臺北高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第七庭

111年度訴字第176號

112年10月19日辯論終結

原告

賴雲清

原告

賴仁祿

原告

賴劉有妹

共同訴訟代理人

崔駿武 律師

共同訴訟代理人

楊承叡 律師

被告

桃園市龍潭區公所

代表人

黃世琪（區長）

訴訟代理人

潘維成 律師

複代理人

詹傑麟 律師

參加人

李榮治

參加人

詹瑞珊

共同訴訟代理人

黃秋田 律師

陳冠華 律師

上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服桃園市政府中華民國110年12月9日府法訴字第1100281742號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為胡星輝，嗣於訴訟程序進行中變更為黃世琪，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：坐落桃園市○○區○○段376、802地號土地（下合稱系爭土地）自民國37年間起即訂有私有耕地三七五租約（租約字號：佳字第53號，下稱系爭租約），嗣輾轉承襲，迄107年間系爭租約之出租人為參加人李榮治及詹瑞珊，承租人則為原告賴雲清、賴仁祿與賴劉有妹。緣系爭租約最近1次登記租賃期間於109年12月31日期滿，系爭租約雙方經被告通知，分別提出收回自耕與續訂租約之申請，被告審核後以參加人合於耕地三七五減租條例（下簡稱減租條例）第19條第2項規定，而以110年7月14日桃市龍農字第1100021721號函（下稱原處分）准由參加人依規定補償原告後收回自耕。原告不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠參加人未舉證證明參加人「有從事家庭農場」之事實且「有擴大經營規模」而有收回系爭土地之事實及必要，且事實上參加人就系爭土地及鄰近之土地均未有從事家庭農場耕作且有擴大經營規模必要之事實存在，則被告未盡調查系爭土地及鄰近土地現況之責，為參加人有擴大家庭農場經營規模事實之認定，依減租條例第19條第2項規定向原告收回系爭土地自耕，自與法定要件不符而有違法：

⒈參照最高行政法院107年度判字第436號判決、105年度判字第689號判決、75年度判字第2037號判決、100年度判字第1862號判決、本院104年度訴字第1820號判決實務見解，原處分徒以「出租人自任耕作切結書」為系爭土地出租有擴大家庭農場經營規模事實之認定，未就具體事證認定出租人究竟有無經營家庭農場，出租人更是可假藉切結書及有農地為名，行收回耕地之目的，不但使減租條例第19條第2項規定形同具文，且達到蓄意規避同條第1項第2款要件，參酌前開法院見解，原處分自屬違法。

⒉又減租條例第19條第2項所謂「擴大家庭農場經營規模」，文義解釋上應指「出租人現已有經營家庭農場，為擴大家庭農場經營規模」，如出租人原本即無從事家庭農場之經營，即無所謂「擴大」，「擴大」之文義應指「原有之經營規模較小，而擴張至較大之經營規模」而言。查依法條文義解釋，本件參加人之前都未從事農場之經營，當然不符合減租條例第19條第2項之文義。訴願決定書援引之最高行政法院105年度裁字第1324號裁定：「…參加人確在該自耕地上從事除草農業活動…只要對自耕地有自為耕作之意思及實際耕作行為，即符合『家庭農場』定義，並不要求已對自耕地要有高強度之農業產銷活動，方可以『擴大家庭農場規模』事由，收回自有之出租耕地…」認定出租人不必對自耕地具高強度之農業產銷活動，甚至僅從事除草等低度農務亦可以擴大家庭農場規模為由云云，顯然將「擴大家庭農場」擴大解釋，增加法律所未明文規定之要件，更以低度之除草行為即認為是「擴大家庭農場」範疇，已昧於人民情感及常情，本院自不受該判決之拘束。

⒊另參加人詹瑞珊所有之桃園市○○區○○段375地號土地（下簡稱○○段375地號土地），依據土地登記謄本所示，其所有權只有2分之1，參加人詹瑞珊是否可在全部之○○段375地號土地進行耕作已屬有疑。且依○○段375地號之地籍圖所示，為一長方形之土地，固相鄰系爭土地同段376地號土地，但面積有1,088.11平方公尺(即329.2坪)，占地面積非小，且依據最新111年1月25日原告至現場所拍攝之照片，照片拍攝角度分別有從長方形之○○段375地號土地北端、南端兩側分別拍攝(即同張照片無法將○○段375地號土地完全拍攝入鏡)，依照片顯示○○段375地號土地上均是存在已久之各項花草植物，此觀照片中之花草植物莖幹均非細小，而有一定之高度及粗度，顯非一朝一夕或短時間即可長成，且均非參加人詹瑞珊所種植。況參加人詹瑞珊是在109年12月23日始登記取得○○段375地號土地，更足證其上農作物多數均非參加人詹瑞珊所種植。反觀被告於訴願補充理由書提出之○○段375地號土地照片，並稱參加人詹瑞珊有油茶樹及果樹為主，如芭樂、橘子、百香果等，另有小部份種植蔬菜及花卉等事實云云，然而事實上被告上開答辯理由書上所稱，參加人詹瑞珊於○○段375地號土地上所種植農作物，依原告提出之最新上開照片顯示，僅有為數甚少之數株新種植農業物根苗而已，種植面積更是占329.2坪之375號土地範圍實屬微乎其微，則被告提出之土地現況照片刻意特寫新種植農作物之根苗，造成不明究裡之人誤解參加人詹瑞珊有大量種植農作物之假象。是以事實上明顯可看出參加人詹瑞珊並無任何需「擴大家庭農場」之必要而必須收回系爭土地之事實。而參加人李榮治所有之桃園市○○區○○段674地號土地（下簡稱○○段674地號土地），依據土地登記謄本所示，其所有權更是只有24分之1，則參加人李榮治是否可在全部之○○段674地號土地進行耕作更屬有疑。且依○○段674地號之地籍圖所示，為一不規則形狀之土地，面積則有940.23平方公尺(即284.4坪)，參加人李榮治持分24分之1，事實上可以耕作面積更只有11.85坪占地面積實小，然而依據最新111年1月25日原告至現場所拍攝之照片，照片內容依照地籍圖顯示是拍攝○○段674地號土地東邊較為完整之矩形土地現況照片，依照片顯示○○段674地號土地確實是有人進行耕作之事實，且與被告上開訴願答辯理由書上提出照片為佐並稱參加人李榮治有種植蔬菜為主之事實乙節，看似相符。然而經原告進一步實際探訪及了解，事實上在○○段674地號土地種植農作之人並非參加人李榮治，且實際在此耕作已有數十年之久，亦非參加人李榮治所委託進行耕作，顯然參加人李榮治事實上根本並無「擴大家庭農場」之必要而必須收回系爭土地之事實，故被告於訴願補充理由書固有提出之○○段674地號土地現況照片，然而事實上根本並非參加人李榮治親自或委請他人進行耕作之照片。綜上所述，被告及訴願機關徒以被告補充訴願答辯理由書之附件1之○○段375地號土地、○○段674地號土地照片，即驟認參加人分別有在○○段375地號土地、○○段674地號土地上耕作之事實，進而符合減租條例第19條第2項符合「擴大家庭農場」之必要而認為符合出租人可收回系爭土地之要件云云，顯然被告未盡調查事實之義務，所認定之事實與實際之事實完全不符，更有違司法院釋字第580號解釋意旨，進而原處分明顯有違誤，彰彰甚明。

⒋依據證人李○明之證言可知，鄰近系爭土地之○○段674地號土地上從事耕作事實之人為證人李○明祖孫三代人，數十年來並無其他人在○○段674地號土地上從事耕作之事實，且此李○明耕作之事實，直到112年2月間，才遭參加人李榮治以○○段674地號土地所有權人名義，禁止證人李○明繼續在該土地上從事耕作，否則報警處理。進而原處分於110年7月14日作成時，可證參加人李榮治亦無任何在○○段674地號土地上從事耕作事實。更有甚者，在原處分作成後、本院111年9月30日履勘○○段674地號土地之後，參加人李榮治始於112年2月以後才阻止證人李○明於該土地上繼續耕作，並於李○明種植處，佯以證人李○明整地的部分去種植苦茶樹，企圖編造參加人李榮治有於○○段674地號土地上從事農作之事實。（以下摘自本院卷二第251頁）且依李○明證言亦可知，○○段674地號土地上除李○明及其配偶有在土地上進行耕作外，並無其他人於該土地上從事農業耕作，復以，證人李○明亦證稱○○段674地號土地所有權人之一參加人李榮治從未委任過李○明代其在○○段674地號土地上從事農業耕作，足證參加人李榮治長期以來並無於○○段674地號土地上從事農業耕作之事實，至為灼然等語。

⒌另被告前於110年8月13日訴願答辯理由書稱其就此部分之認定乃依據內政部90年5月9日台內地字第9064901號函（下簡稱內政部90年5月9日函）有關出租人能自任耕作者之審核，得由申請人自行切結為之，並依據內政部109年6月4日台內字第1090263181號函之工作手冊(下簡稱工作手冊)以書面文件進行審查，無須審查出租人是否符合擴大家庭農場經營規模之事實以及出租人是否有實際從事農作之自耕地等事實云云。惟查，內政部90年5月9日函以及工作手冊，均僅是內政部對於下屬處理私有耕地租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜之處理準則，分別僅係行政命令、行政規則，不能牴觸母法即減租條例之規定，命令牴觸法律部分，係屬無效。因之出租人得否收回自耕，仍應依減租條例規定之要件判斷之。從而自不得僅以「出租人自任耕作切結書」為系爭土地出租人有擴大家庭農場經營規模事實及出租人有實際從事農作之自耕地等事實之認定。

⒍再按減租條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……二出租人所有收益足以維持一家生活者。……」是基於租約期滿時對適用減租條例耕地承租人之保護精神，法律明定系爭土地租約期滿時，出租人所有收益足以維持一家生活者，即不得請求收回系爭土地自耕；但同條第2項則另規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」另揭明耕地出租人，如係「為擴大家庭農場經營規模」，即得收回「與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地」自耕，而不受前項第2款規定（即出租人所有收益足以維持一家生活者，出租人即不得收回自耕）之限制。由上開規定，足知適用減租條例第19條第2項規定時，基於租約期滿時對適用減租條例對耕地承租人之保護精神，耕地租約期滿，如出租人請求依減租條例第19條第2項規定收回自耕時，其先決要件，即必須審核出租人是否確實「為擴大家庭農場經營規模」。然而被告卻以牴觸母法減租條例法律規定之內政部90年5月9日函以及內政部工作手冊為依據，未確實依減租條例第19條第2項規定「為擴大家庭農場經營規模」之法律事實要件予以審查。況依土地謄本記載系爭土地出租人之一參加人詹瑞珊就鄰近土地375號土地係於109年12月10日始發生取得土地原因，並於109年12月23日始登記為該土地之所有權人，參加人詹瑞珊如何可以在短短幾天內之110年1月5日即逕而向被告依據減租條第19條2項規定申請收回系爭土地且符合已有「與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地」，「為擴大家庭農場經營規模」之法律事實要件存在?更屬有疑。

⒎另查，依參加人所提擴大家庭農場經營書，係聲稱系爭土地擬經營小果油茶園，從種植後第4年開始就可以採收油茶籽，但是初期產量不大，需到第8年開始收穫量才會大增，到第12年以後產量穩定，盛產量0.1公頃可榨100瓶小果油查苦茶油(每瓶600c.c為標準)，故每公頃之產量約1000瓶小果油茶古茶油，12年總收穫量可達7050瓶等語。惟被告提出之參加人詹瑞珊之○○段375地號土地照片顯示，屬剛種植之數株根莖尚小之農作物而已，而參加人李榮治之○○段674地號土地上農作物更非參加人李榮治親自耕作或委請他人耕作，顯然是原告先前提起訴願後，參加人始佯稱有農作種植之假象，企圖混淆事實，此觀參加人詹瑞珊之○○段375地號土地照片甚至標示「2021年10月13日」之日期即明。又參加人詹瑞珊購買且登記該土地所有權人之日期為109年12月23日，顯然在110年7月14日原處分作成之前，出租人之前揭兩筆鄰近土地並無任何農作物種植及經營之事實。而所謂「擴大家庭農場經營規模」之意，當指出租人本已經營家庭農場，而有計畫收回租地再擴大經營，如出租人未曾經營家庭農場，即無擴大經營可言，則縱使出租人提出前揭擴大家庭農場經營書，遑論出租人事實上有何擴大經營之情事，自難謂有符合減租條例第19條第2項出租人「擴大家庭農場經營規模」之要件，從而原處分驟認參加人有「擴大家庭農場經營規模」之情形，核與事實不符，自不符合出租人有「擴大家庭農場經營規模」之積極要件。則訴願決定理由認定參加人之鄰近土地上依據照片顯示有鬱鬱蔥蔥貌及田埂步道井然有序，顯非參加人為配合被告於110年10月間現勘鄰近土地所能盡之事云云，亦不符合出租人本已經營家庭農場，而有計畫收回租地再擴大經營之積極要件，自非可採。

㈡被告以系爭土地租期109年12月31日屆滿前一年度(108年度)之收支，認定原告3戶108年度收入大於支出，為正數，於參加人收回系爭土地後，仍能維持家庭生活之計算方式及認定結果，未再考量109年度租期屆滿當年收入支出金額為認定，明顯已有違誤：

⒈按依減租條例第19條第1項規定之反面解釋及同條第2項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，且能自任耕作，其收回耕地，又不會導致承租人失其家庭生活依據者，既得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，則出租人收回耕地，是否會導致承租人失其家庭生活依據，即應以承租人於耕地租約期滿時之收支情形為準。以租期屆滿之時間在12月31日者而言，因耕地租約期滿時，當年之綜合所得額尚未申報及核定，主管機關審核出租人收回耕地，是否會導致承租人失其家庭生活依據，固得以租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出之情形，推論租期屆滿時承租人的收支情形，但若因收回耕地而涉訟，事實審法院於裁判前依調查證據之結果發現承租人租期屆滿當時之收支情形實際上已有變更者，自得以其調查之結果，為裁判之依據。此徵諸最高行政法院69年度判字第842號原判例要旨：「因耕地租約期滿，申請收回耕地而提起之行政訴訟，依本院調查證據之結果，發見業佃雙方租期屆滿時之收支情形，實際上已有變更者，自得以其調查之結果為裁判之依據。」、最高法院52年度台上字第1237號原判例要旨：「耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地，主管關機審核其所有收益是否足以維持一家生活，固應以租約期滿前一年之綜合所得（因期滿當年之綜合所得額尚未申報及核定關係），及全年生活費支出之情形為準，但若因收回耕地而涉訟，事實審法院依法調查證據之結果，出租人之收支情形已有變更者，自非不得以其結果為裁判之依據。」最高行政法院76年度判字第463號、70年度判字第30號判決亦均同此旨。復經最高行政法院107年度判字第475號判決加以闡釋：「此之『依法調查證據之結果，出租人之收支情形已有變更』，係指受理訴願機關或行政法院依法調查證據，得悉收回耕地當年租佃雙方之所得或全年生活費用，與原處分機關依租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出之情形計算之結果不同而言，並非指於訴願或行政訴訟進行中，租佃雙方之收支已有變更。」。就法院審酌出租人及承租人之家庭收支情形，應以何時為基準時，亦採相同之見解。至於所謂「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，解釋上除因出租人收回耕地，致承租人家庭收支失衡（入不敷出）之情形外，如果承租人家庭原已入不敷出，因收回耕地，致其家庭生活的維持更為困難（雪上加霜）者，亦應涵攝在內，始符合減租條例第19條第1項第3款維持承租人家庭生計的規範意旨。

⒉本件被告係以系爭土地109年12月31日租期屆滿之前一年(108年)核算原告三人之年度收入及支出金額，固非無據，然而參照上開實務一貫見解，認為若因收回耕地而涉訟，事實審法院依法調查證據之結果，出租人之收支情形已有變更者，自非不得以其結果為裁判之依據，則本件承租人即原告三人於租期屆滿時（109年12月31日）實際之收支情形，揆諸前開規定及說明，本院自應以109年度之調查結果為裁判之依據。然卷附工作手冊因而規定以租約期滿前一年度（即108年）作為計算原告三人之收支審核標準，是否於依據109年度計算仍有原處分所認定之結果而得由出租人收回系爭土地之情事，尚有未明，此有利於原告三人之事證，原處分及訴願決定恝置不論，渠之認定自容有未洽。

㈢原處分及訴願決定認定原告三人3戶合併計算108年度收入大於支出，為正數，於參加人收回系爭土地後，原告三人仍能維持家庭生活之金額、計算方式及認定結果，明顯有所違誤：

⒈按減租條例第19條第2項規定，係為配合國家整體農地改革措施於72年增訂，規定租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地，使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地所有權。惟同條第1項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權；但如出租人亦不能維持其一家生活，尚得依該條第4項規定，申請鄉(鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調處之，以兼顧出租人與承租人之實際需要。因此，上述減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維持『一家』生活」；及第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其『家庭』生活依據」之規定，應採相同之解釋，即出租人或承租人「一家之所有收益是否足以維持其一家之家庭生活」而言，故上述減租條例第19條第1項第2款、第3款要件之是否該當，應分別以與出租人或承租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍，此有本院99年度訴字第1028號判決意旨參照。

⒉有關減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍：按所謂「家」，依民法第1122條規定係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，處理工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定(最高行政法院103年度判字第623號、105年度判字第429號、106年度判字第231號判決判決意旨參照)。依上開實務見解可知，關於「承租人失其家庭生活依據」此一要件是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，參加人二人卻有以與承租人同一戶之成年人均應列入承租人之收入一併計算，核與前開實務見解有違，洵非可採。

⒊更有甚者，既然減租條例第19條第1項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地之判斷係以有永久居住於同戶親屬之事實而為認定及計算標準，豈又可將複數之承租人有無因耕地收回致失其家庭生活依據者，反而以所有之承租人收入支出一併計算(蓋各承租人之間客觀上並非家庭、無同居共財、無永久居住同一戶之事實)，是以訴願決定書以內政部81年5月15日台內地字第8173806號函謂：是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算，以及原處分機關工作手冊以所有承租人之年度收入支出金額加總合併計算，均顯然有違母法減租條例第19條第1項第3款，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地之規定，應以各承租人永久居住為目的之前提下計算收入支出之規定，自非可作為被告認定事實之論據，否則實與人民對於客觀上並非家庭、無同居共財、無永久居住同一戶之事實之不同承租人，卻要一併計算年度收入支出金額之顯違常情之荒謬情形。從而被告計算承租人之年度收入支出，原本先係以各承租人各「戶」為單位計算，卻在最後計算有無符合前揭減租條例第19條第1項第3款之情形時，原本是分開計算之個體戶年度收入支出，最後卻反而又以「全體承租戶」之年度總收入支出計算之，被告就計算基準顯然前後矛盾。

㈣被告依卷附就原告三人及其配偶與同一戶之直系血親(以「戶」為依據)108年度收入及支出計算如下：

1.原告賴雲清部分：原告賴雲清以一戶2人計算(原告賴雲清及其配偶)，得出2人收入共新臺幣（下同）404,488元，支出共349,872元(即2人均有法定每年每人174,936元生活費用之支出，共計349,872元生活費用支出)。惟查：事實上276,888元為原告賴雲清之勞保年金，不是老農津貼，又當初原告賴雲清領取勞保年金並非選擇「一次領」，而是「月領」，卻因按月領取，反而變成年度之收入，一次領反而只有當年領取算是收入，顯然將按月領取之勞保年金算入年度收入金額已非公允，此金額自應扣除，是以卷附原告賴雲清之108年度全戶收支明細表此部分應有違誤。

2.原告賴劉有妹部分：原告賴劉有妹一戶5人計算(原告及其2子、孫子、孫女各1人)，得出5人收入共979,113元，支出共874,680元(其中薪資所得原告賴劉有妹是0，其二子薪資所得分別為504,200元、467,413元，其孫子、孫女均為學生，收入均為0，但5人均有法定每年每人174,936元生活費用之支出，共計874,680元生活費用支出)。惟查：事實上原告賴劉有妹之子賴雲○雖與原告賴劉有妹同戶籍，但賴雲○其與林○慧94年9月6日結婚後，即與林○慧同居住於桃園市○○區○○路000巷00號，故原告賴劉有妹之子賴雲○並非以永久共同生活為目的而與原告賴劉有妹有同居之事實。卷附原告賴劉有妹110年3月5日訪談紀錄固記載有原告賴劉有妹有與二個兒子同住之事實，然此應係當初被告之承辦人員未向原告賴劉有妹明確說明同戶籍與同居住係屬不同之情形，致造成原告賴劉有妹之誤解而稱與二個兒子同住。進而卷附原告賴劉有妹108年收入其子504,200元即為賴雲○該年度收入，自應扣除不得列入原告賴劉有妹108年度全戶收入金額，是以連同原告賴劉有妹實際同居於一戶全戶之人數為4人，而非5人，年度收入因多列504,200元應予扣除，收入金額應共計47萬4,913元(計算式：979,113-504,200=474,913)，支出金額則為69萬9,744元(計算式：174,936元*4=699,744元)始為正確。

3.原告賴仁祿部分：原告賴仁祿以一戶1人計算，得出收入共175,500元，支出共174,936元(法定每年每人174,936元生活費用之支出)。

㈤依據前開第(二)點有關減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。易言之，應以承租人每戶最近一年所得收入扣除耕作耕地收入後，再扣除最近每戶最近一年生活費用支出進行比較，則原告主張：

1.原告賴雲清部分：原告及其配偶2人收入共404,488元，扣除卷附承租人賴雲清108年全年全戶收支明細表所記載之系爭土地收入80,000元後，為324,488元，再扣除2人年度支出共349,872元，為-25,384元(計算式：404,488-80,000-349,872=-25,384)，年度支出大於收入，為負數(未另計算系爭土地之租金支出、扣除列入收入之勞保年金)。又事實上276,888元為原告賴雲清之勞保年金，不是老農津貼，且應不得列入年度收入，業如前述，卷附原告賴雲清之108年度全戶收支明細表此部分應有違誤。

2.原告賴劉有妹部分：原告及同戶子、孫人共4人(按：應扣除一人即原告賴劉有妹之子賴雲○並無同居於一戶)收入共47萬4,913元(計算式：979,113-504,200=474,913)，扣除卷附承租人原告賴劉有妹108年全年全戶收支明細表所記載之系爭土地收入50,000元後，為424,913元，再扣除4人年度支出共69萬9,744元(計算式：174,936*4=699,744)為-27萬4,831元(計算式：474,913-50,000-699,744=-274,831)，年度支出大於收入，為負數(未另計算系爭土地之租金支出)。

3.原告賴仁祿部分：原告1人收入共175,500元，扣除卷附承租人原告賴仁祿108年全年全戶收支明細表所記載之系爭土地收入50,000元後，為125,500元，再扣除年度支出共174,936元，為-49,436元(計算式：175,500-50,000-174,936=-49,436)，年度支出大於收入，為負數(未另計算系爭土地之租金支出)。

4.然而被告卻將原告之三戶之年度收入相加後為1,559,101元(計算式：404,488+979,113+175,500=1,559,101)扣除原告之三戶法定108年度生活費用支出加總後為1,399,488元(計算式：349,872+874,680+174,936元=1,399,488)，得出159,613元(計算式：1,559,101-1,399,488=159,613)，認定原告三戶108年度收入大於支出，為正數，故原告三人並無因出租人收回系爭土地後失其家庭生活依據。惟查，實際上被告計算上明顯漏未將原告每年「耕作系爭土地之收入」以及「繳納系爭土地租金」部分加以扣除，且亦多列一人與原告賴劉有妹居住，更未將原告以「三戶分別計算」為基準進行計算，蓋三戶人口又不盡相同，豈可原告三戶之年度支出及收入全部混為一談而進行計算?5.退步言之，即便依被告算法，將原告三人之年度收入、支出合併計算，因有被告多列一人即原告賴劉有妹之子賴雲○與原告賴劉有妹同居而應扣除，則原告之三戶之108年度收入相加後為1,054,901元(計算式：404,488+474,913元+175,500=1,054,901)扣除原告之三戶法定108年度生活費用支出加總後為1,224,552元(計算式：349,872+699,744+174,936元=1,224,552)，得出-169,651元(計算式：1,054,901-1,224,552=-169,651)，為負數，故原告三人將因出租人收回系爭土地後失其家庭生活依據，至為灼然。

6.再退步言之，即便依據訴願決定書第10頁至第11頁算法，姑且不論原告賴雲清上開爭執之金額及算法，得出正數54,616元、原告賴仁祿得出正數564元，然而確實原告賴劉有妹之子賴雲○與原告賴劉有妹未有同居事實而應扣除一人之收支，依訴願決定書之計算收入原為102萬9,113元應扣除收入504,200元後為524,913元。支出則從5人減少1人後為4人，共計699,744元(計算式：174,936*4=699,744)，收入支出相減後為-174,831元(計算式：524,913-699,744=-174,831)。則原告三戶之108年度收入支出合併計算後為-119,651元(計算式：54,616+564-174,831=-119,651)，為負數。故原告三人仍將因出租人收回系爭土地後失其家庭生活依據，彰彰甚明。

7.綜上所述。被告將原告三戶合計之年度總收入，扣除原告三戶合計之年度總支出生活費用，計算後之金額認為仍為正數(年度收入大於支出)，作為認定出租人因收回耕地，並無致承租人失其家庭生活之依據，參照前開所述計算內容及法院之計算方式，以及被告有多列與原告賴劉有妹同居之人數之情形，被告計算上顯然有違母法減租條例第19條第1項第3款之規定且收入支出金額亦有明顯錯誤。退步言之，即便依照被告算法或訴願決定書之試算，將原告三戶年度收入及支出合併或分開計算，因與原告賴劉有妹同居之人數有減少1人之情形，收入及支出金額即有錯誤，則實際上計算出之結果，仍是年度支出大於收入之負數，則出租人將系爭土地之收回，將致承租人即原告三人失其家庭生活之依據甚明，從而原處分顯然於法有違等語。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠原告主張被告測量系爭土地與鄰近土地之○○段674地號土地間距離之方式過於輕率，難以信服彼此間距離未達15公里，然經查詢桃園住宅及不動產資訊桃寶網，彼此間直線距離不及3公里，故被告透過駕車計算里程數，测量彼此間距離僅5公里，尚屬合理，並揆諸最高行政法院90年度判字第2174號判決要旨，系爭土地與鄰近土地緊鄰桃園市○○區○○路（臺3乙線），住宅聚落林立，殊難想像該地屬極度交通不便而無人踏跡之秘境，是被告認定系爭土地與鄰近土地位屬鄰近地段，並非無據。又原告主張參加人未長年居住於當地或非以耕作為業，不符減租條例第19條第2項所定自任耕作要件，然揆諸司法院釋字第580號、第581號解釋意旨，尤為當今高度科技化及職業角色分工化社會，出租人不以親自人力施作始稱自任耕作，出租人縱然從事專職農耕以外職業而委託代耕，亦難謂違反減租條例第19條第2項規定，是出租人有無親自耕作之事實，實非本案爭點所在，凡出租人檢具出租人自任耕作切結書，被告依內政部90年5月9日函意旨，而認出租人確能自任耕作，自屬有據，相關權利義務人對審查結果如有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。再原告主張參加人詹瑞珊於109年12月23日始移轉登記取得所有鄰近土地之○○段375地號土地，殊難想像旋於110年1月5日即符以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕系爭土地，然揆諸最高行政法院106年度判字第173號判決意旨，出租人不必對自耕地具高強度之農業產銷活動，甚至僅從事除草等低度農務亦可以擴大家庭農場規模為由，申請收回自有之租耕地，遑論本件參加人確實於鄰近土地耕種油茶樹、果樹、花卉或蔬菜等，並有110年10月13日鄰近土地現況照片附卷可稽，該照片雖為被告作成原處分後所拍攝，然被告針對非裁罰性不利處分之原處分，所為職權調查事項，證明程度達高度蓋然性（蓋然性75%)為已足，是查該照片中鄰近土地鬱鬱蔥蔥貌及田埂步道井然有序，顯非參加人為配合被告於110年10月間現勘鄰近土地所能盡之事，相當程度證明參加人申請收回系爭土地時，即對鄰近土地有自為耕作之意思及實際耕作行為，故原告之主張，亦屬無據。

㈡原告主張被告核算本人與其配偶及同一戶內直系血親之108年支出部分漏未加計承租系爭土地之租金，於法有違，然揆諸前揭判決意旨，原告未曾列舉系爭土地租金繳納憑據或其他生活支出憑證，被告無從查證真實性以核算納入原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年支出部分，是被告準用桃園市政府公告之108年度桃園市最低生活費每人每月1萬4,578元計算原告與其配偶及同一戶內直系血親之生活費，並無違誤。至有關原告主張應加計因出租人收回系爭土地將損失之耕作收入18萬元一節，被告本未將該耕作收入列入原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年收入部分，是原告之主張，容有誤解。再原告主張被告應以3戶為基準，分別計算各原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年收支相抵為宜，然揆諸內政部81年5月15日台內地字第8173806號函釋意旨，原告原則上以系爭租約全部承租人即原告為公同共有關係合耕系爭土地，而合併計算全部原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年收支相抵，例外當原告間訂有分管契約時被告始得分別計算各原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年收支相抵，故原告間究否訂有分管契約或存在默示分管契約，厥為本件爭點所在，惟查原告僅憑於系爭土地地籍圖謄本徒手描繪各自耕作位置圖，逕主張彼此間訂有分管契約，實難確知各自使用收益面積，亦未見原告立書就系爭土地之使用、收益或管理方法等互為約定，殊難認原告間訂有分管契約之真意，而為有利原告之認定，另倘原告間實際上劃定使用範圍，對各自占有管領之部分，互相容忍，對於他共有人使用、收益各自占有之土地未予干涉，已有多年，非不得認有默示分管契約之存在，然未見原告舉證以實其說，是其主張自不可採，亦不因被告為行政管理上便利及一致性，統一依工作手冊所附108年全年生活費用明細表格臚列直系直親之收支明細後，始合併計算全體之收支相抵，而有前後矛盾疑慮，是原告擅以外觀形式格式推斷實際核算方式，稍嫌速斷。退步言之，縱認原告間確實訂有分管契約或存在默示分管契約，致應分別計算各原告與其配偶及同一戶內直系血親之108年收支相抵，依實際核算結果，均為正數，計算過程如下：

⒈依據原告賴雲清之訪談紀錄及108年度綜合所得稅各類所得資料庫，渠之108年綜合所得3萬4,960元、老保年金為27萬6,888元、三節獎勵金7,500元其配偶邱○玉108年綜合所得1萬8,924元、國民年金5萬8,716元及三節獎勵金7,500元，合計全年收入為40萬4,488元；原告賴雲清及其配偶108年生活費用每月1萬4,578元，合計全年支出為34萬9,872元，收支相抵得出正數5萬4,616元，原告賴雲清不因出租人收回系爭土地致失其家庭生活依據。

⒉原告賴仁祿108年823砲戰就養金榮民就養金16萬8,000元，三節獎勵金7,500元，合計全年收入為17萬5,500元；其108年生活費用每月1萬4,578元，小計為17萬4,936元，收支相抵得出正數564元，原告賴仁祿不因出租人收回系爭土地，致失其家庭生活依據。

⒊原告賴劉有妹108年三節獎勵金7,500元，同一戶內直系血親之子賴雲○及賴雲○108年綜合所得分別為46萬7,413元及50萬4,200元，合計全年收入為97萬9,113元；原告賴劉有妹與同一戶內直系血親之子賴雲○及賴雲○暨孫子女賴○伶及賴○祐108年生活費用每月1萬4,578元，合計全年支出為87萬4,680元，收支相抵得出正數10萬4,433元，原告賴劉有妹不因出租人收回系争土地，致失其家庭生活依據。

⒋承上，承租人等均不因出租人收回系爭土地，致失其家庭生活依據，更遑論如以其三人之家庭生活收入總額扣除三人家庭生活支出，顯然更足以支持渠等之家庭生活，是而原告之主張並無理由。

㈢原告三人當時向被告申請續訂租約時，均未提出原告三人分別承租或分管系爭土地特定部分，各自繳租予參加人之記載，且原告訴願書、訴願補充理由書及補充訴願理由(一)書均未提及原告三人於系爭土地有口頭約定分管耕作範圍之分管契約存在等語，僅主張被告應以原告三人之3戶為基準，分別計算渠等與其配偶及同一戶內直系血親之108年收支相抵為宜。嗣見訴願決定書理由提及：「……故訴願人間究否訂有分管契約或存在默示分管契約，厥為本件爭點所在……」，始於行政準備（一）狀主張原告三人就系爭土地早已有口頭約定分管耕作範圍之分管契約存在，就原告三人年度之收入及支出，應分別計算云云，顯為臨訟杜撰之詞，應不足採。再查，有關原告三人提出108年、109年、110農民種稻及耕作措施【轉、（契)作、自行復耕種植登記、生產環境維護】申報書(參聯單），指陳若原告三人未有分管之事實，則主管機關如何分別查驗原告三人之轉耕作補助申請與事實是否相符？足證原告三人長期以來就系爭土地即有分管之事實云云，然有關原告三人提出之農民種稻及耕作措施【轉、（契)作、自行復耕種植登記、生產環境維護】申報書，係由原告三人主動向被告申請後，由承辦人員依原告三人申請補助之作物種類及申報面積於電腦繕打後列印參聯單，由原告三人核對無誤後簽名或蓋章，後再由承辦人員調查原告三人申報之作物種類及種植面積有無符合申請之內容，而對於原告三人有無分耕乙節，實非辦理所謂休耕補助之調查事項。而原告三人以渠等分別就相同之系爭土地申請補助，主管機關卻不予認定同一土地有重複申請情形，亦不認定有不合規定情事，進而還分別匯款原告三人相關補助款，顯然已認定原告三人就系爭土地之耕作範圍，有分管契約存在云云，顯屬誤會等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

五、參加人則以：

㈠就參加人能自耕並為擴大農場部分，原處分及訴願決定應無違誤：

⒈按本院106年度訴字第648號判決稱，參諸最高法院51年台上字第582號判例意旨，並未禁止由自任耕作者本人出具切結書為具有自任耕作之證據；又減租條例第19條第2項所指家庭農場，並無定義性規定，且其立法意旨也無以家庭農場之概念限制出租人收回自耕之意思，是出租人縱僅在擬收回之耕地同一或鄰近地段內之土地上些微從事農作，考其有擴大農業經營規模之計畫，即應與減租條例第19條第2項規定要件相當。再按，如出租人已出具切結書承諾收回後自耕，並有將現有及擬收回之耕地規劃、整合，期以有效運用，表達自行或由他人耕作之強烈意願，及其必要、可能，縱未證明於現有耕地上已有如何長久經營及具規模之家庭農場，也應屬適法。自不容承祖人空言質疑，或以所謂家庭農場，擴大規模等之無定義性、不確定之概念，妄加限制（本院107年度訴更一字第97號，及106年度訴更一字第4、15號判決之見解參照。）凡此可見，本院無囿於出租人現本身、於何筆土地上、又有何農耕等節，僅需其有收回土地並自耕，或委由他人代耕之意願、可能性即可，以免悖法、過度限制；且出具之相關書面，均可列為證據並參考。綜上，縱如出租人未專職農耕，或僅從事除草等，甚未在所謂鄰地上耕作，只需切結並承諾，係收回出租耕地以自耕，而表達適當之意願，即便其將來自耕，僅委由共有人即出租人中之任一為之，甚係由他人代耕，均應屬適法、可採。自不容承租人空言爭執，徒增出租人以此欲自耕而收回耕地上法所無之限制。易言之，出租人「收回」耕地，本為自耕等，怎能因其尚未收回而無可耕作之土地，或無從將得自耕地予以整合、利用等節，率爾不准，或趨嚴審查，徒生諸多之限制？是若如此容任承租人恣意拒否，參前揭實務見解，自已失減租條例第19條第1、2項規定之立法本意，應無足採。

⒉參加人詹瑞珊能自任耕作，並可擴大規模：參加人詹瑞珊業受果樹栽培管理訓練及格，有自行農耕之能力。又參加人詹瑞珊於○○段375地號土地，及○○市○○區○○段2611地號土地上，栽種有各式果樹，有自行農耕之事實。固因本院認，前開○○區土地未在原處分作成時之審查範圍，而未前往履勘。然參加人詹瑞珊於前開○○區土地上，確有種植香蕉等果樹。況參加人詹瑞珊二度購買苦茶樹苗；原依擴大家庭農場經營計劃書，除○○段375地號土地外，尚可栽種於系爭土地上，而與參加人李榮治合作擴大規模。惟因原告就原處分爭執不休，致參加人迄今不能收回系爭土地而自耕。但不能以該樹苗剛種、未及產果，或樹種非一般人可得輕易辨識，甚不能依原訂計劃遍及於系爭土地上，由參加人彼此協力耕作，即率斷參加人詹瑞珊無自耕之能力，或非有擴大所謂農耕規模之可能。故參加人詹瑞珊自符合減租條例第19條第2項，及同條第1項第1款反面所明定之出租人能自耕，並以收回耕地而擴大規模之要件甚明。

⒊參加人李榮治部分，亦有收回自耕之意願等：因系爭租約之出租人中之參加人詹瑞珊能自耕等如上，是參加人李榮治認，將來如收回○○段376、802地號土地，得以農耕收益之可能性極高。又參加人李榮治鑑於己身共有之○○段674地號土地難以全面利用等如後，方委由持有較近之○○段375地號土地之另出租人參加人詹瑞珊全權處理系爭土地所有事宜，並非故不出面。但既原告即承租人爭執，又不願協議補償，至今難以收回系爭土地自耕，爰同委請律師辦理，以證確有整體規劃利用之意願及想法。至參加人李榮治與他人共有之○○段674地號土地部分，○○段674地號土地上並無三七五租約之登記；且李○明應非共有人。是原告自不能以此非係共有人、承租人之李○明無權占用等節，而有害於其屬耕地並能農作之事實。此外，縱若參加人李榮治於原處分作成，並於後始出境之前，曾在○○段674地號土地之一小角自為耕作，既經無權占用之李○明等人一搞，現也難舉證以明，更不能強加其舉證責任。則原告以原處分作成後，方拍攝之照片，欲傳喚不知何許人之李○明，以證明有何於○○段674地號土地上耕作多年云云，自不可採。退言之，參前揭實務見解，縱如原告得證，參加人李榮治於其共有之○○段674地號土地上未農耕等，亦應無解於參加人李榮治業委由參加人詹瑞珊辦理本件收回系爭土地，以與緊鄰之同段別375地號土地合併使用，協力擴大種植果樹，自應符合減租條例第19條第2項規定，及其立法意旨之事實。凡此，原告更無空言稱，參加人李榮治有何不能自行耕作或委請他人代耕等之能力；尤以，至少委由參加人詹瑞珊，並協力合作即可。從而，參加人李榮治自符司法院釋字第580號解釋意旨等前揭實務見解之「出租人能自耕」，並合於現代農業機械化、科技化之發展結果。

⒋參加人李榮治於原處分作成前，已在○○段674地號土地上自耕，業經被告勘查屬實。但該土地之共有人繁多，又未為分管或分割之協議，難以全面利用，是參加人李榮治遂與參加人詹瑞珊行收回系爭土地自耕等事。豈料，對造臨訟找來非○○段674地號土地之共有人的李○明；李○明竟破壞該土地現場，並偽稱其有何於上耕作，及另一房不知何許人有何口頭承諾云云，自不可採。故參加人李榮治知悉其情，報警處理，並回復○○段674地號土地之耕作原貌、種植樹苗而防浪費等，均應有理由。李○明雖稱，其從小就在○○段674地號土地耕作，是到112年農曆過年後，參加人李榮治就不讓其耕作云云，但參加人李榮治否認之，並係111年底就為上開報警行為。是臨訟方出現，並竊佔他人土地之李○明，因而與參加人李榮治有所嫌隙，又顯然記錯確切被警員查獲之日期，藉以推遲參加人李榮治主張權益之日，企圖掩飾其破壞現場，並編造於上耕作三代等之事實，其言自不可信。李○明又稱，有何見過○○段674地號土地另一房共有人，該大哥並於前一、兩年說，其可繼續耕作使用，又其父、祖父曾給稻穀為租金云云，但講得不清不楚、無從查證，已不可信；且矛盾地稱，沒人委託他耕作，也沒有打過租約或土地使用同意書，更沒有給過租金云云。自可見李○明所謂某共有人、其同意得繼續耕作等節應無其事，遑論耕作三代；否則見過很多次，甚在前知兩年拿著酒到其家感謝拆除鐵皮屋等之人，即把酒言歡者，李○明毫不知道該人即地主之姓名，且在未受委託下，就干犯竊佔他人土地而無償耕作之風險云云，殊難想像、有違常情。況所謂前一、兩年（即110、111年間），已有本件，參加人李榮治自不可能不知悉或有何同意李○明得占用○○段674地號土地，或疏未排除；實是李○明臨訟方出現，出國照料妻兒、疫情嚴峻而難歸之參加人李榮治，自難以防範其除去原有農作物等之竊佔行為。李○明再稱，其耕作○○段674地號土地範圍有約3、4甲，和其老家土地相連，並知道二者間界址何在，又幾乎每天都去，種蔬菜為主云云，卻對於其自己和弟弟名下所共有之該老家土地究何地號卻不記得，說錯○○段674地號土地之實際面積，其言自有迴避重要之點而不實，不可採信。況李○明不是說給付稻榖至地主家，怎變成到其就不用給付租金，並改種菜拿去賣？凡此，併前開模糊、難以信實又矛盾之另一房口頭承諾云云，更可見李○明趁參加人李榮治出國不在，破壞現場而空言、胡謅；否則，其應舉證有何於原處分作成前，即於上耕作，並為被告勘查到之作物所有人。此外，按法令上依據，與經驗及論理法則，對造既知悉李○明及其情後，為免衍生其餘糾紛，大可聲請逕由李東明口稱「大哥」等另一房○○段674地號土地之共有人出面作證，其同意李○明於上繼續耕作，而參加人李榮治無此情，自可讓被告、參加人百口莫辯，也無庸因而報警等，不是嗎？更可見李○明其人、其事並不足信，即對造所言應無理由。

㈡原處分及訴願決定就原告一家之收入、支出的計算，尚屬可採；且依原告自承，可認伊非以系爭租約維生：

⒈首否認原告所提耕作位置圖。參加人未聞原告間有何分管，其租金亦無分別給付。況此耕作位置圖，顯係原告於110年1月8日，就期滿之系爭租約申請續訂時，方蓋印檢附者。此前，未見於系爭租約內。故更難為參。退言之，從此耕作位置圖，又如何得悉原告係以耕作維持家庭生活？其收入為若干？自顯無審酌之必要。

⒉再參實務見解就租期屆滿之收支情形的判斷：歷來實務見解業明確指出，富農不受保護；且所謂「家」、「一家」、「家庭」，應不限以戶籍謄本上所呈，或囿於直系親屬而已，更應注意其成員之收入、支出，至少有基本工資、生活費用之適用。凡此，避免出租人依減租條例第19條規定為自耕而收回農地，卻受制於不以耕地租約維生之承租人，自有失衡平，並違法旨。況按「……若以租期屆滿當年度之收支來計算承租人家庭生活是否失其依據，採計之數據可能不夠全面性，且容易流於刻意製作……」（最高行政法院107年度判字第475號判決之見解參照)。是應考察承租人之實際收入，且不論何種所得(含扶養費用）均應列計，始予以扣除出租人申請收回耕地部分之所得總額後，判斷是否仍能維生。自不能單以承租人「刻意」所為者為據。綜上，可見承租人如非以耕地租約為其家庭生活依據時，即應無減租條例第19條第1項第3款規定之適用；且行政機關應實質審查承租人一家有無其他收入，含各項津貼在內，甚有工作能力者應以基本工資計算，並不得列計其非必要之支出甚明。

⒊原告賴雲清部分，不以靠承租系爭土地耕作而維持生活：縱扣除原告賴雲清承租系爭土地之耕作收入，亦顯有相當之財產、所得如後，可支應其生活。固稱，伊於系爭土地上種植南瓜等，年收入8萬元云云，然查：未見任何證明。且顯與原處分卷第71頁通知書上載，系爭土地上清點尚未收穫之火龍果約600棵左右，自有不同。又竟於本院定期履勘之際，方整地並搶種一、二棵，之前有何休耕，現非收成之際，或欲種植玉米云云。觀現場雜草叢生、作物幾稀，或空置而剛整地痕跡明顯，亦難認伊所稱係合法、屬實。又自非原處分作成時得審認，或有其可能。退言之，縱假設屬實，惟種植南瓜等之收入，顯未達108年最低生活費標準；且平均每月也僅6、7千元左右，遠低於108年桃園市平均每人月消費支出。是原告賴雲清自不能、也未靠此生活。固又稱被告不能將伊選擇勞保年金之月領，算入收入云云，然既原處分審認之每年276,888元，非屬老農津貼，或係依勞工保險條例請領之老年年金給付，仍屬社會福利津貼之一種，故應適用原處分卷第49至50頁內政部函覆之內容。又益徵原告賴雲清係勞工退休、投保年資滿15年以上，而非於系爭土地上自任耕作，自更不是以此維生。況原告賴雲清之綜合所得34,960元，係郵局及農會所給付之「利息」總額。又其中，郵局於105至109年間之存款利率僅為千分之2；單就此，回推其存款之本金即至少破千萬元。是併酌前開勞保年金之給付金額非低，可見原告賴雲清顯屬退休勞工中之富人；併參前開伊所稱之農耕收入，顯未達月消費支出之水平，應益徵原告賴雲清名下之存款自不是靠於系爭土地上耕作而得來。此外，原告賴雲清既不否認，有配偶邱○玉不在同戶，卻未見陳明，與該配偶或與其所生之子女間有何未永久同居生活，或有無受渠等之扶養等之事實，及其證明，僅於訪談時空言無其他收入云云，已然可疑。併參前開原告賴雲清之耕作收入，顯未達最低生活費部分，或係漏未將受扶養之金額列入計算，或別有其他收入之來源。上情易言之，原告賴雲清於系爭租約期滿前，並非以於系爭土地上之耕作而維生灼然；且縱扣除伊空言之農耕所得，尚也不失生活依據。

⒋原告賴劉有妹部分，未見靠耕作而維生：縱扣除原告賴劉有妹就系爭租約之收入，然併其親屬，亦有相當之財產、所得，是自難認年邁之伊向無人照料、扶養，而需耕作維生。況原告賴劉有妹為24年生，今已87，8歲；其訴訟代理人又稱，已年邁。應益徵原告賴劉有妹得否自任耕作？並以此維生？更嫌可疑。既原告賴劉有妹之同戶有多名直系血親；又自承，與其中賴雲○、賴雲○同住，二子均為作業員。自可見原告賴劉有妹受其子賴雲○、賴雲○二人工作扶養無疑。退言之，既原告賴劉有妹之同戶內，尚有直系血親之賴○美、賴○臻及鄧○翔、宋○諺、宋○學，及直系姻親之黃○英、陳○光及張○瑀共八人，於108年間均顯已成年，自有工作能力；按前揭實務見解，除非得證有何例外，每一人應以基本工資列計收入，合併計算。是被告作成原處分時，僅將原告賴劉有妹言及之二子賴雲○、賴雲○之收入合併計算，或有違誤。易言之，按前揭實務見解，實則，被告除依原告賴劉有妹所言外，亦應考察戶籍謄本上之何者，甚以外之直系親屬，究何者為與原告賴劉有妹以永久共同生活為目的而同居之人，即符合所謂「家」者，以及其給付之扶養費用，即原告賴劉有妹因而所得係若干元等，方符合事實及法令。固原告賴劉有妹又稱，係於系爭土地上種植玉米等，年收入約5萬元。然查，如同前陳之原告賴雲清般，除未見舉證外，亦應有於原處分作成後，方搶種之可議。退言之，縱假設屬實，惟未達108年最低生活費標準；且平均每月亦僅4千餘元左右，自顯遠低於108年桃園市平均每人月消費支出。應益徵單就原告賴劉有妹一人而言，已不能、也未靠此生活；更遑論用微薄之約5萬元之農耕所得，又何能扶養同戶籍之子孫？故原告賴劉有妹所言及其計算，自不符事理而可議。凡此，參前揭實務見解，可見原告易言爭議，並欲人云亦云地傳有親屬、利害關係之人為證，應無足參。綜上，在在可見原告賴劉有妹並無於系爭土地上實際耕作，已年邁而由子孫扶養（至少，係伊自承之賴雲○、賴雲○人，或其中任一人，甚其他同居共財者），自非屬以系爭租約維生之承租人甚明。

⒌原告賴仁祿部分，係以救養金維持生活：原告賴仁祿為19年生，今已92、3歲，比原告賴劉有妹更高齡；其訴訟代理人並稱，已年邁。則能否並實際耕作？自非無疑。固又稱，伊於系爭土地上種植玉米、甘藷，收入5萬元云云。然查：今卻狀稱，伊有何種植火龍果、胡瓜等，並整地完畢，欲種植玉米。自兩相矛盾。況原處分作成後，兩造及參加人三方會勘時，亦僅見系爭土地上尚未收穫之約600棵火龍果，並無玉米、甘藷。自益徵原證11號等，係承租人及其後方搶種者。此外，參內政部函覆之內容，及前揭實務見解，自不論承租人所得之名稱如何，均應列為收入計算。是原告賴仁祿未見原處分卷第37頁明細表，及第40頁訪談筆錄上載，原告賴仁祿之救養金應係168,000元，且全年之收入175,500元，亦未將前開伊空言所稱之5萬元列計其內等情，故其計算自應有違被告之正解；又其結果，原告賴仁祿不因參加人收回系爭土地而失生活依據。況其名下尚有○○段102地號共有土地可得處分，此請本院明察。再退言之，若無該救養金，原告賴仁祿又如何依靠系爭租約而活？應請原告舉證說明。故參酌前揭實務見解，原告自無減租條例第19條第1項第3款之因參加人收回系爭土地，致失渠等據系爭租約，於其上自任耕作，而維持生活之規定的適用甚明等語，資為抗辯。並聲明求為判決：

①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。

六、本件原告與參加人因系爭租約之租賃期間於109年12月31日期滿，其等經被告通知分別提出收回自耕與續訂租約之申請，被告審核後以原處分准由參加人依規定補償原告後收回自耕，原告不服提起訴願經駁回後提起本件行政訴訟等情，有系爭土地登記第三類謄本（本院卷一第435頁至第437頁）、系爭租約附表（本院卷一第57頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷一第1頁至第2頁）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（原處分卷二第1頁）、被告110年4月28日桃市龍農字第1100012583號函（原處分卷一第45頁）、桃園市政府110年5月5日府地權字第1100106746號函（原處分卷一第46頁）、原處分（本院卷一第41頁）、訴願決定（本院卷一第43頁至第55頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且無爭執，應可採為裁判基礎。原告主張參加人並不符合減租條例第19條第2項擴大農場經營規模而得收回自耕規定，且原告將因系爭土地被收回致失家庭生活依據等情，訴請撤銷原處分；被告與參加人則否認原告主張，認原處分合於減租條例第19條第1項、第2項規定，故本件應審究者，當為參加人是否符合收回自耕系爭土地之要件？原告是否將因系爭土地被收回致失家庭生活依據？

七、本院之判斷：

㈠本件相關法令與法理之說明：

⒈按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回其與自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。……」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續定租約。」減租條例第19條第1項至第3項、第20條分別定有明文。

⒉次按減租條例第19條第1項第1款規定租約期滿，出租人如無自任耕作之能力，不得收回耕地，使有耕作能力之承租人，不致無地可耕，乃實現憲法第143條第4項扶植自耕農之必要手段；惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，為因應全球化之農業競爭環境、獎勵農業科技及多元化新產業型態之發展，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，可能降低承租人成為自耕農之意願，而偏離憲法第143條第4項規定扶植自耕農之本旨。惟立法機關嗣於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，使耕地之出租不致形同剝奪耕地出租人之土地所有權。減租條例第19條第1項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，乃為保障耕地承租人之基本生活，以實現憲法第153條第1項規定改善農民生活之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得依本條第4項規定，申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調處之，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143條第4項扶植自耕農、第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153條第1項改善農民生活之意旨，上開3款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權規定之意旨無違，亦經司法院釋字第580號解釋理由闡釋甚明。

㈡本件參加人應得收回系爭土地自耕：

⒈按依工作手冊規定：「……玖、審查：……三、審核標準：減租條例第19條第1項各款審認方式……㈠出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】：⒈承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者……⑵減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，係屬事實認定問題，應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結（格式10）為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、巿、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。（內政部90年5月9日函）……⒋依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。審查標準如下：⑴第1階段審查：……B、符合下列減租條例第19條第2項之『耕地』及『自耕地』規定。甲、所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：I、依都市計劃法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。……丙、所稱『鄰近地段』係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離測量工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函）。……」

⒉參加人能自任耕作：

⑴查參加人申請收回自耕時，所提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書（訴願卷第205頁）附件中，即有格式10之「出租人自任耕作切結書」各1份（訴願卷第209頁、第210頁），形式上已合於工作手冊前開要求。

⑵查被告以原處分准予參加人收回系爭土地自耕後，參加人即向被告申請查估會勘，其申請書所附110年7月14日委託書記載參加人李榮治因出國之故委託參加人詹瑞珊全權處理系爭租約所有事情（原處分一卷第68頁）；經本院依職權調閱參加人李榮治最近2年之入出境資料，亦顯示其於110年（西元2021年）7月17日出境後，迄於本院111年9月14日調查時均未有入境紀錄（本院卷一第255頁）。另本院履勘參加人李榮治所稱欲擴大之家庭農場所在土地即○○段674地號土地時，原告當場已主張該土地係由訴外人李○明實際耕作（參本院勘驗筆錄，本院卷一第293頁）；嗣李○明於本院證述稱「我幾乎每天都在○○段674地號土地耕作，我不在的話，就是我太太去○○段674地號土地耕作，我們的收入來源就是耕作的收入，我們是種菜為主，以種植季節性蔬菜比較多，收割後就拿去販售。」、「方才提示的卷內照片處（指本院卷一第73頁至第75頁、第401頁至第403頁照片）就是我耕作的地方。」、「那是上兩代的事情，是長輩他們與地主講好，讓我們耕作。」、「以前我從沒有見過李榮治這個人，是地主另外一房的人有來接觸過我。」、「…那邊有在種植農作物的土地，就只有我，耕作的範圍就是○○段674地號土地和我家自己的土地，我家自己土地耕作部分，是在老家的房子後面。」等語（本院卷二第171頁至第179頁）；對照前揭○○段674地號土地現場照片，原告指摘參加人李榮治並無親自耕作該土地，應屬事實。然按所謂「能自任耕作」，依上揭司法院釋字第580號解釋，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。參加人於系爭租約到期後向被告提出收回自耕申請，已足認定其等有收回系爭土地之意思；另審諸參加人所提出之擴大家庭農場經營計畫書（訴願卷第61頁至第66頁），復難認參加人須親自實施耕作之必要；至於原告主張參加人李榮治至少迄本件審理前階段，對自己所共有之○○段674地號土地並非關注，雖屬有據，然「能自任耕作」所涉者既為從事耕作之意願與資源，本院因認參加人李榮治原無在○○段674地號土地耕作之事實，尚不影響其自耕能力之認定。

⒊參加人合於擴大家庭農場經營要件：

⑴參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，已依工作手冊規定提出申請書、原租約、自任耕作切結書、自耕地土地登記謄本、自耕地（○○段674地號土地）與系爭土地距離示意圖、參加人身分證影本等件（訴願卷第205頁至第216頁），與工作手冊規定相符。

⑵次查，依參加人所有自耕地之土地登記謄本（訴願卷第211頁、第213頁），參加人詹瑞珊所有之○○段375地號土地與參加人李榮治所有之○○段674地號土地，其使用分區與類別分別編定為一般農業區農牧用地、山坡地保育區農牧用地；又經本院履勘結果，○○段375地號土地種植有果樹（木瓜、百香果）、苦茶樹樹苗、櫻花樹、火龍果花卉等，而○○段674地號土地則種植有絲瓜、南瓜、菜苗、香蕉等作物，有勘驗筆錄、現場略圖及照片（本院卷一第291頁至第339頁）可稽；而前述○○段375地號土地與系爭土地相鄰，本屬同一地段內土地，至○○段674地號土地與系爭土地相距不超過5公里，車程僅約7分鐘，復經本院履勘時實測確定，亦可認屬鄰近地段，故被告以參加人合於擴大家庭農場經營規模要件，自無不合。

㈢原告尚不因收回耕地致失家庭生活依據：

⒈第按減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。前揭工作手冊玖、【審查】

三、【審核標準】㈠、1、⑶明文規定清楚。被告據此規定，分別對原告進行訪查、調閱戶籍資料、原告暨其配偶與同戶直系血親綜合所得總額資料後，製作108年全年全戶收支明細表（原處分卷第11頁至第44頁），認定原告108年全年度收支相抵後為正數（收入部分1,559101-支出部分1,399,488=159,613，原處分卷第11頁、第12頁），原非無據。

⒉然依減租條例第19條第1項規定之反面解釋及同條第2項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，且能自任耕作，其收回耕地，又不會導致承租人失其家庭生活依據者，既得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，則出租人收回耕地，是否會導致承租人失其家庭生活依據，即應以承租人於耕地租約期滿時之收支情形為準。以租期屆滿之時間在當年度12月31日者而言，因耕地租約期滿時，當年之綜合所得額尚未申報及核定，主管機關審核出租人收回耕地，是否會導致承租人失其家庭生活依據，固得以租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出之情形，推論租期屆滿時承租人的收支情形，但若因收回耕地而涉訟，事實審法院於裁判前依調查證據之結果發現承租人租期屆滿當時之收支情形實際上已有變更者，自得以其調查之結果，為裁判之依據。最高行政法院107年度判字第475號判決可資參照。而本件系爭租約之租期即係於109年12月31日屆滿，被告審核承租人即原告收支情形時，因109年度之綜合所得稅尚未申報及核定，依據前開說明，縱被告依循工作手冊規定而以108年度綜合所得稅所得總額核算，仍未能適切反映原告於系爭租約屆期時之收入情形。經本院審判長行使闡明權命被告就原告109年度實際收支情形進行調查，被告乃再陳報原告該年度收支情形暨相關資料（參本院卷二第357頁至第415頁）。

⒊本院對被告前開陳報審查如下：

⑴收入部分：

①原告賴雲清：原告賴雲清之收入包括109年度綜合所得額為28,774元、該年度支領之國民年金（178元×12月）2,136元、勞保退休金（23,074元×12）276,888元、三節獎勵與重陽敬老金（2,500元×3＋2,000元）9,500元，其配偶邱○玉之收入包括年度綜合所得額16,224元、三節獎勵與重陽敬老金9,500元，核計所得部分為343,022元。

②原告賴劉有妹：原告賴劉有妹之收入包括109年度國民年金（3,772元×12月）45,264元、三節獎勵及重陽敬老金9,500元。另與其同一戶內之直系血親包括子賴雲○、賴雲○，孫賴○伶、賴○佑，此據原告賴劉有妹於被告訪談時陳明，有訪談筆錄可稽（原處分卷一第29頁），此外另有其具結之108年全年生活費用明細表及其全戶戶籍資料為憑（原處分卷一第27頁、本院卷二第383頁至第389頁）。前述直系血親中，賴雲○之年度綜合所得額470,642元，賴雲○則為517,698元，此亦有該2人109年度各類所得扣繳憑單可考（本院卷二第393頁、第395頁），以上合計為1,043,104元。

③原告賴仁祿：原告賴仁祿之收入則為榮民救養金（14,874元×12月）178,488元、三節獎勵及重陽敬老金9,500元，合計187,988元。

④原告主張計算其等所得時，應扣除收回耕地部分之收入，雖援引本院106年度訴字第648號、106年度訴字第1312號判決為據。然核諸工作手冊就承租人是否失其家庭生活依據之計算公式，要旨在於耕地收入喪失是否將致承租人收支為負，若扣除耕地收入後之其他收入低於生活費用支出，即屬失其家庭生活依據，故原先列入所得項目之耕地收入應扣除，再以剩餘之其他收入與生活費用支出相比，本院106年度訴字第1312號判決可資參照。又查被告調查原告109年度收支情形時，即未將原告之耕地收入列為其等收入，是計算收支正負能否維持家庭生活，亦無須另予扣除，故原告此部分主張並不採取。

⑵支出部分：

①原告賴雲清：依桃園市109年度每月最低生活費15,281元計算，原告賴雲清與其配偶邱○玉全年度生活費各為183,372元，合計為366,744元。

②原告賴劉有妹：其同一戶內5人每人生活費各為183,372元，另賴雲○提出給付勞保費與健保費之單據（本院卷二第397頁至第407頁），可認有勞工保險與全民健康保險支出29,544元，以上合計為946,404元。

③原告賴仁祿：原告賴仁祿戶內一人，其全年度生活費計183,372元。

④被告雖另以原告賴雲清、賴仁祿分別提出單據主張有肥料支出計22,665元（參本院卷二第379頁、381頁）與肥料及除草費用2,270元（參本院卷二第397頁），然按為計算承租人是否失其家庭生活依據，於支出部分應審核者為生活費用，與包括房租支出、醫藥及生育費支出、災害損失支出、勞工保險及全民健康保險之支出費用等生活必要之支出費用，工作手冊玖【審查】、三【審核標準】㈠、⑸（或該手冊第15頁至第17頁）規定清楚，性質上應屬改良土地所為支出之肥料費用、除草費用尚不能計入。

⑤原告賴劉有妹主張其子賴雲○並未與其同住，不應將其收支併計，又被告計算其子賴雲○收入，卻未扣除其勞保費、健保費支出等，均有違誤云云。按勞工保險費、全民健康保險費固為得計入生活費用支出，然原告賴劉有妹僅就賴雲○部分提出單據，就賴雲○部分則未有何舉證，被告及本院因此亦無從審核，其空言主張應將賴雲○之勞保費、健保費支出扣除，尚非可採。又查原告賴劉有妹住所設籍者眾多，被告於110年1月間調查時有18人設籍（參原處分卷一第30頁至第33頁），嗣於112年8月間再次調查則有19人（本院卷二第383頁至第389頁），而原告賴劉有妹業於被告訪談時自陳與其子賴雲○、賴雲○同住，並有108年生活費用明細表為憑，均如前述，原告賴劉有妹又稱賴雲○自94年間起即未與其同住，前後主張遂有扞格，本院乃不採取，其聲請訊問賴雲○，亦認為無調查必要，附此說明。

⑶按減租條例第19條第1項第3款「致承租人失其家庭生活依據」之要件是否該當，自應以承租人一家，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算的範圍。又依民法第828條、第829條及第830條第1項規定，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性。耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而為公同共有人。是於數個承租人公同共有承租權之情形，是否合致減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」之要件，應將全部承租人之收支合併計算以為判斷，此與對個別承租人家庭範圍之判斷有別。最高行政法院108年度判字第165號判決、法務部81年5月5日（81）法律字第06647號函均可參照。本件原告3人係因繼承而為系爭土地公同共有承租人，雖本院現場履勘時，可見原告3人在系爭土地上各有耕作範圍，並有原告在系爭土地地籍圖上劃設耕作範圍可參（原處分卷一第10頁），然原告既未能提出彼此間就系爭土地有何分管契約之積極證據，基於前開說明，於審查是否因耕地收回而失其家庭生活依據時，仍應以全部承租人之收支合併計算。又依上揭核算，原告3人應計算之總收入為（原告賴雲清343,022元+原告賴劉有妹1,043,104元+原告賴仁祿187,988元）1,574,114元，總支出則為（原告賴雲清366,744元+原告賴劉有妹946,404元+原告賴仁祿183,372元）1,496,520元，收入仍大於支出，本院因認原告尚不致因系爭土地由參加人收回自耕而失其家庭生活依據。

八、綜上所述，系爭租約於109年12月31日期間屆滿後，原告與參加人各自申請續租及收回自耕，經被告審核認參加人並無減租條例第19條第1項第1款、第3款之消極要件，且有同條第2項所列之積極要件，而以原處分准許參加人於補償原告後收回自耕，於法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。