最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第188號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第188號

上訴人

巫江禮

訴訟代理人

蔡慶文律師

被上訴人

彰化縣溪湖鎮公所

代表人

楊福建

參加人

楊炎生

訴訟代理人

林民凱律師

上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國106年6月22日臺中高等行政法院106年度再字第3號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣參加人就其所有坐落彰化縣○○鎮鎮○段000號及513號土地（下稱系爭耕地）與上訴人訂有耕地三七五租約（租約字號：溪湖鎮竹字第15號及第16號），租約於民國103年12月31日屆滿，上訴人於104年1月7日申請續訂租約，參加人則於104年2月4日以擴大家庭農場經營規模且確能自任耕作為由，申請收回系爭耕地。經被上訴人核算上訴人102年度全年收支後，以104年7月16日彰溪福民字第1040011124號函（下稱原處分），核准由參加人依耕地三七五減租條例（下稱三七五條例）第19條第3項、第17條第2項第1款及第2款規定，於補償上訴人完竣後，辦理終止租約登記。上訴人不服，循序提起行政訴訟，臺中高等行政法院（下稱原法院）以104年度訴字第461號判決（下稱前程序原審判決）駁回，經本院105年度判字第531號判決（下稱原確定判決）維持而告確定。上訴人以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定之事由，向本院提起再審之訴，經本院裁定移送原法院審理，經原判決駁回後，上訴人復提起上訴（上訴人以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由而提起再審之訴部分，經本院以106年度裁字第21號裁定駁回）。

二、上訴人起訴主張：㈠依三七五條例第19條第2項法條文字內容，出租人若不受前項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活」之限制而收回耕地，須符合「鄰近土地為出租人自耕地且經營農場」「出租人為擴大家庭農場經營規模」之要件，出租人縱有土地相鄰，然若非自行耕作，或未經營農場，或目的並非擴大農場經營規模，即與該條規定不符。而所謂「擴大農場經營規模」，須以出租人原已為家庭農場之經營者為其前提，而不得僅止於「計畫」之階段，更非出租人有自耕能力即等同其已為家庭農場之經營者，否則法條文字何以作此區別，同項亦無須再特別為此可收回自耕之規定，且如認出租人只要提出其能自任耕作，或表示自己預計經營家庭農場即可收回耕地，形同廣開出租人收回耕地之大門，亦與同條係為保障承租人之目的有違。又依本院75年度判字第2037號判決意旨「三七五條例第19條所謂之『擴大家庭農場經營規模』情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定。」等語，出租人依同條項規定，以其為擴大經營農場而收回耕地時，須有客觀證據，而不得逕以出租人片面空言主張為據。㈡參加人以其為擴大家庭農場經營規模而申請收回系爭耕地，並提出其所有與系爭耕地相距15公里內之溪湖鎮河興段325號耕地（下稱325號耕地）為佐證，是325號耕地是否由參加人進行耕作，抑或出租予第三人，自屬重要。原法院審理時，竟未就325號耕地是否確由參加人收回耕作之事實為調查，應屬有足以影響判決之重要證物未斟酌。又本案經本院為判決後，上訴人之兄長曾數次前往325號耕地查看，發現該地並非由參加人耕作，而係出租予訴外人楊成漢耕作，且耕作所得均為楊成漢所有，參加人根本未自任耕作。另楊成漢及其母親邱秀氣陳稱渠等申請彰化縣政府風災補助時，曾由參加人出具土地委託經營耕作（租約）協議書，以證明參加人確實將325號耕地出租予楊成漢，足證該耕地非由參加人自任耕作。而此立證方法雖早已存在，但上訴人係在原確定判決後始發現，致未能於前程序原審審理時請求調查，如經調查，上訴人應可獲致有利之判決。原確定判決非但有足以影響判決之重要證物未斟酌外，並有未經發現之有利於上訴人證物存在，符合行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款之再審事由等語。求為判決：⑴原確定判決及前程序原審判決均廢棄。⑵訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人應依上訴人104年1月7日之申請，作成准予上訴人續租系爭耕地之行政處分。

三、被上訴人則以：出租人須依規定補償承租人後，始准予出租人收回自耕，原處分屬尚未完成之處分。參加人於104年2月4日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，並出具自任耕作切結書。上訴人於104年1月7日申請續訂租約，經調查結果，102年底上訴人戶內僅2人（上訴人與其配偶），全戶102年度生活費用合計為新臺幣（下同）332,605元，惟因若出租人收回耕地，則承租人即無耕地收入，爰將承租耕地收入併入支出部分。又依綜合所得稅各類所得資料清單，上訴人102年度各類所得為531,281元、其配偶所得額則為221,800元，另鎮安段512號耕地之收入為77,190元，同段513號耕地之收入為58,810元。上訴人持有之溪竹字第15號租約之全戶收入為626,954元、支出為409,795元；溪竹字第16號租約之全戶收入為608,574元、支出為391,415元，其收入均大於支出，並無三七五條例第19條第1項第3款不得收回自耕之情形。而依三七五條例第19條第1項、第2項及第3項；耕地三七五租約清理要點第4點第3項及內政部103年底租約期滿處理工作手冊處理原則等規定審核，參加人為擴大家庭農場經營規模，且無三七五條例第19條第1項第1款及第3款情形，其得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制，原處分並無違誤，上訴人所提再審之訴並無理由等語，資為抗辯。

四、參加人則以：參加人雖設籍於臺北地區，但有可得耕作等事實，且已出具自任耕作切結書，並以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕地，況參加人家人也可幫忙耕作。又參加人精神正常，尚有決策自主能力，決定收回系爭耕地，並親自掌握耕地經營權同時兼委託他人共同耕作，自屬有自耕能力。上訴人僅以出租人委由他人全權處理即主張參加人並未從事農業經營，亦無為家庭農場之經營，無實際從事耕作等語，顯與客觀事實有違及法律誤解之虞。復按三七五條例第19條第1項第3款所謂「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」，係指「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」而言，亦即「出租人收回耕地」與「承租人家庭生活失其依據」之間需有相當因果關係，若承租人並不以耕作維生或非以耕作收入作為主要收入來源，而係依賴其他補助、免稅收入或其他財富維生，縱使少了耕作收入，亦不致使承租人難以維持生活，或承租人難以維持生活非因少了耕作收入之故，是承租人之其他收入與財富顯應列入審查。被上訴人依上開法規調查審認後，核准參加人收回自耕，於法尚無不合，並經原確定判決維持而告確定，上訴人所主張之證據，或於前程序審理期間已提出，或違確定判決審酌後不予採取，不符行政訴訟法第273條第1項各款之要件，故其再審之訴顯無理由等語，資為抗辯。

五、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠參照司法院釋字第580號解釋意旨，三七五條例及其相關法律原係優厚保護耕地承租人之生活依據，對於出租人之所有權權能有所限制，而社會經濟環境已由農業社會逐漸發展以工商經濟為主，此與當時立法之社會發展實況有所差距，對於農地權利之移轉及整體農業經營產生不利影響，亦常有租佃雙方對立及紛爭之情形。是農業發展條例第20條至第22條於89年1月4日修正、同年月28日施行後，已排除修正後之耕地租賃對三七五條例之適用，惟修法前之耕地三七五租約仍存續有效。而三七五減租政策之實施，於保護佃農的同時，亦對土地所有權人之財產造成了限制，於現今社會經濟環境下，應對於承租人及出租人予以適當之權益平衡，符合法定要件及合理能結束三七五租佃關係。三七五條例主要規範目的原係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農之基本生存權，並達到耕地農用之公共利益目的。惟當承租人全戶之其他收益，已足使其家庭生活有所依據時，則原核准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性即不存在，此時出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則由出租人收回，合併耕地從事農業生產，所產生之經濟效益，顯較由承租人續耕者為高，而有其法理、事實上之正當及必要性。㈡系爭耕地續租爭議，前經原法院職權調查相關事證後，認定上訴人並不因參加人收回系爭耕地，即失其家庭生活依據。原法院並依私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊六㈡4.規定審酌，出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫等相類似文件，檢視參加人出具自任耕作切結書，並以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，且參加人於前程序原審言詞辯論時到場陳稱其子楊仲禮係國立中興大學畢業，可幫忙耕作等語，認定參加人雖年近80歲，且設址於臺北市，但其精神狀態正常，尚有決策能力，則其決定收回系爭耕地，並擬委託其已成年之子代耕，而親自掌握系爭土地之經營權，即有自耕能力等情，自無違誤。又參加人係依三七五條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地自耕，並已提出與系爭耕地相距15公里內之325號耕地之土地登記簿謄本為證，與該規定之立法及行政政策目的無違，且符合憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，至是否由參加人實際耕作，並非所問，被上訴人依法審查無訛後為原處分，並經訴願決定及前程序原審判決與原確定判決予以維持，核無不合，要無上訴人所稱未就該耕地是否確實由參加人收回耕作為調查，而屬行政訴訟法第273條第1項第14款所定有足以影響判決之重要證物未斟酌之情。㈢上訴人雖稱依其與訴外人楊成漢及其母邱秀氣間之對話內容可知，325號耕地並非由參加人實際耕作，若通知楊成漢到庭訊問，或向彰化縣政府函查參加人出具予楊成漢之土地委託經營耕作（租約）協議書，亦足證明上情，且有上訴人、楊成漢及其母邱秀氣間之對話錄音暨譯文（再證3）、土地委託經營耕作（租約）協議書空白範例（再證4）可證云云。惟遍觀原審卷及本院卷，均查無上訴人所稱之再證3及再證4，故上訴人並未提出上開證據甚明。又前程序原審判決不採上訴人所為「參加人收回系爭耕地，無欲自任耕作」之主張，並論明參加人為擴大家庭農場經營規模，而申請收回系爭耕地，本不以其親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕亦屬之，且為原確定判決所支持。則上訴人縱有提出上開再證3及再證4，或縱經通知訴外人楊成漢到庭為證，均僅用以證明參加人並未自任耕作之證據，無法否定參加人之自耕能力，故該等證據縱於前程序原審言詞辯論終結前即已存在，因上訴人不知有此致未經斟酌，或雖知其存在而因故不能使用，現始發現或得使用，仍無法使上訴人可受較有利益之裁判，不該當行政訴訟法第273條第1項第13款之再審事由。至原法院100年度訴字第117號判決及本院100年度裁字第275號裁定等各該案件之原因事實與本件並非相同，自無從引為本件有利於上訴人之認定。㈣綜上，上訴人之主張均不足採，其依行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定，提起本件再審之訴均顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回等詞，為其判斷之依據。

六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人提起再審之訴，確實檢送相關證物（含再證1至再證4，再證3為光碟片）。雖本院以106年度裁字第22號裁定，將上訴人依行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定提起再審之訴部分，移送原法院時，未將上開證物一併函送，然已將上開證物附隨於本院106年度裁字第21號裁定卷保存，連同該院104年度訴字第461號卷送回原法院，原審法院審理時未查閱上訴人所提出之再審證物，竟以上訴人未提出再證3及再證4以供斟酌，顯有判決理由與客觀卷證不符之矛盾。況上開疏失係原審法院怠於查證所致，此不利益不應歸由上訴人承擔。

㈡上訴人所提出之再證3及再證4，與第三人楊成漢及其母邱秀氣之陳述，旨為證明參加人不符為擴大家庭農場經營規模而申請收回系爭耕地之要件，如經斟酌後應可使上訴人受較有利裁判之證物。原判決竟混淆三七五條例第19條第1項第1款與第2項所定出租人收回耕地之要件，誤認為符合前者即可推定後者成立，且曲解上訴人之本意，誤認上開證據或傳訊楊成漢到庭為證係為證明參加人無法自任耕作，進而以卷內未見再證3及再證4，及參加人已就其可自任耕作舉證為由，遽認參加人符合三七五條例第19條第1項及第2項要件，且本件不該當行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款之再審事由而無調查必要，顯然曲解上訴人之待證事實與聲請理由，原判決顯有不適用或適用行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款及三七五條例第19條不當之違背法令等語。

七、本院查：

㈠按行政訴訟法第278條第2項規定：「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」同法第273條第1項第13款及第14款亦規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：……當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」上開第13款所謂「當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物者」係指該證物在前訴訟程序中即已存在而當事人不知其存在，或雖知有此，而不能使用，現始發現或得使用者而言，並以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。若前訴訟程序終結後始作成之文件，或當事人於前訴訟程序中即知其存在，且無不能使用情形而未提出者，均非現始發見之證物，不得據以提起再審之訴。至第14款所謂「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌者」則係指當事人在前訴訟程序中已提出於事實審法院之證物，事實審法院漏未加以斟酌，且該證物為足以影響判決結果之重要證物者而言。若非前訴訟程序事實審法院漏未斟酌其所提出之證物，或縱經斟酌亦不足以影響原判決之內容，或原判決曾於理由中已說明其為不必要之證據者，則均不能認為具備本款規定之再審事由。

㈡本件參加人與上訴人就系爭耕地訂有租約字號：溪湖鎮竹字第15號及第16號之耕地三七五租約，租期於103年12月31日屆滿，上訴人於104年1月7日申請續訂租約，參加人則於104年2月4日以擴大家庭農場經營規模且確能自任耕作為由，申請收回系爭耕地。被上訴人於104年7月16日以原處分核准由參加人依三七五條例第19條第3項、第17條第2項第1款及第2款規定，於補償上訴人完竣後，辦理終止租約登記。上訴人循序提起行政訴訟，經前程序原審判決駁回，並經本院以原確定判決維持而告確定，上訴人主張原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定之再審事由，而提起再審之訴等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭。

㈢上訴人以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定之再審事由，提出再證3及再證4為證，主張參加人已將325號土地出租予訴外人楊承漢耕作，並未在325號土地耕作，亦無經營家庭農場之事實，其申請收回系爭耕地，不符三七五條例第19條第1項及第2項規定之要件。前程序原審判決及原確定判決卻認定參加人申請收回系爭耕地，符合三七五條例第19條第3項及第17條第2項第1款與及第2款規定，與上開出租人收回自耕之要件規定不符云云。惟查，再證4是「土地委託經營耕作（租約）協議書」之空白文件，並無簽約之當事人，亦無具體內容，不具備文書之要件，尤與行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款所謂得證明待證事項之「證物」之要件不符；另上訴人自陳其所提之再證3（議文內容及光碟片），乃其於本院105年10月13日為原確定判決之後，始知悉其主張之事實並將與訴外人楊承漢及其母親邱秀氣間之對話錄製而成〈見上訴人105年8月7日所提行政上訴理由狀第11頁及106年9月28日行政上訴理由㈡狀第3頁〉。是以，再證3係上訴人於前程序原審及本院為判決之後始取得，並非於前訴訟程序中即已存在，亦非上訴人在前訴訟程序中已提出於事實審法院之證物，依上揭規定及說明，不符行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定之要件。原判決雖以本院移送之卷證內未含該再證3及4而誤以為上訴人未提出，然亦已實體審認上開證據縱經斟酌，上訴人亦無法受較有利益之裁判，而認上訴人再審之訴為無理由。雖其所持理由與本院不同，然其駁回之結果並無二致，仍應予以維持。上訴意旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另前程序原審縱有如上訴人所言，未就參加人對於325號耕地是自任耕作或出租予他人耕作之事實為調查，亦屬對前程序原審判決所為事實認定及證據取捨之爭議，非屬本院所得審究，併敍明之。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異