最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第114號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第114號

上訴人

新北市政府工務局

代表人

朱惕之

訴訟代理人

袁慧琳

訴訟代理人

謝宜珍

被上訴人

琪威荅企業有限公司

代表人

吳志忠

上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國104年10月8日臺北高等行政法院104年度訴字第722號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人將其所有位於新北市○○區○○路○○○號1樓建築物（下稱系爭建物）之前方空間（約10坪），出租於訴外人廖文萍使用，上訴人於民國103年9月30日至現場勘查，發現系爭建物領有81年使字第○○號使用執照，原核准用途為建築物退縮之入口門廳，現有未經核准擅自變更外牆，供做經營通訊行使用之情事，上訴人認被上訴人具有實質管理能力，前已告知違規情事仍拒不處理，違規狀態事實仍存在，核與建築物使用類組及變更使用辦法第8條第1項第8款規定有違，爰以被上訴人違反建築法第73條第2項規定，依同法第91條第1項第1款規定及新北市政府處理違反建築法使用管理規定案件統一裁罰基準，以103年10月16日北工使字第1031939734號函併附同文號行政處分書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於104年1月20日前改善或補辦手續。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。經原審判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起上訴。

二、被上訴人起訴主張：本件所涉之建物面積位置，事實上仍然屬於有計入容積及建築面積之室內部分，故在其內部隔間行為應不屬於違法變更使用項目。被上訴人雖為系爭建物之所有權人，然依被上訴人與廖文萍簽訂之租質契約，事實上被上訴人出租使用之面積僅有10坪，承租人實際使用之面積卻有20坪，而其所多占用之10坪面積，即為系爭建物所坐落之土地面積，換言之，系爭建物係承租人自行超越合法範圍外，所占有使用之非法建物。且系爭建物之玻璃外牆乃係起造人所為，亦非被上訴人所為，益證被上訴人實非具有實際管理能力之人，被上訴人非違反行政法上義務之人，自不應受行政處罰。原處分所涉及之事實與相關法律規定，業經上訴人另於103年3月26日北工使字第1030540327號函予以審酌，認被上訴人並無違反行政法上義務，將102年11月18日北工使字第1023077777號處分撤銷。前後二案屬同一事件，基於罪疑唯輕原則、一事不再理、禁反言原則、信賴保護原則及平等原則，原處分應予撤銷等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：系爭變更範圍依竣工圖業已計入樓地板面積，得以變更使用執照方式辦理立面變更，惟竣工圖並無設置該玻璃外牆，已涉及擅自變更外牆，實非被上訴人所稱「內部隔間行為」。被上訴人為系爭建物之所有權人，具事實管領能力，應善盡維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態維護責任，前經上訴人會勘告知違規情事要求改善仍拒不處理，違規狀態仍存在，上訴人所為裁罰應屬允當。另上訴人前103年3月26日北工使字第1030540327號函撤銷102年11月18日北工使字第1023077777號處分，係因該次稽查認定之變更範圍之違規事實尚有疑義，為免損及被上訴人權益，故自行撤銷，惟並非本次系爭外牆位置，故並無被上訴人所指原處分有重複處罰之違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人一再主張系爭建物玻璃外牆係起造人所為，則被上訴人僅係系爭建物之「所有權人」，其於使用執照核發後，縱未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全，亦僅係應負擔「狀態責任」，而應適用建築法第77條第1項規定，並依建築法第91條第1項第2款規定論處。上訴人亦自承被上訴人應負狀態責任，原處分竟認定被上訴人違反建築法第73條第2項之規定，依建築法第91條第1項第1款違反行為責任論處，即有未合。訴願決定未予糾正，亦有未洽，爰將訴願決定及原處分均予撤銷等語。

五、上訴意旨略以：（一）違反行政法上義務之類型，可分為「行為責任」及「狀態責任」。所謂「行為責任」，係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；所謂狀態責任，具有物之性質，故於發生繼受該物之所有權時，亦同時繼受存在於該物之責任，是縱使該違規狀態非現時所有權人所為，現時所有權人於繼受該物時，亦負擔恢復該物合法狀態之義務。自建築法第73條第2項、建築法第91條第1項第1款文義及立法意旨觀之，係指人民依法規，對於某種狀態之維持具有義務，當屬狀態責任無疑，本院100年度判字第237號、原審100年度訴字第62號等判決同此見解。本件違規事實應依違反建築法第73條第2項之規定予以裁處，原處分並無違誤，原判決認本案違規事實應適用建築法第77條第1項規定，實屬違背法令。（二）建築法其他規定，例如有關申請室內裝修審查許可（建築法第77條之2、第95條之1第1項）、申請廣告物設置審查許可（建築法第97條之3、第95條之3），行政法院均認屬「狀態責任」（本院101年度判字第371號判決、原審103年度簡上字第85號判決參照），則申請變更使用執照，同係對建築物本身之瑕疵致違反行政法義務狀態而須負起排除及回復義務，原判決卻認屬「行為責任」，除與歷年判決相違背外，與建築法係就物之管領所為規範之立法意旨有違。（三）另依內政部營建署96年4月16日營署建管字第0962906144號函之意旨，如需依建築法第73條第2項申請變更執照者，倘未經申請變更使用執照即擅自變更使用，即違反建築法第73條第2項規定，當依建築法第91條第1項第1款規定裁處。惟有毋須申請變更使用執照，且有其他構造與設備未符合法令規定者，方屬適用建築法第77條第1項規定之情形。此函意旨顯與原判決見解不一致，而本案事實，因被上訴人為系爭建物之所有權人，具有實質管領能力，而系爭建物外牆變更亦屬事實，故被上訴人應依建築法第73條第2項後段申請變更使用執照而未為，上訴人以被上訴人違反建築法第73條第2項規定為由，依建築法第91條第1項第1款規定進行裁處並無違誤，原判決認本案事實應適用建築法第77條第1項規定，違背法令等語。

六、本院查：

（一）按建築法第73條第2項規定：「建物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。…」同法第77條第1項規定：「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」同法第91條第1項第1款、第2款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」

（二）次按建築法係為「維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻」等目的，針對各種建築行為與建築物安全之管理所實施的建築管制法律（建築法第1條參照）。從建築法的規範架構，可區分為對建築實施行為之管制，以及對建築物本身之管制，其所課予之義務，即分屬「行為責任」範疇與「狀態責任」範疇。使用執照核發後，作與原核定使用不合之變更者，應由擅自變更之行為人負擔「行為責任」；至於使用執照核發後，未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全之所有權人、使用人應負擔「狀態責任」，蓋依前揭建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人被法律課予維護建築物於法定狀態（建築物受到合法使用），以及建築物之構造與設備安全（抽象的行政法上義務），此等義務並未被預設須以特定面貌的「行為」來履行，只要建築物出現不符法律所要求的狀態，即出現法所欲排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸責於「所有權人或使用人」者即是「狀態責任」。又使用執照核發後，將建物作與原核定使用不合之變更之行為人，若是該建物所有權人或使用人，即同時負擔「行為責任」與「狀態責任」，而有違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之競合狀態。雖違反建築法第73條第2項及第77條第1項規定之法律效果，均應依建築法第91條第1項規定處置；惟按建築法第73條第2項之適用，係「行為責任」，而建築法第77條第1項，則屬「狀態責任」。

（三）本件系爭建物領有81年使字第○○號使用執照，原核准用途為建築物退縮之入口門廳，雖經上訴人於103年9月30日至現場勘查，發現有未經核准擅自變更為玻璃外牆，供做經營通訊行使用之情事，惟被上訴人僅係系爭建物之「所有權人」，其於使用執照核發後，縱未維護建築物之合法使用與其構造設備之安全，亦僅係應負擔「狀態責任」，而非應負擅自變更之行為責任，應適用建築法第77條第1項規定，並依建築法第91條第1項第2款規定論處，為原判決依職權確定之事實。則上訴人原處分認定被上訴人違反建築法第73條第2項之規定，依建築法第91條第1項第1款違反行為責任論罰，依首開之說明，顯有不合，原判決因將訴願決定及原處分均予撤銷，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形，上訴意旨謂原判決違背法令，洵非可取。

（四）再者，上訴意旨所引之本院100年度判字第237號判決之事實為：「…原判決就上訴人未經核准擅自設置之水泥坡道，該水泥坡道位置已超越竣工圖顯示該設置之長度，難謂係回復系爭建物竣工圖設計；及上訴人為所有權人，即有依建築法第73條第2項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，不得因上開建物分戶牆非其拆除，即得免於同法第91條就違反第73條第2項所科予恢復原狀之行政責任…。」乃是該案上訴人未經核准擅自設置水泥坡道，屬其行為違反行政法義務，即該當建築法第73條第2項規定違反「行為責任」之情形，與本件案情有異；而本院101年度判字第371號判決，則認該案上訴人應就其所有系爭土地上存有未經申請核准擅自設置之招牌廣告一事負狀態責任，見解與本件並無不同；另原審100年度訴字第62號判決，其事實係被處罰人擅自使用系爭建物行為之違規行為，被依違反建築法第73條第2項規定處罰；101年度訴字第1090號判決，係被處罰人擅自增設停車位使用之違規行為，被依違反建築法第73條第2項規定處罰，均屬其行為違反行為責任之情形。102年度訴字第1954號與103年度訴字第1570號等判決，其事實亦均係處罰被處罰人本身有違規之行為，故課予其行政法上之行為責任，均與本件不同，自無援引參酌之餘地。另內政部營建署96年4月16日營署建管字第0962906144號函係謂：「一、按建築法第73條第2項規定：『建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。』至上開所定有建築法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照之規定，查建築物使用類組及變更使用辦法第8條已有明定。又按「建築法第77條第1項規定所稱之『合法使用』係指合法使用其建築物構造及設備而言，即建築物應符合其現況用途之構造與設備標準。本案建築物現況供作一般零售業、一般事務所或餐飲業使用，其構造與設備如有未符合法令規定者，方始違反同法第77條第1項之規定，而依同法第91條規定辦理。」本部95年7月17日台內營字第0950804329號函業有明釋，至有關違章建築之勘查、勒令停工、認定、補照、拆除等事宜，違章建築處理辦法等相關規定已有明文，合先敘明。二、本案如僅將建築物陽臺作為廚房使用，因陽臺並非建築物使用類組，自無涉及建築法第73條第2項有關變更使用類組之情形，惟是否違反同條項所定有建築法第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更，或未依同法第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全，或屬違章建築應予拆除，應請查明個案事實，依前揭相關建築法、辦法及本部函釋規定，本於權責核處。」，核原判決與上開函釋意旨並無扞格，上訴意旨謂原判決與函釋有違，尚為誤解，亦不足採。

（五）綜上所述，本件原處分確有違誤，訴願決定未予糾正，自有未合，原審予以撤銷，核屬有據，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異