最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第436號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第436號

上訴人

首泰建設股份有限公司

代表人

羅李阿昭

訴訟代理人

郭瓔滿 律師

訴訟代理人

賴雪梅 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

林洲民

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國105年10月6日臺北高等行政法院104年度訴字第1109號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣臺北市○○區○○○路00巷0○0○0○0○00○00號，敬業二路69巷16、18、20、22、26及28號等建築物，坐落於臺北市中山區○○段00○0○00○0○00○0○00○0○00○00○號等5筆土地上，為1幢2棟地上11層、地下2層共92戶RC造建築物（名稱：首泰大直，下稱系爭建物），領有99使字第0146號使用執照，土地使用分區為商業區（供一般商業使用），依系爭建物96建字第0888號竣工圖，系爭建物第2至11層各樓層廁所應集中留設於共用部分。惟經被上訴人派員勘查，發現集中留設的廁所遭封閉，乃以民國103年3月6日北市都建字第10364005200號函請系爭建物首泰大直管理委員會（下稱首泰大直管委會）說明，經該會以103年3月13日103首（函）03001號函表示系爭建物區分所有權人會議未曾提案、未曾發包施作封閉或修改2-11層共用廁所，99年12月30日該會與上訴人進行共設點交時，2-11層共用廁所未曾列入點交項目。103年7月8日被上訴人再到系爭建物勘查，確認系爭建物7、9、20、22號等第2至11層每層公共廁所入口皆被封閉。被上訴人審查認為，上訴人為系爭建物最初起造人，其興建系爭建物完工並領得使用執照後，未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間，封閉系爭建物2至11層公共廁所，使系爭建物之使用現況與原核准竣工圖說不符，違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以103年7月14日北市都建字第10364228500號裁處書（下稱第1次處分），對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限於103年10月20日前改善完畢。上訴人不服，提起訴願，經臺北市政府104年1月21日府訴二字第10409009900號訴願決定（下稱104年1月21日訴願決定），以第1次處分關於罰鍰30萬元部分，已罹於3年裁處權時效撤銷，其餘部分即第1次處分關於限期改善部分，則駁回訴願。上訴人仍對訴願決定對其不利部分不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年度訴字第395號判決駁回，上訴人提起上訴，由本院審理中（即本院105年度上字第1349號）。嗣被上訴人以依上開訴願決定意旨，於104年2月10日以北市都建字第10430705100號函（下稱104年2月10日函或原處分）通知上訴人，限於104年4月20日前按使用執照核准圖說恢復原狀或補辦手續（檢送變更圖說，提報都市設計審議委員會審查許可後，辦理變更使用執照），屆期未改善完成，依建築法相關規定裁處。並副知首泰大直管委會，請管委會轉知系爭建物全體區分所有權人配合相關改善作業，拒不配合或妨礙改善作業者，依建築法辦理。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：按建築法第91條處分對象為建築物所有權人或使用人，依同法第77條第1項規定，有維護建築物合法使用與其構造及設備安全義務者為建築物所有權人、使用人，係以物為中心之狀態責任，非行為責任。被上訴人作成原處分時，系爭建物早已點交，上訴人亦非建物所有權人或使用人，對系爭建物無管領支配實力，並非建築法第77條第1項之責任人或同法第91條應排除違法狀態之義務人，被上訴人以上訴人為處分對象，違反法律保留原則。又被上訴人所指公共廁所封閉，似僅指所設之分間牆為原竣工圖所無，然廁所封閉或分間牆之存在，究違反何種構造或設備安全，即系爭建物使用現況有何未符建築物構造及設備安全標準，原處分未予說明，違背明確性原則。且系爭建物之封閉牆狀態，於進行室內裝修後，業經被上訴人核發建築物室內裝修合格證明，應認無違法情事。況系爭建物已交屋，上訴人對系爭建物已無實際上管領能力，對維護建物狀態責任之作為義務及改善皆無期待可能性，原處分命上訴人限期改善，違反期待可能性，倘逕命拆除，對現所有權人或使用人致生損害，難認符合比例原則。另被上訴人第1次處分與104年2月10日函改善期限不同，為不同之行政處分，原處分得為撤銷訴訟之客體云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：96年9月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下稱臺北市都市設計審議會）第204次委員會會議作成「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間。」之附帶決議（下稱96年附帶決議），是以建築物各樓層例如廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間，均應集中留設於共用部分，且經都市設計審議通過興建完工後不得擅自變更，斷無可能免辦理變更設計即可擅自變更，亦無可能藉由申請室內裝修審查予以合法化。本件上訴人悖離都市設計審議會之核定，於系爭建物取得使用執照後，共用部分尚未點交予管委會前，即仍為具管領力使用人時，擅自將公共廁所變更為與原核准圖說不符之態樣，上訴人顯未維護建築物構造及設備之合法使用，該行為之不法結果仍留存於系爭建物，被上訴人要求上訴人改善，並無不合。又限期改善期間，未見上訴人嘗試恢復原狀或補辦手續等改善作為，或有意願改善卻遭阻撓等事證，顯見事實上及法律上非無法彌平，上訴人無主張無期待可能性之餘地。又系爭建物之專有部分，是否經核發室內裝修合格證明，不影響系爭建物公共廁所違規事實。系爭建物核准之室內裝修案件共13件，其中僅7件裝修地址之專有部分與該樓層之公共廁所鄰接，裝修核准範圍為專有部分之分間牆、天花板等，未包括公共廁所之變更。基於臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則，系爭建物之公共廁所欲封閉，應申請變更設計經核准後，再向被上訴人申請變更使用執照圖說，始屬合法使用。本件公共廁所縱非屬建築物之主要構造、室內隔間及建築物主要設備，其遭擅自封閉，悖離原都市設計審議核定之應供公眾使用之正常功能，違反建築法第77條第1項應維護建築物合法使用規定。再者，被上訴人以第1次處分，對上訴人裁處罰鍰並命限期改善，罰鍰部分經104年1月21日訴願決定以罹於裁處權時效撤銷，限期改善部分仍予維持，因訴願決定時第1次處分限期改善日期已經過，被上訴人認改善工程有寬限時日需要，以104年2月10日函將改善期限延至104年4月20日，並未重新處置，亦未有教示記載，非新的行政處分，上訴人就此提起行政訴訟，容有未合云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人認為上訴人違反建築法第77條第1項規定，以104年2月10日函通知上訴人，限於104年4月20日前改善完成，該函說明三載明「茲再限於……前改善完成」等語，核屬對上訴人發生規制效力之行政處分。被上訴人主張104年2月10日函僅重申限期改善義務，將限103年10月20日前改善之第1次處分，延緩改善期限至104年4月20日，未有教示記載，並非行政處分云云，並無可取。㈡依系爭建物99年4月30日核發使用執照竣工圖，第2至11層各樓層廁所原均集中留設於共用部分，上訴人為系爭建物起造人，其於99年12月30日系爭建物共設點交前，對集中留設共用部分的廁所仍具支配管領力之際，以相同樣式、材質之牆面方式予以封閉，與原核准之使用執照竣工圖不符，並違反96年附帶決議「都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」之意旨及經臺北市都市設計審議會決議准予核備之2-11層平面圖，即有未維護建築物合法使用之違規情形，構成狀態責任義務之違反，斯時已合致建築法第91條第1項第2款要件，無須論究如此情形是否符合建築物之構造及設備安全標準。是以，被上訴人於上訴人未依第1次處分於103年10月20日前改善，以原處分再對上訴人課以限期改善義務，命於104年4月20日前改善完畢，自屬有據。上訴人主張本件無未依建築法第77條第1項規定維護建築物合法使用之情節，並無可採；其以被上訴人未說明系爭建物如何未符合建築物之構造及設備安全標準，違背明確性原則，及限期改善將損害現所有權人或使用人而不符合比例原則，均無可取。㈢上訴人於將系爭建物第2至11層各樓層原集中留設於共用部分之廁所封閉時，已違反源自狀態責任所生之行政法上義務，合致建築法第91條第1項第2款要件，斯時上訴人因違反行政法上義務而應承擔排除違規狀態責任，已然形成，不因事後其將所有權及使用權移轉予第三人而隨之移轉或消滅，此與第三人因繼受建築物所有權或使用權，同時繼受存在於該物之違法狀態，仍屬有別。上訴人以其已非系爭建物所有人、使用人及具支配管領力之人，指摘被上訴人命其限期改善，違反法律保留原則，即無可採。㈣上訴人96年間申請都市設計審議，系爭建物2-11層各層共用部分留設有公共廁所之空間規劃設置，即係經臺北市都市設計審議會核定之範圍，嗣後上訴人並憑此核定案內容申請建造執照，經被上訴人於95年間發照。上訴人明知上情，卻故意於系爭建物完工領得使用執照後，將系爭建物公共廁所封閉，悖離原都市設計審議核定之應供公眾使用之正常功能，惡意違反其應維護建築物合法使用之行政法上義務。參以上訴人為81年間設立，現今資本總額達2億元之建設公司，核係具有效排除違規狀態之實力。據此，被上訴人命上訴人限期改善，符合管制目的，並無客觀法律不能之情形，上訴人既具備有效排除實力，復未見客觀上其有何不能履行之不可歸責事由，難認有主觀之事實不能之情。上訴人以其已非系爭建物所有權人、使用人及支配管領力人，企圖解免其違規排除責任，指摘被上訴人所為限期改善決定，違反期待不可能原則，洵無可取。㈤至系爭建物各區分所有權人之各自的專有部分，是否經核發室內裝修合格證明，不影響系爭建物公共廁所遭封閉之違規事實。況依被上訴人查得系爭建物之區分所有權人經核准室內裝修案件計13件，其中僅7件裝修地址之專有部分與該樓層之公共廁所鄰接，裝修核准範圍並未包括公共廁所之變更，上訴人以系爭建物之部分區分所有權人申請室內裝修經核發合格證明，主張其將公共廁所封閉，未違反應維護建築物合法使用之義務，當無可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠依本院105年度判字第114號判決意旨，建築法第73條第2項與同法第77條第1項規定，前者應為違法行為人負擔之行為責任，後者係法律課予維護建築物合於法定狀態，以及建築物之構造與設備安全之行政法上義務，屬狀態責任，二者在行政法上之責任狀態評價顯屬不同。原處分認定上訴人係擅自變更系爭建物相關設施設備之行為人而為處分，然被上訴人卻以上訴人違反建築法第77條第1項狀態責任之規定，而依建築法第91條第1項第2款對上訴人裁罰，有適用法律錯誤之違法。原判決亦與原處分作相同之認定，顯有適用法規錯誤之違誤，亦有判決理由矛盾之違法。㈡建築法第77條第1項及第99條第1項屬狀態責任之規定，係以對建築物有管理實力之現所有權人或使用人為義務人，原處分作成時，上訴人並非系爭建物之所有權人或使用人，被上訴人依據建築法第91條規定以上訴人為處分對象，顯有適用法規錯誤之違法。又原判決對於建築法第77條第1項狀態責任之解釋，顯係無限擴張建築法上課予現所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，一旦曾為建物所有權人或使用人，則終身負有維護該建物合法使用及設備安全之狀態責任，原判決對建築法第77條第1項及第91條規定之適用顯係錯誤，將使不動產之交易及法安定性陷於不安之狀態。㈢系爭建物業已交付現所有權人占有使用下，上訴人對系爭建物已無所有權或使用權之實際上管領能力，在客觀情形上，上訴人既無法定權利進入系爭建物就被上訴人所指之違法狀態為改善，是上訴人對維護系爭建物之狀態責任作為義務及改善皆無期待可能性，亦有本院105年度判字第1號判決可參，原判決竟以上訴人係81年設立，現今資本總額達2億元，遽認上訴人具有排除系爭建物違規現狀之實力，已違反行政法上期待可能性之認定，顯已違反論理法則，原判決對已非系爭建物所有權人或使用人之上訴人應如何為改善之作為義務皆置不論，逕為上訴人不利之判斷，自有理由不備之違法。㈣本件被上訴人所指稱封閉廁所或設分間牆之情形，顯未涉及系爭建物主要構造、防火區劃、防火、避難設施等建築法第7條及第9條有關建築物構造或設備等變更，無涉系爭建物之主要結構、室內隔間及主要設備部分以外之使用，依本院94年度判字第1839號判決意旨見解，系爭建物封閉廁所並無因違反使用執照核定之設計圖而成為違法使用可言，更難謂有影響建物使用或構造及設備安全之情事，被上訴人率認上訴人違反建築法第77條第1項規定，即有適用法規錯誤之違誤。且原處分及原判決對於系爭建物究竟違反何一法令而形成非合法使用之狀態及何以違反96年附帶決議即能稱系爭建物為非合法之使用，皆未予說明，自有理由不備之違法云云。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：

（一）按建築法係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之目的所制定。該法第77條第1項規定「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」，明定建築物之所有人及使用人有依使用執照核准使用內容為使用，及維護建築物構造及設備安全之義務；同法第91條第1項第2款，對於違反此義務之建築物所有權人、使用人，定有處罰鍰及限期改善或補辦手續之規定。是主管機關對於未維護建築物合法使用或未維護建築物構造及設備安全之建築物所有權人或使用人，依建築法第91條第1項第2款規定，命於一定期間內，為合於使用執照核准圖說所規定之使用，乃係為達建築管理之目的，所為必要之要求。是主管機關依建築法第91條第1項第2款對於違反同法第77條第1項義務之建築物所有權人或使用人為限期改善之處分後，為達管制目的，如有必要仍得再次為限期改善之處分。

（二）次按「公寓大廈共用部分不得獨立使用供作專有部分。其為下列各款者，並不得為約定專用部分：……四、約定專用有違法令使用限制之規定者。五、其他有固定使用方法，並屬區分所有權人生活利用上不可或缺之共用部分。」「規約除應載明專有部分及共用部分範圍外，下列各款事項，非經載明於規約者，不生效力：一、約定專用部分、約定共用部分之範圍及使用主體……」公寓大廈管理條例第7條及第23條第2項第1款分別定有明文。因此，公寓大廈於共用部分所設之廁所，性質屬有固定使用方法，並屬區分所有權人生活利用上不可或缺之共用部分，依上開規定，即不得於規約中約定為專用，而供特定區分所有權人使用。此外，「公寓大廈建築物所有權登記之區分所有權人達半數以上及其區分所有權比例合計半數以上時，起造人應於3個月內召集區分所有權人召開區分所有權人會議，成立管理委員會或推選管理負責人，並向直轄市、縣(市)主管機關報備。」「起造人應將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備；設施設備使用維護手冊及廠商資料、使用執照謄本、竣工圖說、水電、機械設施、消防及管線圖說，於管理委員會成立或管理負責人推選或指定後7日內會同政府主管機關、公寓大廈管理委員會或管理負責人現場針對水電、機械設施、消防設施及各類管線進行檢測，確認其功能正常無誤後，移交之。」為公寓大廈管理條例第28條第1項及同條例第57條第1項所規定。

（三）查系爭建物為1幢2棟地上11層地下2層共92戶之RC造建築物，其新建經向被上訴人申請建造執照，所提出審議之建築平面圖，係將建築物第2層至第11層廁所設計集中留設於共用部分，且有公共出入口，經臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會決議通過及臺北市政府核定後，由被上訴人核發建造執照，並由上訴人興建完工領得99使字第0146號使用執照，土地使用分區為商業區（供一般商業使用為商業區），為原審依證據所認定之事實；另系爭建物完工取得使用執照後，系爭建物第2層至第11層共用廁所並未列入上訴人進行系爭建物共設點交之項目，且上訴人係於共用部分點交予系爭建物之管理委員會前，已將公共廁所之出入口封閉，致系爭建物第2層至第11層公共廁所現況使用態樣與使用執照之原核准竣工圖之內容不符，此一事實，亦為原判決所確認。基此事實，第1次處分及原處分以上訴人於對系爭建物具有實質管領力時，未經核准擅自變更系爭建物設備設施，有未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情形，限期命其改善，揆諸前開說明，均無不合。

（四）至上訴人縱已將系爭建物第2層至第11層廁所點交與相鄰區分所有權人，然該部分既為區分所有權人生活利用上不可或缺之共用部分，依公寓大廈管理條例第7條規定，不得於規約中約定為專用，而供特定區分所有權人使用者，所為移交亦不合法。從而，上訴人未經建築主管機關核准擅自變更系爭建物供公共廁所使用之設施設備，自有未維護系爭建物構造及設備合法使用之違規情形，又以該等未合法使用之狀態，縱如上訴人所主張，已將系爭建物第2層至第11層廁所部分點交與相鄰區分所有權人，亦因此部分不得約定為專用，無法由相鄰區分所有權人取得合法使用權，上訴人仍得向受點交對象取回，以回復為共用廁所，客觀上並無不可能回復合法使用之情形。是上訴人以其對系爭建物已無所有權或使用權，無法定權利進入系爭建物就被上訴人所指違法狀態為改善，無法於期限內改善之期待可能性，主張原判決有不備理由之違法，尚難認為有理由。

（五）依上，對上訴人擅自變更本件系爭建物共用部分設施行為，雖經被上訴人作成第1次處分，裁處上訴人罰鍰30萬元，並限於103年10月20日前改善，惟上訴人不服，提起訴願，經104年1月21日訴願決定，以第1次處分關於罰鍰部分，已罹裁處權時效撤銷，其餘部分，則駁回訴願，原處分依104年1月21日訴願決定意旨，再次限上訴人於104年4月10日前改善完成，同時副知首泰大直管委會轉知系爭建物全體區分所有權人配合相關改善作業，於法並無不可。此外，本院94年度判字第1839號、105年度判字第1號及105年度判字第114號判決，或與本件所涉事實不同，或其見解意旨，與本院上開見解，不相衝突，尚難據以為上訴人有利判決之依據。另上訴人主張原處分作成時，其已非系爭建物所有權人或使用人，命其限期改善，違反期待可能性原則一節，原判決以上訴人係81年6月15日設立，現今資本總額達2億元，上訴人最明瞭把握而具有效排除違規狀態之實力，認被上訴人依建築法第91條第1項第2款規定，命上訴人限期改善，符合管制目的，並無客觀法律不能之情形，作為不採上訴人在第一審上開主張之理由，雖未臻周延妥適；然對於判決之結果並無影響，上訴人就上述與判決結果不生影響部分指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，自非可採。

七、綜上所述，原判決以原處分及訴願決定，均無違誤，駁回上訴人在第一審之請求，尚無不合，並無判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異