱樂部與上訴人68年7月7日之不動產買賣契約書之內容，足證台北高爾夫俱樂部與上訴人針對系爭14筆土地，業已達成買賣合意並訂定契約，且台北高爾夫俱樂部並有給付補償地價金額可資證明。基此，該買賣契約並無疑義，被上訴人依法核准設立並開放使用台北高爾夫俱樂部，於法有據。上訴人於另案臺北高等行政法院100年度訴字第1937號事件中，業自承「金協興」與「祭祀公業金協興」之派下人均相同。68年2月25日之授權同意書既然同意人均為金協興及祭祀公業金協興之派下人，該同意書自形式上以觀即非偽造，且按當時之法令並未明確區分祭祀公業與神明會，即無論該授權同意書係以金協興或祭祀公業金協興具名，對派下人而言，均應受拘束。被上訴人基此有效之授權書，認定台北高爾夫俱樂部確實購得系爭14筆土地，而許可其設立及開放使用，並無違誤。至攸關買賣契約書是否偽造及無權占用土地事實之私權爭執，應由普通法院認定，被上訴人方能審酌原處分是否有所違誤云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政程序法第111條規定，可知關於行政處分之無效，除第1款至第6款情形外，其他重大明顯瑕疵者亦屬無效，惟所謂重大明顯之瑕疵，係指行政處分所存瑕疵之程度，不僅重大，且任何人均可一望即知而言。如其瑕疵非重大或非明顯，尚須實質審查始能知悉者，即難指該行政處分為無效，至多僅係是否違法而得撤銷之問題。㈡經查，原處分1核其內容係對於台北高爾夫俱樂部關於球場申請遷建案，經審認符合高爾夫球場管理規則而許可設立，形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵，與行政程序法第111條第7款規定並不相符。又原處分2係核復同意台北高爾夫球場開放使用及說明應辦理之事項，形式上觀之，亦無任何明顯一望即知之瑕疵，仍難謂合於行政程序法第111條第7款規定。上訴人主張68年2月25日授權委託書及68年7月7日之不動產買賣契約書均為偽造之文書云云，惟查該等文件是否為偽造及其不動產所有權之歸屬，核屬實體上爭執事項，尚非被上訴人得逕予審認，上訴人對此若有爭執，應另循相關訴訟途徑，上訴人以此為由主張原處分有明顯重大瑕疵，請求確認原處分無效，洵非可採。又上訴人合併起訴請求聲明2、部分，自亦失其依據，應併予駁回。爰判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠上訴人於101年9月12日向被上訴人提出申請書，聲請被上訴人應為實質審查，以確認原處分無效。原判決既認本件授權委託書及不動產買賣契約書是否為偽造及其不動產所有權之歸屬，核屬實體上爭執事項，尚非被上訴人得逕審認云云，竟未說明所以判認之理由，及所以認定之證據，復未說明上訴人上開主張所以不採之理由，原判決顯屬違背法令。又原判決依其主觀見解及推測認定，上訴人若對本件授權委託書、不動產買賣契約書之真偽及所有權歸屬有所爭執，自應另循相關訴訟途徑以資解決云云，惟並未說明其理由，及何以不採上訴人在原審所提相關主張之理由，亦屬違背法令。㈡行政處分瑕疵是否重大，因注意能力及注意義務而異，一般人民固得以一望即知其瑕疵為判斷標準，惟公務員自應以善良管理人之注意義務為據。詎原判決認所謂重大明顯之瑕疵，係指任何人均可一望即知而言云云，顯係違背法令。㈢查林元添並非金協興或上訴人之代表人及派下員，身分證統一編號Z000000000李滿車、曾高璽、林元杰、林元昱、藍天章等人，又均非金協興或上訴人之代表人或派下員，然本件不動產買賣契約書竟載「出賣人祭祀公業金協興代表人林元添」，並載明由其與台北高爾夫俱樂部簽訂不動產買賣契約書；本件授權委託書竟又載「派下代理人李滿車、曾高璽、林元杰、林元昱、藍天章」，並載明由其等出具同意書同意出售土地。又上訴人固有派下員李滿車其人，惟其人之身分證統一編號為Z000000000與收據所載派下員代理人李滿車之身分證統一編號不同，任何人只要將本件不動產買賣契約書及授權委託書與李滿車之戶籍謄本、台北高爾夫俱樂部發給補償費予派下代理人李滿車之收據相對照，一望即知其有瑕疵，為偽造文書，應屬無效。詎料被上訴人未以肉眼比對、未為實質審查，遽將該等文書所載土地核准為球場用地，顯有重大瑕疵云云。

六、本院查：

（一）按行政程序法第111條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且為任何人一望即知者。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。

（二）原判決以：原處分1核其內容係對於台北高爾夫俱樂部關於球場申請遷建案，經審認符合高爾夫球場管理規則而許可設立，形式上觀之，並無任何明顯一望即知之瑕疵，與行政程序法第111條第7款規定並不相符；而原處分2係核復同意台北高爾夫球場開放使用及說明應辦理之事項，形式上觀之，亦無任何明顯一望即知之瑕疵，亦難謂合於行政程序法第111條第7款規定，而駁回上訴人在原審聲明請求確認原處分1及原處分2無效部分之訴，揆諸首揭說明，並無不合。另上訴人請求被上訴人應將坐落桃園縣蘆竹鄉坑子段土地公坑小段7-1、59-1、59-3、79-1等4筆地號土地面積8.9761公頃核准為球場用地，回復原狀，返還上訴人，及偽造屬上訴人所有同地段同小段7、8、54、55、56、59、76、77、78、79等10筆地號土地面積2.5879公頃核准為球場用地回復原狀，返還神明會金協興部分，上訴人就其請求權之依據為何，未於原審表明，惟於起訴狀中表示：被上訴人違法核發為球場用地，導致土地被竊佔之存在，而請求為如上開聲明之判決等語。依此，因被上訴人所為之原處分，並無無效情形，已如前所述，亦未有因違法而撤銷情事；且被上訴人僅係作成許可台北高爾夫俱樂部球場設立，及開放使用之主管機關，而非上訴人請求「回復原狀」土地之所有權人。從而，原判決以上訴人以原處分無效為由，合併起訴請求被上訴人應將如原審聲明2所示土地回復原狀，並分別返還上訴人及神明會金協興，為無理由，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異