最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第500號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第500號

上訴人

鴻勳開發有限公司

代表人

李冠物

訴訟代理人

黃介南 律師

被上訴人

勞動部

代表人

林美珠

上列當事人間就業服務法事件，上訴人對於中華民國106年4月27日臺北高等行政法院105年度訴字第1607號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人經被上訴人核發私業許字第1859號私立就業服務機構許可證（下稱許可證），許可從事就業服務業務2年，效期至民國105年4月24日止，因期限將屆，於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證。被上訴人以上訴人於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計54人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事之人數3人，所占比率為5.5556%，已逾私立就業服務機構許可及管理辦法（下稱管理辦法）附表一規定之行蹤不明比率，乃依管理辦法第15條第1項第12款及第25條第2項規定，以105年5月17日勞動發管字第1050504757號函（下稱原處分）復不予重新設立許可，並自105年4月25日起註銷前開許可證。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）上訴人於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外籍勞工54人，而3名逃脫之外籍勞工中，阮文勇（NGUYEN VAN DUNG）及范俊英（PHAM TUANANH）2人（下稱阮文勇2人）同時於103年9月11日逃脫，故該2人逃脫時之所謂「行蹤不明」，應適用103年10月8日修正前管理辦法第15條第1項第12款「附表一」之許可標準，亦即斯時所認定因行蹤不明之人數未達「4人以上」且行蹤不明比率未達「6.5 %以上」，被上訴人無視上開事實發生之時間，而逕以修正後即現行管理辦法之標準為不予換發證照之認定，誠有違誤。遑論阮文勇2人嗣亦經上訴人協助辦理在104年5月6日出境。易言之，另一人陳庭孟係於104年9月15日逃脫，固然得適用現行標準，惟行蹤不明比率未達「5%以上」，是依現行管理辦法之標準，自應許可予以換發證照。（二）管理辦法係依就業服務法第34條第3項及第40條第2項之規定而訂定。就業服務法第40條第1項第17款規定：「接受委任引進之外國人入國3個月內發生行蹤不明之情事，並於一年內達一定之人數及比率者。」為私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務不得有之情事之一，至於人數、比率及查核方式等事項，該條第2項則授權由中央主管機關即被上訴人定之。再參管理辦法第15條之1第2項所檢附「附表一」與同辦法第15條第1項第12款所檢附「附表」相同；又違反管理辦法第15條之1「一年內達一定脫逃人數」，同條第3項規定係裁處罰鍰。而違反就業服務法第40條第1項第17款「一年內發生行蹤不明達一定人數」，同法第67條第1項亦僅規定裁處罰鍰，並未見就業服務法就該等行為明定主管機關得廢止該就業服務機構之設立許可，益證管理辦法第15條第2項以「申請之日前2年內發生外國人入國3個月內發生行蹤不明情事」即不予許可重新申請設立許可，卻無視於就業服務機構嗣後協助該等脫逃外籍勞工辦理出境等已知行蹤所在之事實，有違依法行政原則、比例原則，亦違反憲法第15條保障人民財產權之規定。（三）上訴人在103年4月間依修正前管理辦法第25條規定向被上訴人申請許可證，而被上訴人依法准予換發，屬合法授益處分，並使上訴人取得一定經營就業服務事業之權益，故應受到較高程度之保護。因此，管理辦法嗣後如有修改時，自必須審慎衡量信賴保護原則之適用。依上訴人取得許可證時適用之修正前管理辦法第15條第1項第12款規定，「辦理聘僱許可之外國人數11人至100人」之行蹤不明人數為「4人以上」，行蹤不明比率為「6.5%以上」；惟於103年10月8日修正為「辦理聘僱許可之外國人數31人至100人」之行蹤不明比率為「5%以上」。二者標準差距甚大，被上訴人逕以修改後之標準作成原處分，違反憲法所保障之信賴保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應作成准許上訴人重新設立許可及換發許可證之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）管理辦法於103年10月8日修正第15條第1項第12款規定，係就行蹤不明比率予以修正，而非新增不予許可之規定，上訴人於105年3月29日向被上訴人申請重新設立許可及換發許可證，即應適用現行管理辦法附表一之規定，計算申請日前2年行蹤不明外國人人數之比率，並無中央法規標準法第18條所稱「受理人民聲請許可案件在處理程序終結前據以准許之法規有變更」之情形，從而無「從新從優」原則之適用。又本件固屬將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且新法規施行後繼續存在之事實，惟依本院105年度判字第33號判決意旨，並非法律溯及適用。（二）為督促私立就業服務機構善盡招募選任及關懷服務之責任，被上訴人參採私立就業服務機構個別引進外國人與行蹤不明外國人人數及許（認）可總家數等統計資料，並依其引進外國人人數規模予以分級，為使認定標準公平客觀且符合現況，更新管理辦法第15條第1項第12款附表一之外國人行蹤不明人數及比率，以達有效管理及減少外國人發生行蹤不明情事，難謂不符比例原則。管理辦法附表一，行蹤不明人數係指外國人入國後3個月內，發生連續曠職3日失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可之總人數，並無排除已查獲且遣返出國之行蹤不明外國人人數。阮文勇2人係分別於103年6月30日及103年7月28日入境，其聘僱許可由上訴人辦理，嗣其等均於103年9月11日行蹤不明，自難謂無管理上之疏失等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人原取得許可證有效期限於105年4月24日屆滿，其於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證，經被上訴人查對私立就業服務機構管理系統統計資料發現，上訴人於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計54人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事，經廢止或不予核發聘僱許可之人數為3人（發生期間於103年9月至104年9月），所占比率5.5556%，已逾管理辦法附表一規定之行蹤不明比率，有外勞申審業務系統、私立就業服務機構管理系統查詢資料附卷可稽（原處分卷第132至137、170頁），而上開事實為上訴人所不爭執，則被上訴人依管理辦法第15條第1項第12款及第25條第2項規定，不予上訴人重新設立許可，並自105年4月25日起註銷其原許可證，經核並無不合。（二）按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第620號、第717號參照）。此之謂「不真正溯及既往」，並不牴觸禁止法律溯及既往原則。經查，102年1月4日修正發布之管理辦法即增訂第15條第1項第12款規定，將私立就業服務機構接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者，列為不予重新申請設立許可之法定事由；嗣於103年10月8日修正該辦法時，僅係鑑於原附表一參採之引進外國人總人數、行蹤不明人數、私立就業服務機構許可總家數及個別引進外國人人數規模等統計資料已有變動，為使認定標準公平客觀且符合現況，以達有效管理及減少外國人發生行蹤不明情事，而依更新後之統計資料修正附表一之人數區間及行蹤不明比率標準（修正理由參照），並於備註明定行蹤不明比率，係以行蹤不明人數，除以辦理聘僱許可之外國人總人數，而行蹤不明人數，指外國人入國後3個月內，發生連續曠職3日失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可之人數，並未排除已查獲且遣返出國之人數。上訴人於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證，自應適用申請時之現行管理辦法規定，是被上訴人依現行管理辦法規定審核其有無逾越管制申請標準，並無溯及適用法規，或有何違反信賴保護原則，亦非屬中央法規標準法第18條所定受理人民聲請許可在處理程序終結前據以准許之法規有變更之情形。（三）管理辦法係依就業服務法第34條第3項及第40條第2項之授權規定而訂定，細繹其中管理辦法第15條第1項第12款，係就業服務法第34條第3項「私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項」之相關規定；至於同辦法第15條之1，則係於103年10月8日始行增訂，就業服務法第40條第1項第17款「接受委任引進之外國人入國3個月內發生行蹤不明之情事，並於1年內達一定之人數及比率者」中所稱「人數、比率及查核方式等事項」之相關規定，易言之，管理辦法第15條、第15條之1兩者規定事項迥然不同，縱均係以管理辦法附表一為人數、比率計算為標準，究無從以嗣後始行增訂之管理辦法第15條之1僅有罰鍰規定，藉以指摘同辦法第15條主管機關得廢止該就業服務機構之設立許可規定有違依法行政原則、比例原則及憲法第15條財產權等情可言。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴人上訴主張略以：（一）違反就業服務法第40條第1項第17款「一年內發生行蹤不明達一定人數」，同法第67條第1項亦僅規定裁處罰鍰，並未見就業服務法就該等行為明定主管機關得廢止該就業服務機構之設立許可，益證管理辦法第15條第2項以「申請之日前2年內發生外國人入國3個月內發生行蹤不明情事」即不予許可重新申請設立許可，顯有逾越就業服務法第40條規定，被上訴人無視於「行蹤不明比率」之修正而逕以修改後之管制標準不予許可上訴人重新申請私立就業服務機構設立許可之處分，自有違行政程序法第8條誠實信用原則規定及憲法所保障之信賴利益原則。原判決未審酌上訴人一再主張被上訴人所為顯有違依法行政原則、嚴重剝奪人民財產權等理由，卻逕為「上訴人於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證，自應適用申請時之現行管理辦法規定」之認定，有判決不備理由之違法。（二）阮文勇2人同時於103年9月11日逃脫，故該2人逃脫時之所謂「行蹤不明」，應適用103年10月8日修正前管理辦法第15條第1項第12款「附表一」之許可標準，亦即斯時所認定因行蹤不明之人數未達「4人以上」且行蹤不明比率未達「6.5 %以上」，被上訴人無視上開事實發生之時間，而逕以修正後即現行管理辦法之標準為不予換發證照之認定，誠有違誤。況上訴人在103年4月間依修正前管理辦法第25條規定向被上訴人申請許可證，而被上訴人依法准予換發，屬合法授益處分，並使上訴人取得一定經營就業服務事業之權益，故應受到較高程度之保護。系爭管理辦法嗣後如有修改時，依司法院釋字第717號解釋意旨，自必須審酌衡量信賴保護原則之適用。原判決之認事用法，違反法律不溯及既往及依法行政原則、信賴保護原則、比例原則，有判決不適用法規及適用不當之違法。

六、本院查：

㈠按就業服務法第34條第1項及第3項規定「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。……（第3項）第1項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」次按管理辦法第15條第1項第12款及第2項規定「（第1項）私立就業服務機構及其分支機構申請籌設許可、設立許可或重新申請設立許可有下列情形之一，主管機關應不予許可：……十二、接受委任辦理聘僱許可，外國人入國後3個月內發生行蹤不明情事達附表一規定之人數及比率者。（第2項）前項第2款至第6款及第12款規定情事，以申請之日前2年內發生者為限。」同辦法第25條第1項及第2項後段規定「（第1項）私立就業服務機構許可證有效期限為2年，有效期限屆滿前30日內，應備下列文件重新申請設立許可及換發許可證：一、申請書。……（第2項）……未辦理或經不予許可者，由主管機關註銷其許可證。」又依同辦法附表一規定私立就業服務機構及其分支機構不予籌設許可、設立許可或重新申請設立許可及定期查核移送直轄市或縣（市）主管機關裁處罰鍰之行蹤不明人數及比率：辦理聘僱許可之外國人人數31人至100人以上者，行蹤不明比率5%以上。經查上訴人原取得許可證有效期限於105年4月24日屆滿，其於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證，經被上訴人查對私立就業服務機構管理系統統計資料發現，上訴人於申請之日前2年內接受委任辦理聘僱許可之外國人計54人，其中入國後3個月內發生行蹤不明情事，經廢止或不予核發聘僱許可之人數為3人（發生期間於103年9月至104年9月），所占比率5.5556%，已逾管理辦法附表一規定之行蹤不明比率等事實，為原審認定之事實，則被上訴人依申請時及處分作成時之管理辦法第15條第1項第12款及第25條第2項規定，不予上訴人重新設立許可，並自105年4月25日起註銷其原許可證，經核並無不合。

㈡另所謂禁止法律溯及既往原則，乃係指新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係。惟倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則，此乃謂「不真正溯及既往」，並不牴觸禁止法律溯及既往原則，業據原判決敘明甚詳。經查103年10月8日修正管理辦法即增訂第15條第1項第12款規定時，係鑑於原附表一參採之引進外國人總人數、行蹤不明人數、私立就業服務機構許可總家數及個別引進外國人人數規模等統計資料已有變動，為使認定標準公平客觀且符合現況，以達有效管理及減少外國人發生行蹤不明情事，而依更新後之統計資料修正附表一之人數區間及行蹤不明比率標準，並於備註明定行蹤不明比率，係以行蹤不明人數，除以辦理聘僱許可之外國人總人數，而行蹤不明人數，指外國人入國後3個月內，發生連續曠職3日失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可之人數，並未排除已查獲且遣返出國之人數，從而上訴人於105年3月29日重新申請設立許可及換發許可證，自應適用申請時之現行管理辦法規定，上訴意旨主張原判決適用現行管理辦法規定審核，其違反法律溯及既往、依法行政、信賴保護、比例原則云云，即無可採。而私立就業服務機構許可證期限為2年，重新申請許可，有無管理辦法第15條第1項第12款之情事者，以申請之日前2年內發生者為限，從而原處分以上訴人於105年3月29日重新申請日前2年內發生者為審查，經核即無違誤，上訴意旨主張應以案外人阮文勇2人於103年9月11日逃脫時，先適用103年10月8日修正前管理辦法第15條第1項第12款「附表一」之許可標準，亦無可採。

㈢至管理辦法係依就業服務法第34條第3項及第40條第2項之授權規定而訂定，細繹其中管理辦法第15條第1項第12款，係就業服務法第34條第3項「私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項」之相關規定。而上訴人既不符重新申請設立許可之條件，被上訴人依該辦法第15條第1項之規定即不予許可，並依同辦法第25條第2項規定予以註銷原許可，此乃規範原許可因期限屆滿失其效力後，原許可證如何處置（另見行政程序法第130條），核與上訴人違反就業服務法第40條第1項第17款而依同法第67條第1項處罰鍰，係規範私立就業服務機構從事業務違反不得為禁止事項之行政法上義務受處罰，二者立法規範目的迥異，尚難謂因同一行為受行政罰罰鍰後，即不得註銷其原許可，而令其繼續執行原許可業務。上訴意旨主張違反就業服務法第40條第1項第17款「一年內發生行蹤不明達一定人數」，同法第67條第1項亦僅規定裁處罰鍰，並未見就業服務法就該等行為明定主管機關得廢止該就業服務機構之設立許可，益證管理辦法第15條第2項以「申請之日前2年內發生外國人入國3個月內發生行蹤不明情事」即不予許可重新申請設立，顯有逾越就業服務法第40條規定，即無足採。又本件係上訴人重新申請許可經駁回所生之爭議，並非原申請許可被撤銷或廢止之問題。上訴意旨所為關於撤銷或廢止授益處分之主張與原判決無關，併予敘明。

㈣綜上所述，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異