最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二一七四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二一七四號

原告

甲○○

被告

新竹縣政府

代表人

林光華

右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服內政部中華民國八十八年八月四日台（

八八）內訴字第八八○四一八八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告承租訴外人黃德勳所有新竹縣湖口鄉○○段第一六九六、一六九九、一七一四號等三筆土地，訂有耕地三七五租約，租期於民國八十五年十二月二十一日屆滿。原告於八十六年一月三日申請續訂租約，出租人則於八十六年二月十二日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回上開耕地，俾與其坐落同縣新屋鄉○○段大坡小段一二六五地號耕地自耕。經被告以八十七年五月十一日府地權字第五一五八○號函新竹縣湖口公所（下稱湖口鄉公所）轉知出租人依耕地三七五減租條例（下稱三七五條例）第十九條第三項規定，於出租人依同條例第十七條第二項規定補償原告上開三筆土地新台幣（下同）一、○六三、五二四元後，據以辦理租約終止登記。出租人黃德勳於提存該補償後，申請終止租約登記，經湖口鄉公所轉被告以八十七年七月二十日八十七府地權字第○八五七號函准予備查，並經該鄉公所以八十七年七月二十四日湖所民字第八七○五○○五五一號函知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略以：按三七五條例第十九條第二項固規定出租人為「擴大家庭農場經營規模」，得收回「與其自耕地同一或鄰近地段內」之耕地自耕，不受該條第一項第二款規定之限制。惟此規定之所以將出租人所得收回之耕地，限於為「擴大家庭農場經營規模」，且得收回者，限於「與其自耕地同一或鄰近地段內」之耕地，無非在保護佃農，俾免事實上距離甚遠而無從擴大經營規模之出租人藉詞任意收回。從而解釋「鄰近地段」之範圍，自不宜從寬，理當以地段雖不相同，然實際上土地互相鄰近，其距離相當於同一地段者為限。蓋實際上確有部分土地彼此相鄰，卻分屬不同地段，為免此種實際相鄰卻不屬同一地段之土地被排除在「同一地段」之外，前開條款始將「相鄰地段」與「同一地段」並列，且只有同一地段或實際上鄰近之土地，方有播種、施肥、灌溉、採收、運輸上之便利。如耕作非同一地段且不鄰近之土地，雖面積增加，則農務均須一再長途往返，費時費力，無擴大農場規模之經濟可言。故本條所謂「鄰近地段」，應作如上解釋，方與立法意旨相符。被告所轄新竹縣湖口鄉公所八十六年五月十九日湖所民字第八○○六六七七七號函稱：「本案出租人係以擴大家庭農場經營規模申請收回，具有自耕能力証明書及自耕地與出租地鄰近地段，符合收回要件」云云，經原告於八十六年五月二十九日以申請書質疑：本件出租人於本件土地周遭根本沒有土地，如何以擴大家庭農場經營規模為由收回本件出租土地，可見其申請理由不實等語。該鄉公所始以八十六年五月三十一日湖所民字第八六○○○八八一三五號函稱：「本案出租人黃德勳係以座落新屋鄉○○段大坡小段一二六五號自耕耕地提出申請。此耕地合乎內政部七十五年四月九日台（七五）內地字第三八七五四○號函解釋『自耕地與要求收回之出租耕地距離未超過十五公里，仍視為鄰近地段』之規定」。被告於訴願程序中，並辯稱該二筆耕地相距七公里，合於前開內政部函云云。

然查被告所憑之前開內政部函將「鄰近地段」解為「十五公里內」，依前說明，與法律規定之意旨尚有不符，應不能拘束司法機關之見解。從而，原訴願決定機關採納被告之見解，以非鄰近地段之自耕地核定准予出租人收回耕地，自有未合（再訴願決定就此未表示意見）。原告除耕作本件佃租之農地外，並無其他職業及收入，有載明「經查甲○○八十四年綜合所得稅未辦理結算申報，亦尚未發現有課稅所得資料」之財政部臺灣省北區國稅局（下稱北區國稅局）八十四年度綜合所得稅稅額証明書可証。

原告既無其他收入，如出租人收回本件耕地，自將失家庭生活依據。被告於訴願及再訴願程序中雖答辯稱：「承租人所得為零，但其母戴范四妹為同一戶內之直系血親，故得計算其綜合所得稅額與全年生活費用，且承租人雖無所得，而其為五十二年次，年齡三十五歲，為壯年期，其基本收入依據臺灣省在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表，一年為六一、二○○元，加上其母戴范四妹所得為二二四、五八八元，其收入總額合計為二八五、七八八元，全年生活費支出為九八、一八八元，仍然有餘額計一八七、六○○元，其收入足維持一家之生活．．．」云云。惟原告之母戴范四妹雖與原告同戶，並有利息所得，但該存款均係原告之兄姊長年孝敬伊而存入，其報稅亦與原告之長兄戴振威一起申報，有戴振威八十四年度綜合所得稅稅額証明書及戴振威、戴櫻惠、戴櫻美之陳情書二件可參，於被告所轄湖口鄉公所第一次來函前，原告根本不知其有該存款，故如將其利息所得併作承租人即原告之收入，認原告因有該項收入即不失家庭生活依據，顯有未合及不公平。蓋原告之母之存款及其利息所得乃專供其個人養老之用，與承租土地之原告本人無關，原告不得享用該存款及利息（原告並不得擅自向存款機關領取母親之存款花用，否則觸犯偽造文書及詐欺罪）。至於內政部七十三年十二月十七日台內地字第二七九五八八號函及八十六年十月二十九日台內地字第八六一○○九八號函雖稱：「出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅額與全年生活費用為準．．．」惟承租人如已成年，且非無謀生能力，應自食其力，其直系血親尊親屬對之已無扶養義務（民法第一千一百十七條參照），是故如將其同一戶內之直系血親尊親屬之所得，不問其來源，均納入認定承租人是否失其生活依據之收入範圍，則等於認定其直系血親尊親屬對已成年之承租人有扶養義務，此與民法第一千一百十七條規定即有不符。且依內政部前開函，直系血親尊親屬之所得納入核定範圍，係以與承租人「同一戶」為前提，則只要使有所得之直系血親尊親屬另設戶籍，即輕易可使其所得不納入核定範圍，罔顧事實上收入之實態，而以形式上可人為操作影響之「戶籍是否同一」作為認定收入之標準，殊違情埋。是內政部前開函釋，與民法第一千一百十七條意旨有所牴觸，不得資為適用三七五條例第十九條第一項第三款規定。再查，司法院釋字第四二一號已明釋：「行政院於中華民國四十九年十二月二十三日以台四九內字第七三一一六號含及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函，關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕行準用臺灣省（臺北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中，所列最低生活費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，難謂切近實際，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，應不再援用。」本件被告於訴願、再訴願答辯時引用之「臺灣省在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」，以固定不變之金額標準，推計承租人之最低收入，未具體調查承租人即原告之實際收入狀況，依同一法理，難切實際且與憲法保護農民之意旨不符，應不得援用。被告認定原告所得為「零」之後，竟又依前開「計算標準表」憑空指原告有六一、二○○元之「基本收入」，認定事實顯不憑証據，與行政法院三十一年判字第五三號、六十一判字第七十號判例意旨相牴觸。又內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函雖釋示承租人收益審核標準，仍以本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準，如無具體之收益資料可參考時，則可參酌「臺灣省（臺北市、高雄市）在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表」所列各項職業最低收入標準，核計其所得云云。惟以上二審核標準，前者與民法第一千一百十七條規定意旨牴觸，後者則與前開司法院釋字第四二二號解釋意旨牴觸，已如前述，自屬無效。本件原告除耕作系爭承租土地外，並無其他收入，被告未舉証証明原告有其他收入，則出租人如收回耕地，將使原告失其生活之憑藉，出租人依法即不得收回耕地。訴願及再訴願決定機關，竟不憑積極証據，即認定原告有二八五、七八八元之所得，而維持原處分，自有未合，原處分、訴願決定及再訴願決定均應予撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰按私有耕地租約期滿，出租人為擴大農場經營申請收回自耕，依三七五條例第十九條規定，應準用第十七條第二項規定補償承租人。本件出租人於八十七年六月四日向臺灣新竹地方法院辦理提存手續完畢（八十七年度存字第八五四號）。嗣依臺灣省耕地租約登記辦法第二條規定程序，申請耕地三七五租約終止登記申請，經湖口鄉公所審核符合該規定，該所以八十七年七月十六日湖所民字第五○○一七九號函報被告准予備查。本件租約期滿，出租人、承租人均於規定期間內分別申請擴大農場經營收回耕地及續訂租約。關於出租人位於桃園縣新屋鄉大坡投大坡小段一二六五號自耕土地，經湖口鄉公所測量結果為租約鄰近地段，相距七公里，符合內政部七十五年四月九日台竹內地字第三八七五四○號函距離未超過十五公里者仍視為鄰近地段之規定。關於出租人收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，湖口鄉公所以八十六年十一月十八日湖所民字第八○一七一一二號函承租人原告提出房租、醫療、生育、災害損失等支出。原告未於期限內提出證明，該所依據北區國稅局新竹分局八十六年三月十七日北區國稅竹縣徵第八六一○一三四四號函及內政部七十三年十二月十七日台內地字第二七九五八八號函規定：「以耕地租約期滿前一年出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得稅額與全年生活費用為準。」以承租人原告之母戴范四妹為同一戶內之直系血親，故得計算其綜合所得稅額與全年生活費用。原告雖無所得，而其為五十二年次，三十五歲，係壯年期，依據臺灣省在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表，原告之基本收入為六一、二○○元，加上其母載范四妹所得二二八元，仍然有餘額一八七、六○○元，其收入足以維持全家生活。被告依湖口鄉公所審核結果符合，准出租人依本條例第十九條第二項規定，準用同條例第十七條第二項規定補償承租人後，以擴大農場經營規模收回自耕。綜上所述，原告之要求於法無據，原處分實屬合法且適當，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」分別為三七五條例第十九條第一項、第二項所明定。又「關於三七五條例第十九條第二項規定『出租人為擴大家庭農場經營規模．．．，不受前項第二款規定之限制。』所稱同一地段，並無大段、小段之限制。又所稱鄰近地段，原則上應指毗鄰地段而言，惟如出租人要求收回之出租耕地與其自耕地雖非毗連地段，但其間距離未超過十五公里，仍視為鄰近地段。」迭經內政部七十四年一月九日七十四台內地字第二八○七九九號及七十五年四月九日台內地字第三八七五四○號函釋在案。另「出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得為準。」亦經內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號及八十六年十月二十九日台內地字第八六一○○九八號函釋有案。本件原告承租黃德勳所有坐落新竹縣湖口鄉○○段第一六九六、一六九九、一七一四號等三筆土地，訂有耕地三七五租約，租期於八十五年十二月二一十一日屆滿。出租人於八十六年二月十二日以擴大家庭農場經營規模為由，要求收回耕地，原告亦於公告期間內申請續訂租約。經被告審查結果，原告之收益尚足以維持其一家生活，乃函湖口鄉公所轉知出租人依三七五條例第十九條第三項規定，於出租人依同條例第十七條第二項規定補償原告上開三筆土地一、○六

三、五二四元後，據以辦理租約終止登記。出租人黃德勳嗣提存該補償，申請終止租約登記，經湖口鄉公所轉被告准予備查後函知原告。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄之記載。經查三七五條例第十九條第二項係規定得收回與其自耕地「同一或鄰近地段內之耕地自耕」，未規定出租人收回之耕地限於與自耕地相鄰或距離相當於同一地段者，內政部上開七十四年二八○七九九號及七十五年第三八七五四○號函釋謂出租耕地與其自耕地雖非毗連地段，但其間距離未超過十五公里，仍視為鄰近地段等語。以現今道路建設普及與交通運輸工具之便捷性，如非在深山各耕地高低有相當落差或極偏遠交通不便之地區，十五公里距離，各耕地半小時甚至十數分鐘時間內可到達，對於欲擴大家庭農場經營規模之耕作者，縱非相鄰之土地，亦非礙難於從事各土地之農務，且該距離為自耕能力範圍內，是此一函釋尚未違三七五條例第十九條第二項規定意旨，得予援用。本件出租人自耕之土地坐落桃園縣新屋鄉大坡投大坡小段一二六五號，與系爭耕地間經湖口鄉公所測量結果，相距七公里，被告依內政部七十五年第三八七五四○號函釋規定，認定符合鄰近地段之規定，並無不合。次查，行政院四十九年十二月二十三日台四九內字第七三一一六號令：「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，係指租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得總額，不扣除免稅額、寬減額，扣除出租人租金，不足以支付一家全年生活費之支出。承租人生活費用之計算標準，準用租約期滿當年，臺灣省在營軍人家屬最低生活標準表之規定。」八十六年三月七日司法院釋字第四二二號解釋針對上開行政院四十九年第七三一一六號令及內政部七十三年十一月一日七十三台內地字第二六六七七九號函關於承租人全年家庭生活費用之核計方式，逕用臺灣省（台北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準計算審核表中所列最低生活費支出標準金額之規定，因未斟酌承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，有失合理，與憲法保護農民之意旨不符，宣示不再援用。內政部因而於八十六年八月一日邀集相關機關會商獲致結論，並以八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函示各縣市政府辦理。關於收益部分，仍以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶之直系血親綜合所得總額為準。八十六年十月二十九日台內地字第八六一○○九八號函釋亦同。上開解釋係主管機關本於職權為之，與三七五條例第十九條第一項、第二項規定無違。另關於生活費用支出部分，上開內政部八十六年九月五日台八六內地字第八六八七九三八號函示八十六年八月一日會商結論略以：台灣省（臺北市、高雄市）分別訂定之「在營軍人家屬最低生活費支出標準」，係以內政部每年參考社會單位提供「當年度全國各地區最低生活費用標準」，召集省（市）政府財政、主計、役政等單位共同研商訂定「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」

為基準，再視其地域物價差異所定之標準，尚屬合理，仍可作為計算出、承租人生活支出之參考，惟對於出、承租人個別具體收支情形及其他特殊狀況，如醫藥、生育費、災害損失等相關費用支出，並得予以計入生活費用，以切實際。出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。上開函釋，業已詳載「在營軍人家屬最低生活費及支出標準」係依每年社會單位提供之「當年度全國各地區最低生活費用標準」，參酌地域物價差異所定之標準，在無特殊個別具體收支情形，依上標準核計出、承租人之生活費支出，尚稱合理，未違反三七五條例第十九條及憲法相關規定，亦符合司法院釋字第四二二號解釋意旨。本件原告未婚，同戶之直系血親有母戴范四妹，有戶籍謄本附原處分卷可稽，應併計其綜合所得總額與全年生活費用支出。原告八十四年無所得，其母則有所得

二二四、五八八元，亦有原處分卷北區國稅局新竹分局八十六年三月十七日北區國稅竹縣徵第八六一○一三四四號函足考。又湖口鄉公所於八十六年十一月十八日以湖所民字第八○一七一一二號函請原告於八十七年一月十五日前提出房租、醫療、生育、災害損失等支出資料，以憑具體計算其生活狀況，有該函附原處分卷可佐。原告未於期限內提出，是被告依上開標準計算原告及其母全年生活費支出各四八、○○○元，合計九六、○○○元，亦非無據。又被告依湖口鄉公所之調查，以原告係五十二年出生，三十五歲壯年期，依據臺灣省在營軍人家屬各項職業最低收入計算標準表之基本收入，其基本收入為六一、二○○元，加上其母載范四妹所得二二四、五八八元，其收入總額合計二八五、七八八元，全年生活費支出九八、一八八元仍有餘額一八七、六○○元（依其卷附計算式應係原告之基本收入六一、二○○元，加其母所得二二四、五八八元，合計二八五、七八八元，減出租人耕地部分之農業收入二、一八八元，收入總額合計二八三、六○○元，全年生活費支出九六、○○○元，餘額相同，為一

八七、六○○元）。原告與其母之全年綜合所得總額，縱不計其基本收入，仍有二二

四、五八八元，扣除全年生活費支出九六、○○○元，尚有餘額，自難認出租人收回系爭耕地，有致原告失其家庭生活依據情形。原告主張依民法第一千一百十七條第一項明定受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力為限。原告有謀生能力，其母無撫養義務，且其母八十四年度之利息所得，係原告之兄姐長年孝敬而來，原告無權使用，且其母八十四年度綜合所得稅亦係與原告之長兄戴振威合併申報，故不應以可人為操作之戶籍為認定收入標準云云。查三七五條例第十九條第一項第三款係規定「致承租人失其家庭生活依據者」，同一戶之直系親屬間，顯係未分家而共同活者，渠等之收入，均屬可供家庭生活支出者，內政部首揭函釋，將之均列入計算有否失其家庭生活之收入及費用，不以有無扶養義務為要件，與法條規定意旨並無不合。是原告之母之所得，不論來源如何，既係其所得，得自由支配，即可供家庭生活支出，應併入計算，此與原告有無受撫養權利、其母是否列為其他兄弟受扶養親屬申報所得稅無涉。況原告自承有謀生能力，系爭耕地被收回後，原告另覓工作所得，自足供其自身生活所需，其母復有收入，是原告與其母之家庭生活，當不致因系爭耕地被收回而致失其依據，原告主張各節，洵無可採。被告核准出租人收回耕地，一再訴願決定遞予維持，理由雖未盡相同，結論並無不同，自應予維持，原告訴請撤銷，並無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德