最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第115號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第115號

上訴人

工信工程股份有限公司

代表人

陳煌銘

上訴人

Bombardier Transportation (Holdings) USA Inc.

代表人

Jennifer Callery

共同訴訟代理人

林麗珍 律師

共同訴訟代理人

劉雅洳 律師

被上訴人

新北市政府採購處

代表人

胡培中

訴訟代理人

柏有為 律師

張峪嘉　律師

林邦彥　律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年3月2日臺北高等行政法院105年度訴字第652號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人工信工程股份有限公司、BombardierTransportation（Holdings）USA Inc.（下稱龐巴迪USA）共同參加招標機關辦理「三鶯線捷運系統計畫統包工程」之採購案，經被上訴人（代辦機關，洽辦機關為新北市政府捷運工程局）審認其共同投標廠商龐巴迪USA所提出之美國銀行美林（Bank of America Merrill Lynch，下稱美銀美林銀行）西元2016年2月4日函（下稱美銀美林函）作為其信用證明文件，並不符合系爭採購案之投標須知規定，據此審認廠商之資格不符，而以民國105年4月13日資格審查結果通知書（下稱原處分）通知上訴人，上訴人不服，提出異議，復不服被上訴人105年4月22日新北採工字第1053033661號函所為之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人龐巴迪USA係美國公司，美國並無票據交換機關，自無從出具臺灣票據交換所之「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」，上訴人龐巴迪USA提出受理查詢之金融機構，即上訴人龐巴迪USA往來銀行之美銀美林函，作為截至投標日前半年內非屬拒絕往來戶及自查詢日往前推算3年無退票紀錄之證明，並經美國賓夕法尼亞州公證人Michele Lee Handa之公證、美國賓夕法尼亞州州務卿之認證、美國國務院助理驗證官員之驗證、臺灣士林地方法院所屬民間公證人林智育之認證，並有中譯本，符合「三鶯線捷運系統計畫統包工程」投標須知（下稱系爭投標須知）壹、十、(二)、2規定，並無資格不符之情。且「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」（下稱巨額採購認定標準）第4條所稱票據交換機構或受理查詢之金融機構，並無明文將「受理查詢之金融機構」定義為狹隘之「可與票據交換所連線查詢廠商信用情形之金融機構」。系爭投標須知壹、十、(二)、2規定外國廠商依該國情形提出有困難者，得以最近3年經會計師簽證之財務報表替代，免附其他證明文件之文義，足見被上訴人以上訴人龐巴迪USA所提供之無退票證明，並非美國所有銀行出具之證明為理由認定該文件不合格，不符信賴及平等原則，應屬違法。（二）上訴人龐巴迪USA為美國公司，因美國無票據交換機關，故無從出具臺灣票據交換所之「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」，亦無法提出票據交換機構出具之無退票記錄之信用證明，亦不可能提出「會計師查核簽證財務報表規則」辦理查核簽證之財務報表以代替票據交換機構之無退票紀錄證明，倘不能以其他金融機構之信用證明代之，被上訴人之認定顯已構成排除競爭之行為。又系爭投標須知壹、十、（二）、2規定之「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」，並非巨額採購認定標準第4條第1項第5款「廠商信用之證明」或工程會98年6月19日工程企字第09800271620號函檢附之「外國廠商參與採購之資格文件一覽表」中「廠商信用之證明」所列舉之文件，可證被上訴人確實增加法所無之限制，亦構成政府採購錯誤行為態樣二、資格限制競爭（一）之行為。巨額採購認定標準第12條規定「投標文件內敘明其情形『或』以其所具有之相當資格代之」，係二擇一，本件有巨額採購認定標準第12條之適用，則被上訴人拒絕上訴人龐巴迪USA提出外國金融機構出具之信用證明文件，與法相違等語，求為1.先位聲明：原處分、異議處理結果、申訴審議判斷均撤銷；2.備位聲明：確認原處分、異議處理結果均違法。

三、被上訴人則以：（一）上訴人龐巴迪USA投標時固附具美銀美林函，惟該銀行並非與票據交換所連線之金融機構，上訴人龐巴迪USA又已自承係屬美國公司，因美國並無票據交換機關，無法提出「第一類票據信用資料查覆單」、「第二類票據信用資料查覆單」，既有困難，卻又未依系爭投標須知規定改附「最近3年經會計師簽證之財務報表」，且該銀行僅係其往來銀行之一，而非唯一往來銀行，該函內容亦未述及上訴人龐巴迪USA於該銀行以外「所有往來金融機構」是否曾有退票紀錄，實難認其所附具之函件符合系爭投標須知規定之要件。（二）系爭投標須知規定之「基本資格」，與「特定資格」要求之資格條件無涉，基本資格文件僅要求最近3年經會計師簽證之財務報表即可，從未規定其查核簽證應遵循之簽證規則，亦從未要求此查核簽證應遵循者為「我國」之簽證規則，上訴人片面曲解系爭投標須知文義，應自負其責。則上訴人投標文件附具之美銀美林函，與招標文件規定之資格條件不相當，被上訴人依政府採購法第51條所定依招標文件規定之條件審查廠商投標文件，並審認上訴人基本資格不合格，適法有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依政府採購法第50條第1項第2款、第51條及系爭投標須知壹、十、(二)、2、a、b、c所規定，倘係我國廠商投標系爭採購應附具之廠商信用證明文件，以「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」為限，且出具者須為票據交換機構或受理查詢之金融機構，效期須為截止投標日之前半年內所出具者，並可證明非屬拒絕往來戶，且最近3年內無退票紀錄。至於外國廠商投標系爭採購應附具之廠商信用證明文件，亦同；惟該外國廠商依該國情形提出有困難者，依系爭投標須知之規定，即「須附最近3年經會計師簽證之財務報表，得免附其他信用證明文件，並應附經該國公證且由我國授權機構認證之中文譯本」。而上揭「第一類票據信用資料查覆單」、「第二類票據信用資料查覆單」，係臺灣票據交換所訂定「查詢票據信用資料作業須知」第9點明定之證明文件格式，乃制式化文件，本有其固定格式，故與我國票據交換所並無連線之外國金融機構，客觀上自無可能出具「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」，則無論為如何之解釋，要難得出上訴人龐巴迪USA所出具之美銀美林函，即屬系爭投標須知所規範「票據交換機構或受理查詢之金融機構於截止投標日前半年內所出具，且可證明該投標廠商『非屬拒絕往來戶』及『自查詢日往前推算3年內無退票紀錄』之『第一類票據信用資料查覆單』或『第二類票據信用資料查覆單』」。況其內容僅載有「在最近3年內並無來自『美國銀行』帳戶之退票紀錄」、「非屬美國銀行的拒絕往來帳戶持有人」等，僅述及上訴人龐巴迪USA於該銀行無退票紀錄，而未述及於該行以外「所有往來金融機構」是否曾有退票紀錄，亦難認其所附具之函件符合投標須知規定之要件。（二）系爭投標須知壹、十、（二）、2、c所規範者，乃投標廠商之基本資格，規定投標之外國廠商依該國情形提出（「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」）有困難者，須附最近3年「經會計師簽證之財務報表」，是僅單純規定經會計師簽證之財務報表即可，並未限制該會計師必須是依我國「會計師查核簽證財務報表規則」辦理簽證者始可；與系爭投標須知「壹、十、（三）、1、d」所規範者，為投標廠商之特定資格，進一步更嚴格要求投標廠商之財務報告及其所附報表，應由會計師依「會計師查核簽證財務報表規則」規定辦理查核簽證，係屬二事。足見系爭投標須知有區別處理，「基本資格」文件僅要求由會計師簽證即可，「特定資格」則應由會計師依「會計師查核簽證財務報表規則」辦理查核簽證之規定。上訴人主張系爭投標須知壹、十、（二）、2、c規定之財務報表，也應由會計師依我國「會計師查核簽證財務報表規則」規定辦理查核簽證者始可一節，顯係誤認。（三）依巨額採購認定標準第2條、第4條第1項第5款規定可知，顯賦予採購機關得視採購案件個案特性及需求，訂定投標廠商之基本資格，及擇定廠商應附具之證明文件之權限，工程會92年7月14日工程企字第09200276410號函，亦同此旨可參。是被上訴人即係依巨額採購認定標準之規定，自得視其需要，僅擇定其一為應附具之證明文件，於系爭投標須知「

壹、十、（二）、2、c」為投標廠商基本資格之規定，於法有據。又上訴人固曾於公開閱覽期間就系爭投標須知壹、十、（三）投標廠商「特定資格」規定之內容提出疑義，惟此與本件「基本資格」之爭議有別。又系爭採購更正公告「第一號補充公告招標文件補充附加說明」第3頁編號2亦已載明「外國廠商投標時檢附之財務報表，應經本國或當地國會計師查核簽證並表達明確查核意見」，是外國廠商投標文件附具之財務報表，自得經當地國會計師查核簽證。（四）巨額採購認定標準第12條之規定，係以「外國廠商依該國情形提出有困難者」為適用要件，惟就此項要件，上訴人龐巴迪USA並未於投標文件就「依該國情形提出有困難者」事項敘明其情形及提出相關事證，亦難認有此規定之適用。則系爭投標須知壹、十、（二）、2、規定之信用證明文件，除「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」外，並考慮到外國廠商恐有出具之困難，另於投標須知

壹、十、（二）、2、c中明定「外國廠商依該國情形提出有困難者，須附最近3年經會計師簽證之財務報表」，此項規範要求於法有據，難認有增加法所無之限制及限制競爭等情事。（五）綜上，上訴人龐巴迪USA投標時所檢附美銀美林函，並不符合系爭投標須知規定，原處分通知上訴人資格不符並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合，則上訴人聲明請求判決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，確認原處分、異議處理結果違法，均於法未合等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

（一）按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」「（第1項）機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。（第2項）前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之廠商，並應敘明其原因。」政府採購法第50條第1項第2款、第51條定有明文。可知，機關應依招標文件規定之條件，審查投標廠商投標文件，審查結果合格與否應通知廠商，對不合格之廠商，並應敘明其原因，投標文件內容不符合招標文件規定之投標廠商，經機關於開標後發現者，應不決標予該廠商。又政府採購法第36條規定：「（第1項）機關辦理採購，得依實際需要，規定投標廠商之基本資格。（第2項）特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。（第3項）外國廠商之投標資格及應提出之資格文件，得就實際需要另行規定，附經公證或認證之中文譯本，並於招標文件中訂明。（第4項）第1項基本資格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」第37條規定：「（第1項）機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。（第2項）投標廠商未符合前條所定資格者，其投標不予受理。……」再依政府採購法第36條第4項規定授權訂定之巨額採購認定標準第4條第1項第5款規定：「機關依第2條第2款訂定與履約能力有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件或物品：……五、廠商信用之證明。如票據交換機構或受理查詢之金融機構於截止投標日之前半年內所出具之非拒絕往來戶及最近3年內無退票紀錄證明、會計師簽證之財務報表或金融機構或徵信機構出具之信用證明等。」第12條規定：「機關辦理外國廠商得參與之採購，招標文件規定投標廠商應提出之資格文件，外國廠商依該國情形提出有困難者，得於投標文件內敘明其情形或以其所具有之相當資格代之。」

（二）有關本件招標文件規定之條件，系爭採購案投標須知「壹、十、（二）、2、c」中明定：「壹、重要條款：十、投標廠商資格及文件：（二）、投標廠商『基本資格』：2與履約能力有關者：廠商信用證明（單獨投標廠商及共同投標廠商均應檢附，分包廠商無須檢附）：投標廠商非拒絕往來戶及最近3年無退票紀錄：應檢附票據交換機構或受理查詢之金融機構於截止投標日前半年內所出具，且可證明該投標廠商『非屬拒絕往來戶』及『自查詢日往前推算3年內無退票紀錄』之『第一類票據信用資料查覆單』或『第二類票據信用資料查覆單』（影印本）（如有退票但已辦妥清償註記者，視同無退票紀錄）。……c.外國廠商依該國情形提出有困難者，須附最近3年經會計師簽證之財務報表，得免附其他信用證明文件，並應附經該國公證且由我國授權機構認證之中文譯本……」準此，我國廠商投標系爭採購應附具之廠商信用證明文件，以「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」為限，且須滿足下列3項條件，任一不符者，即屬不符合招標文件之規定，包括：出具者：須為票據交換機構或受理查詢之金融機構；效期：須為截止投標日之前半年內所出具者；可證明事項：非屬拒絕往來戶，且最近3年內無退票紀錄。至於外國廠商投標系爭採購應附具之廠商信用證明文件，亦同；惟該外國廠商依該國情形提出有困難者，依上開招標文件之規定，即「須附最近3年經會計師簽證之財務報表，得免附其他信用證明文件，並應附經該國公證且由我國授權機構認證之中文譯本。」而我國票據交換單位所謂「第一類票據信用資料查覆單」或「第二類票據信用資料查覆單」，其內容可顯示投標廠商往來「所有」銀行之信用狀況。如為外國廠商，當符合受理查詢之金融機構所出具足以證明該外國廠商在該國所有往來金融機構之信用之要件；倘外國廠商依該國情形提出有困難者，即「須附最近3年經會計師簽證之財務報表，得免附其他信用證明文件，並應附經該國公證且由我國授權機構認證之中文譯本。」以證明該廠商整體信用狀況及往來情形具有履約能力。經核被上訴人審酌系爭採購特性及實際需要，系爭投標須知上開規定擇定廠商應附具之信用證明基本資格文件，符合政府採購法規定意旨，亦無違巨額採購認定標準第4條第1項第5款關於廠商信用之證明所應附具證明文件之例示規定，且屬確認廠商有無具足履約能力之必要事項，未限制競爭，更難謂有何上訴人所指有政府採購錯誤行為之態樣。原判決就此部分之見解，並無違誤。上訴人主張：系爭投標須知之規定有違政府採購法第37條不當限制競爭，且為巨額採購認定標準所無且更嚴格之規定，構成政府採購錯誤行為態樣二、資格限制競爭（一）之行為云云，並非可採。

（三）經查，上訴人龐巴迪USA出具美銀美林函，其內容僅載有「在最近3年內並無來自『美國銀行』（Bank of America）帳戶之退票紀錄」、「非屬美國銀行（Bank ofAmerica）的拒絕往來帳戶持有人」，亦僅述及上訴人龐巴迪USA於該「美銀美林銀行」無退票紀錄，而未述及上訴人龐巴迪USA於美銀美林銀行以外「所有往來金融機構」是否曾有退票紀錄等情，為原審確定之事實，核與卷內證據資料並無不符，亦無應調查之證據未調查之違法。上訴人龐巴迪USA出具美銀美林函，惟美銀美林銀行並非前揭與票據交換所連線之金融機構，且函件所載者係上訴人龐巴迪USA於「單一」金融機構而非「全體金融業者」之信用情形，其內容無從顯示投標廠商「所有」往來銀行之信用狀況，難認美銀美林函符合系爭投標須知「壹、十、（二）、2、c」所定受理查詢之金融機構所出具足以證明該外國廠商在該國所有往來金融機構之信用之要件，上訴人龐巴迪USA係屬美國公司，因美國並無票據交換機關，無法提出「第一類票據信用資料查覆單」、「第二類票據信用資料查覆單」，既有困難，卻又未依招標文件之規定，改附「最近3年經會計師簽證之財務報表」，而美銀美林函尚不足以證明廠商整體信用狀況及往來情形足具有履約能力，其與招標文件所定廠商信用資格條件並不相當，自不符巨額採購認定標準第12條規定。則被上訴人認上訴人投標文件附具之美銀美林函，與招標文件規定之資格條件不相當，被上訴人依政府採購法第51條所定依招標文件規定之條件審查廠商投標文件，並審認上訴人基本資格不合格，且為政府採購法第50條第1項第2款所定不得為決標對象之情形。原判決已敘明其判斷之依據及得心證之理由，認被上訴人以上訴人共同投標廠商龐巴迪USA提出美銀美林函作為其信用證明文件，並不符合系爭採購案之投標須知規定，據此審認上訴人之資格不符，而以原處分通知上訴人，洵屬有據，揆之上開規定及說明，並無不合。原判決已敘明依據系爭投標須知規定，系爭投標須知「壹、

十、（二）、2、c」所規範者乃投標廠商之基本資格，與系爭投標須知「壹、十、（三）、1、d」所規範者為投標廠商之特別資格，二者已有區別之處理，而本件係涉及龐巴迪USA是否符合系爭投標須知「壹、十、（二）、2、c」基本資格之爭議，上訴人固曾於公開閱覽期間就系爭投標須知「壹、十、（三）」投標廠商「特定資格」之規定內容提出疑義，惟此與本件「基本資格」之爭議已屬有別，並就上訴人援引系爭投標須知「壹、十、（三）、1、d」所為論點及所為其有巨額採購認定標準第12條規定適用之爭執，何以不足採取，分別予以指駁甚明，核無違誤。況且本件上訴人亦從未改附「最近3年經會計師簽證之財務報表」以為證明文件，依上述本院關於原處分係屬適法之論斷，系爭投標須知「壹、十、（二）、2、c」關於「最近3年經會計師簽證之財務報表」應由會計師如何辦理簽證於本件之判決結論，並無影響。故上訴意旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，復主張：原判決對於上訴人是否適用巨額採購認定標準第12條規定之認定不當，且系爭投標須知「壹、十、（二）、2、c」規定「最近3年經會計師簽證之財務報表」有由會計師依我國「會計師查核簽證財務報表規則」辦理查核簽證之必要性云云，指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法，自無可採。

（四）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異