最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第592號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第592號

上訴人

何衍財

訴訟代理人

張致祥 律師

訴訟代理人

林詩涵 律師

被上訴人

宜蘭縣礁溪鄉公所

代表人

林錫忠

參加人

周鴻澤

上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國105年12月21日臺北高等行政法院105年度訴字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人與參加人就坐落宜蘭縣礁溪鄉○○段0000○0000○0000○0000○號及同鄉德陽段790、822地號土地（下稱系爭土地）訂定耕地三七五租約（租約字號：礁德字第117號，下稱系爭租約），約定由上訴人向參加人承租系爭土地，租期於民國103年12月31日屆滿。嗣參加人於104年1月間依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被上訴人申請收回系爭土地，上訴人則申請就系爭土地續訂租約，經被上訴人審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010479號函（下稱原處分）准參加人收回系爭土地。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：依減租條例第19條第1項規定、本院96年度判字第724號判決及最高法院51年台上字第582號判例意旨，自耕能力係屬事實問題，非一紙保證書即得認可。參加人現年高齡86歲，應無力務農，其據以主張作為家庭農場用之耕地即礁溪鄉匏崙坡段669、673地號土地（下稱系爭669、673地號土地），現已荒廢，足證參加人實無自耕能力。次依農場登記規則第4條第2款及農業發展條例第3條第4款規定，減租條例所稱之家庭農場，係指共同生活戶內經營之農場規模，需依土地利用型（即耕作）達5公頃以上，而設備利用型（養豬場、養雞場等）需達1公頃以上。另依農場登記規則第2條規定，農場除農作物生產外，尚須具有農作物之「銷」的功能。再參國有耕地放租實施辦法第6條、國有耕地放租作業注意事項第24點規定，須具有對農作物之產、製、銷之功能，方符所謂家庭農場。故經營農場之作物製銷，仍須由出租人自行經營，方符合擴大經營農場之條件。參加人所有系爭669、673地號土地，與系爭土地面積總和並未達5公頃以上，復無於自耕地上經營農作、森林、水產、畜牧等項目之生產、製造、銷售以及休閒事業，自非從事家庭農場經營之人。況系爭673、669地號土地，參加人之持分比例僅有20%，無法決定該土地之管理使用情事，依本院75年度判字第2196號判決意旨，無法作為家庭農場使用之依據。參加人雖主張關於家庭農場之要件，並無農業發展條例之適用云云，核與減租條例72年修正草案總說明相背。且參加人所提出之擴大家庭經營農場計畫書之闡述多有矛盾與事實不符之處，而空照圖顯示系爭669、673地號土地，多年荒蕪未有耕作。復以系爭669、673地號土地，距離系爭土地達16.9公里，已超過主管機關就鄰近地段以15公里距離之認定，且交通便捷性不足，並非鄰近地段，不符減租條例第19條第2項之要件。從而，被上訴人未盡實質審查之責，遽認參加人符合自耕能力及擴大家庭農場經營規模、准予收回系爭土地自耕，顯已違法云云。為此，求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴人應依上訴人104年1月9日之續定租約申請書，作成續定系爭租約之處分。

三、被上訴人則以：參加人申請收回系爭土地時提出自任耕作切結書，依內政部90年5月9日台內地字第0000000號函（下稱內政部90年5月9日函釋）意旨，關於自認耕作能力得由申請人切結為之，而系爭土地與系爭669、673地號土地之距離為14.2公里，符合鄰近地段之條件，足認參加人符合減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件。又經核算上訴人本人、配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入合計新臺幣（下同）5,608,786元，扣除全年生活費用983,424元後為正數4,625,362元，足以維持一家之生活，並無減租條例第19條第1項第3款之情形。至於農業發展條例第3條關於家庭農場之規定，乃為執行該條例第41條以免徵田賦5年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期低利貸款之用，與減租條例第19條第2項規範收回自耕之規定無涉云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人則以：參加人於88年10月11日即以自耕農資格成為宜蘭縣礁溪鄉農會（下稱礁溪鄉農會）會員，具備自耕農資格，且於申請收回系爭土地時，附具自任耕作切結書，符合司法院釋字第580號解釋對自任耕作之要件。而依農業發展條例第1條、減租條例第1條規定，及行政院農業委員會（下稱農委會）98年3月30日農企字第0980116196號函（下稱農委會98年3月30日函）意旨可知，農業發展條例及減租條例兩者立法目的相異，故立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將62年9月3日制定公布之農業發展條例關於家庭農場之定義訂定於減租條例中，故農業發展條例第3條第4款之家庭農場，與減租條例第19條之家庭農場，不可比附援引。且參加人於系爭669、673地號土地，早已進行農耕事宜，參加人之配偶周沈蘭、兒子周志忠、周志勇等人，各自於他筆土地進行耕種，自有擴大家庭農場，增加耕種面積之需求。至參加人之自耕地與系爭土地距離縱使超過15公里，於現代社會亦無礙經營家庭農場之交通便利性。況系爭土地從照片觀之，顯已廢耕，上訴人自已無需藉系爭土地維持家庭生活，而無續訂租約之必要。又上訴人102年度家庭收入共計係5,750,000元，收回耕地並不致使其家庭生活陷入困境，故無減租條例第19條第1項第3款規定之情云云，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按減租條例第19條第1項、第2項及第20條規定，可知耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。㈡就減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之消極要件部分：經查，上訴人共同生活戶，除配偶何林秀卿外，尚有直系血親何俊鋒（長子）、何俊衡（次子）、何宸維（參子）、何宸毓（長女）、何宜謙（孫）、何倍頡（孫）等6人。被上訴人核算上訴人本人與配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入合計為5,608,786元，核算上訴人8人之生活費用合計為983,424元。執此，上訴人102年全年總收入扣除全年生活費用後仍為正數4,625,362元。故許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使上訴人失其家庭生活依據，自無減租條例第19條第1項第3款有關出租人不得收回之情事。㈢就減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作者」之消極要件部分：按司法院釋字第580號解釋意旨，所謂出租人不能自任耕作，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。再減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農耕作，藉以分配收益，當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。經查，參加人於88年10月11日以自耕農資格參加礁溪鄉農會會員，並以系爭673地號土地維持會員資格迄今，該筆農地目前部分栽種果樹、部分造林使用中；又參加人最近3年雖無繳交公糧情事，然於105年第1期稻作出售濕穀予農會，是上訴人主張參加人無農耕經驗云云，委無足採。又上訴人申請收回系爭耕地，已檢附自任耕作切結書，益徵參加人具有委託他人代辦之能力，具有自耕能力。而參加人及其直系血親作為家庭農場用之耕地及系爭669、673地號土地，均有農作，並無荒廢。上訴人主張參加人實無自耕能力云云，亦無足採。㈣就減租條例第19條第1項第2款「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」之積極要件部分：1.減租條例第19條第2項時，對於家庭農場之定義及擴大家庭農場之方式並無定義，上訴人主張應援用農業發展條例第3條第4款、農場登記規則第4條第2款等規定，故家庭農場係指共同生活內經營之農場規模，需依土地利用型（即耕作）達5公頃以上；而設備利用型（養豬場、養雞場等）達1公頃以上，始係減租條例家庭農場之要件云云。惟依農業發展條例第1條及減租條例第1條規定，可知兩者之立法目的有異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。且查農業發展條例於62年9月3日制定公布，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩者規範意旨並不相同。又依農委會98年3月30日函及內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函，是農業發展條例第3條第4款之家庭農場，與減租條例第19條之家庭農場之規範無涉，自不得予以援引。至減租條例所謂出租人之擴大家庭農場經營規模，乃以收回出租耕地，以擴大其自耕地耕作規模為目的。故行政機關應就自耕地是否為出租人所有、自耕地與出租耕地是否位於同一或鄰近地段內、出租人是否於自耕地為自任耕作，且無本條例第19條第1項第3款情形等條件予以審酌。2.經查，參加人於64年間即向宜蘭縣○○○○○○縣○○鄉○○○段000○號旱地及匏杓崙段460內、499內、512內地號林地等4筆公有地（按：應為參加人配偶周沈蘭，見原審卷第264頁）；而系爭673地號重劃前，即為匏杓崙段522地號。按當時承領之規約第1條明訂承領人必須自為耕作，該4筆土地已由承領人周沈蘭於64年起開始栽種柑橘。又參加人主張其配偶於前開承租期間內，除造林外，亦先後種植柑橘、金棗果樹、山薑，近年開始栽種檸檬樹。另依參加人擬定之擴大家庭經農場計畫，可知參加人就系爭669、673地號土地上從事農作多年，相繼栽種柑橘、金棗果樹、山薑及檸檬樹。復查，參加人配偶周沈蘭於58年10月3日買受宜蘭縣○○鄉○○段000○000○000○號土地；參加人兒子周志忠於65年7月12日因贈與取得宜蘭縣○○鄉○○段000○號土地；另參加人兒子周志勇於65年7月12日因贈與而取得宜蘭縣○○鄉○○段000○號土地，渠等均於上開土地上進行農耕事宜，是其家庭農場經營已有40餘年之久，自有擴大家庭農場，增加耕種面積之需求。至參加人經准許收回系爭土地後，開始種植水稻，並於105年7月13日將自營稻穀送往礁溪鄉農會進行烘乾以便銷售。上訴人雖提出空照圖主張參加人並未在系爭673地號土地耕作云云。惟空照圖係遠距離之圖像，尚難以此認為參加人並無耕作之事實。從而，參加人主張其與配偶、兒子經營之家庭農場，確有擴大規模之需要乙情，堪以採認。3.上訴人主張擴大經營農場土地，與系爭土地相距16.8公里，不符合鄰近地段之條件云云。經查，系爭土地與系爭669、673地號土地之距離依不同路線所測得之距離均不超過15公里，此有被上訴人105年7月13日礁鄉民字第1050009951號函及所附地況資訊圖資雲股務平台地圖附卷為憑，至上訴人雖以自行駕車方式，計算其他耕地至系爭土地之距離係16.9公里，惟此測量方式尚非精確，以此認定兩耕地之距離已逾15公里，要屬速斷。縱使如上訴人所述之距離，衡諸現今道路建設普及、交通運輸便捷等現代社會特色，應考量參加人經營家庭農場交通便利性，自難以些微差距即否認其鄰近地段之判斷等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

六、上訴理由略謂：㈠依72年行政院提案修法減租條例第19條理由、農場登記規則第2條第1款及國有耕地放租作業注意事項第24點規定，則地主擴大經營農場收回耕地，須先有經營之家庭農場存在，且尚須有製造、銷售農產品之能力及組織，方是所謂之農場。原判決徒以參加人具有自耕能力，而未審酌參加人有無農場經營，置法律要件於不顧，顯違背法令。又系爭673地號土地即重測前之匏杓崙段522地號土地，參加人主張其於系爭673地號種植檸檬樹，復於同份書狀主張參加人配偶周沈蘭於匏杓崙段522地號種植柑橘，嗣另主張曾於系爭673地號種植柑橘、金棗果樹、山薑、檸檬樹。同一筆土地只因地號變更，參加人即將其解釋成2筆土地，且同時種植不同作物，足證參加人根本未曾親自參與耕作，亦未用於經營家庭農場，並不符合減租條例第19條第2項為擴大經營農場之要件，原判決對此事證置而未論，即有理由不備之違背法令。㈡依本院96年度判字第724號判決、最高法院51年台上字第582號判例意旨，行政機關有調查自任耕作能力之義務。被上訴人僅憑參加人出具之自任耕作切結書即認其得自任耕作，原判決未附理由即認定被上訴人已盡查證義務，顯然違法。又原判決竟以原處分作成後，訴訟中所製作烘乾稻穀計量單、檸檬樹栽種照片，作為被上訴人作成處分前參加人有參與家庭農場經營之憑證，顯有違經驗論理法則。且參加人自述家族40年間農耕過程多有不實之處，如前述參加人只因地號變更而主張可同時栽種不同作物，復如其主張參加人兒子周志忠、周志勇分於義結段893、894地號土地進行農耕，然該地號土地滿布商店，根本無農耕。原判決無視上訴人指證歷歷，自屬違法。㈢農業發展條例係農業法規之總則規範，倘農業特別法未就農業發展條例中定義之名詞另行規定，即應援用農業發展條例之定義。72年減租條例修正草案總說明前言第8點並明確指出減租條例如有與農業發展條例規範相左者，當以農業發展條例為準，益證之。原判決無視基本之法律解釋學，援引行政機關逾越文義架空要件之解釋否定農業發展條例對家庭農場之解釋應於本件中適用，顯係判決違背法令。㈣參加人據以收回系爭土地之自耕地系爭669、673地號土地，參加人之持分按比例計算僅有20%，無法決定該土地之管理使用情事，揆諸本院75年度判字第2196號判決意旨，顯難作為家庭農場使用。原判決對此不附理由即認無須審查，顯係當然違背法令。㈤觀諸內政部就鄰近地段之定義由10公里放寬至15公里緣由，顯係考量交通便捷性不斷進展，是鄰近地段此要件當以實際上之交通便捷性，而非表面上的兩地距離作為判斷標準。系爭土地與系爭669、673地號土地間之多條最佳路徑，距離約14至15公里，交通時間卻短則49分鐘，長至122分鐘，當認兩地交通時間已逾半小時，交通便捷性不足，並非鄰近地段。原判決一面援引本院90年度判字第2174號判決意旨，一面又否定該判決意旨之交通便捷性判斷標準，理由自相矛盾，當然違背法令。

㈥迄106年6月21日，參加人未就其他收回自耕之礁溪鄉德陽段857地號土地為耕種及整理，以致雜草蔓生，引發病蟲害而波及毗鄰耕地，難謂參加人有擴大家庭農場經營之情事，原判決認事用法實與減租條例合理分配農業資源及扶植自耕農之意旨不符，顯屬違背法令等語。

七、本院查：

（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」為減租條例第19條第1項、第2項及同條例第20條分別規定。準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。此所謂「能自任耕作」依司法院釋字第580號解釋，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。又此所謂「家庭農場」，減租條例並無定義性明文，惟減租條例第19條第2項之增訂，係配合第2階段農地改革，規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一定家生活者」之限制，以鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，立法意旨，並無以「家庭農場」之概念限制出租人收回自耕之意思。是以，應解為出租人擬定擴大家庭經營農場計畫，依該條項規定申請收回自耕，所舉自耕地不以其單獨所有耕地為限，包括與其他人共有，而實際於該處從事農業經營之耕地。至農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用，與減租條例所規範收回耕地自耕之規定無關，是減租條例第19條第2項所指「擴大家庭農場經營規模」，在適用時，尚不得援引農業發展條例第3條第4款之規定，亦無農場登記規則第4條第2款規定之適用。上訴人以減租條例所稱之家庭農場，係指共同生活戶內經營之農場規模，需依土地利用型（即耕作）達5公頃以上，而設備利用型（養豬場、養雞場等）需達1公頃以上，尚屬誤解。

（二）次按「關於三七五條例第19條第2項規定『出租人為擴大家庭農場經營規模．．．，不受前項第2款規定之限制。』所稱同一地段，並無大段、小段之限制。又所稱鄰近地段，原則上應指毗鄰地段而言，惟如出租人要求收回之出租耕地與其自耕地雖非毗連地段，但其間距離未超過十五公里，仍視為鄰近地段。」迭經內政部74年1月9日74台內地字第280799號及75年4月9日台內地字第387540號函釋在案。以現今道路建設普及交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，15公里距離，應於半小時甚至十數分鐘內可到達，故對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者言，縱非相鄰之土地，亦非難以從事各土地之農務，此一函釋，核與減租條例第19條第2項規定意旨相符，得予援用。

（三）查上訴人戶籍地為宜蘭縣○○鄉○○村○○路000巷0號，戶別為共同生活戶，除配偶何林秀卿外，同一戶內，尚有直系血親何俊鋒（長子）、何俊衡（次子）、何宸維（參子）、何宸毓（長女）、何宜謙（孫）、何倍頡（孫）等6人。被上訴人核算上訴人本人與配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入，其中上訴人薪資收入20萬1,487元、利息收入23萬380元、營利收入973元、租賃收入35萬5,000元；何林秀卿薪資收入80萬3,408元、營利收入6,999元、利息收入8,633元、競技收入1,900元、租賃收入21萬6,000元、其他收入134萬2,419元；何俊鋒無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入22萬7,763元；何俊衡薪資收入110萬5,778元、利息收入3萬4,192元；何宸維無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入22萬7,763元；何宸毓薪資收入83萬864元、營利收入4,491元、利息收入1萬736元，何宜謙、何倍頡未滿16歲，不列計收入，上訴人本人、配偶及其同一戶內之直系血親102年全年總收入合計總數為560萬8,786元等，為原審所確定之事實。原判決以上訴人一家8人之生活費用合計為98萬3,424元，以102年全年總收入560萬8,786元，扣除全年生活費用98萬3,424元後，仍為正數（4,625,362元），認許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使上訴人失其家庭生活依據，無減租條例第19條第1項第3款出租人不得收回之情事，自屬有據。又參加人（即出租人）於88年10月11日以自耕農資格參加礁溪鄉農會會員，並以宜蘭縣○○鄉○○○段000○號土地維持會員資格迄今，該筆農地目前部分栽種果樹、部分造林使用中，參加人最近3年雖無繳交公糧事實，然於105年第1期稻作出售濕穀予農會；且參加人已依工作手冊規定出具出租人自任耕作切結書，原審基此，認參加人具有自耕能力，亦無不依證據，或與經驗法則、論理法則相違背情事。再者，參加人配偶就系爭669、673地號土地上從事農作多年，相繼栽種柑橘、金棗果樹、山薑及檸檬樹；而參加人配偶周沈蘭於58年10月3日，買受宜蘭縣○○鄉○○段000○000○000○號土地而取得所有權；參加人兒子周志忠於65年7月12日，因贈與取得宜蘭縣○○鄉○○段000○號土地之所有權；另參加人兒子周志勇於65年7月12日因贈與而取得宜蘭縣○○鄉○○段000○號土地之所有權，渠等均於上開土地上進行農耕事宜，亦為原審所確定，原判決依此等事實，以參加人進行「家庭農場」經營已有40餘年之久，認參加人於系爭669、673地號土地，早已進行農耕事宜；且其配偶周沈蘭、兒子周志忠、周志勇等人，均有進行耕種之事實，有擴大家庭農場，增加耕種面積之需求。並以，系爭土地與系爭669、673地號土地之距離依不同路線所測得之距離均不超過15公里，認參加人依減租條例第19條第2項規定申請收回自耕，與該條項規定之要件相符，揆諸前開規定及說明，尚無不合。又查系爭669、673地號土地，係分割自參加人配偶周沈蘭因放領取得之匏杓崙段522地號土地，因97年9月12日參加人以夫妻贈與，而取得上開2筆土地所有權之應有部分10000分之2064，而由參加人與其配偶共有該2筆土地所有權，有臺灣省宜蘭縣承領公有土地證書及系爭669、673地號土地土地登記簿謄本在原審卷第300頁至302頁可證。依此，及原審所認定參加人配偶就系爭669、673地號土地上從事農作多年，相繼栽種柑橘、金棗果樹、山薑及檸檬樹之事實，上訴人主張參加人據以收回系爭土地之自耕地系爭669、673地號土地，參加人之持分按比例計算僅有20%，無法決定該土地之管理使用情事，顯難作為家庭農場使用，自與事實不符。至參加人其他收回自耕之礁溪鄉德陽段857地號土地，是否有雜草蔓生，引發病蟲害而波及毗鄰耕地之情事，核與參加人本件以擴大家庭農場經營為由，收回系爭土地是否合法之判斷無涉，尚難以之作為指摘原判決違背法令之論據。

八、綜上所述，原判決以上訴人於原審所為之主張，尚無可採，認原處分核准參加人收回系爭土地自耕，未准許上訴人續訂系爭土地租約之申請，訴願決定，予以維持，均無不合，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，核無違誤，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。上訴論旨，執前開理由，指摘原判決有認定事實違法，及判決理由矛盾之違背法令情事，無非係對原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之法律見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異