最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第585號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第585號

上訴人

王建國

訴訟代理人

林漢章 律師

被上訴人

國防部

代表人

嚴德發

訴訟代理人

簡宏明 律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國107年11月29日臺北高等行政法院107年度訴字第249號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實經過：

㈠本件緣陸軍第六軍團指揮部於民國102年5月3日辦理列管眷舍新竹市北赤土崎新村現地會勘作業，初步研判上訴人居住之門牌新竹市建新路30號（位處日遺建物日本海軍第六燃料廠、俗稱「寡婦樓」內，後經門牌整編為新竹市○○路00○0號，下稱系爭房舍）屬違占戶。上訴人以其居住系爭房舍已逾60年，期間多次自費整修，於103年間陳（申）請重新認定其為違建戶，經被上訴人以103年1月28日國政眷服字第1030001292號令（下稱前處分）審復上訴人之身分資格仍為違占戶，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原法院）103年度訴字第1205號判決駁回，上訴人上訴亦經本院於105年4月22日以105年度判字第188號判決駁回。嗣上訴人先後就已確定之上開判決有行政訴訟法第273條第2項、第1項第13款理由提起再審之訴，分別經原法院以105年度再字第94號裁定、106年度再字第38號判決駁回。

㈡上訴人於105年間再向被上訴人所屬政治作戰局（下稱政戰局）陳請重新審認為違建戶，經該局於105年10月3日函復否准，上訴人遂對政戰局提起行政訴訟，經原法院106年度訴字第338號事件受理，承審法官向該案兩造闡明國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）所涉案件應屬被上訴人事務管轄之旨，上訴人遂撤回該案，並另於106年5月25日向被上訴人陳請重新審認為違建戶。被上訴人為回應原法院106年度訴字第338號事件承審法官之闡明暨上訴人之聲請，乃於106年7月17日以國政眷服字第1060006633號函、第1060006634號函（下分別稱原處分一、二，合稱原處分）略稱上訴人業於103年1月28日作成前處分核定為違占戶身分在案並經判決上訴駁回確定，故所請事項礙難辦理等語，上訴人不服提起訴願，經行政院以原處分並非行政處分為由，於106年12月28日院臺訴字第1060200885號訴願決定不受理，上訴人提起行政訴訟，經原法院進行闡明，上訴人表明係依行政程序法第128條第1項第1款至第3款事由，對前處分申請行政程序重開，經原法院判決駁回後，上訴人提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠本件係上訴人於105年間向政戰局陳請重新審認伊為違建戶，政戰局否准後上訴人提起行政訴訟，經原法院106年度訴字第338號事件承審法官行使闡明權，上訴人遂另行於106年5月25日向被上訴人陳請，而被上訴人則以原處分一、二分別回應於原法院106年度訴字第338號事件之訴求及106年5月25日「陳情書」，係就上訴人請求重新審認之具體事件所為直接發生否准效果之作為而屬行政處分，原審自應為實體上審究。

㈡依行政程序法第128條第1項第1款（下或簡稱第1款事由；另同條項第2款、第3款下稱第2款事由、第3款事由）規定，係指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實狀況產生有利於己之改變，因此請求廢止原合法處分，惟查上訴人係以前處分屬違法行政處分為前提，因此請求重開行政程序並作成認定其係違建戶之處分；且前處分乃對於上訴人究屬眷改條例第23條、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第陸點所稱違建戶或違占戶之認定，性質上係屬確定具法律上重要意義之身分、資格或地位的確認處分，一經作成對於法律狀態所為之確認即產生拘束效果，係所確認之法律狀態的持續；與具持續效力之行政處分者，係指其規制作用具有持續性，會隨時間經過不斷對受處分人或其法律關係繼受人產生作為或不作為要求，並不相同；又上訴人係以事後發現之證據證明前處分錯誤，因新證據導致基礎事實有不同認定，乃對於「過去」的重新評價，亦非「事後」有情事變更之情形，揆之上開意旨，本件並無適用第1款事由重開程序之可能。

㈢上訴人執被上訴人總政治作戰局94年4月21日（94）勁勢字第940005726號函（下稱被上訴人94年4月21日函），主張係新證據，請求依第2款事由程序重開，然上訴人前於103年間對前處分提起訴訟時，已提出包括上函在內之建檔眷管資料，而上訴人於原法院103年度訴字第1205號事件以上函主張系爭房舍經審認係屬違建戶之事實，亦據該案判決論述明確；且上訴人更已敘明依上函可確認系爭房舍為違建戶之證明，而對該案判決提起上訴，嗣上訴人所提原法院105年度再字第94號、106年度再字第38號事件亦以上函作為主要論據基礎，均據相關裁判論述甚明，是上訴人早於103年間即知有上函之存在並反覆加以使用。上訴人雖稱係因被上訴人隱瞞事實，於原法院103年度訴字第1205號事件不告知法官，至本院105年度判字第188號判決確定後才發給其上函云云，惟此不影響上開並非第2款事由之新證據。至於原處分二說明二前段固有「經查本部前於94年4月28日核定臺端以違建戶之身分補件列管」等記載，惟至多僅能認被上訴人確曾於94年4月28日核定上訴人以違建戶之身分補件列管之事實，且由同項說明後段之記載，被上訴人否認上訴人係違建戶身分之立場始終一致。

㈣上訴人執陸軍司令部（下稱陸令部）102年8月5日國陸政眷字第1020003924號函（下稱陸令部102年8月5日函），主張係新證據，相當於行政訴訟法第273條第1項第13款再審理由（下稱第13款再審理由），請求依第3款事由程序重開等情。惟第2款事由及第13款再審理由，兩者均以新證據之發現作為行政程序、行政訴訟程序重新開啟之理由，本件並無以第3款事由再援引第13款再審理由之必要。次核陸令部102年8月5日函，說明三係記載訴外人周建新等15戶於既有日遺建物主體自行增建及隔間，研判應屬「違占戶」；說明五則記載周建新等15戶不符「違建戶」資格，餘王建國（按即上訴人）等13戶建議修正類別為「違占戶」，則「並無列管原眷戶遭註銷」者當係指周建新等15戶，而不包括王建國等13戶。且眷改注意事項第陸點所謂違占戶係指「凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者」，而違建戶則指「非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物」，系爭眷舍經102年5月3日現場會勘，認係於既有日據時期所遺建物主體自行增建及隔間，初步研判應屬「違占戶」；參酌上訴人自行提出之被上訴人軍眷服務處（下稱眷服處）102年8月29日簽呈（下稱眷服處102年簽呈），說明四亦記載王建國等15戶均為私自於主體自行增建及隔間，初步研判應屬違占戶等字句，及原法院103年度訴字第1205號判決依上訴人所提出系爭房舍照片、證人苗根寶之證詞，認定上訴人修建作為系爭房舍骨架之鋼樑，係固定於列管眷舍「寡婦樓」2樓地板及兩側磚牆上，與該列管眷舍之主體結構已無法分離，故系爭房舍並不具有構造上之獨立性，與眷改注意事項所定違建戶之要件並不相符等情，堪認上訴人所住居之系爭房舍經認屬違占戶，與系爭房舍有無「原眷舍註銷記錄」並無關聯，縱陸令部102年8月5日函未曾經上訴人於前處分程序使用主張，該證據仍未符合第2款事由但書「如經斟酌可受較有利益之處分」要件。

四、上訴人主張略以：

㈠原判決引用上訴人前於原法院103年度訴字第1205號事件所提被上訴人94年4月21日函，及本院105年度判字第188號、原法院106年度再字第38號判決認定上訴人已知有被上訴人94年4月21日函之存在並反覆使用為由，故非新事證；惟前述判決均因被上訴人不承認該函係被上訴人出具之公文，因而認定被上訴人94年4月21日函並非被上訴人之函令為由而遭駁回。被上訴人始終不願提出該函及所附資料之完整文件，造成上訴人在前案歷審（含再審）無法提出作為證據而遭敗訴判決。直至上訴人於106年5月30日，始收受被上訴人106年5月9日國政眷服字第1060004280號函暨所附被上訴人94年4月21日函及附件，證實上訴人確於94年間經核定為違建戶；嗣於106年8月間收受原處分，於收受後方取得被上訴人正式之公文書，無從在該日前提出，是原判決認被上訴人94年4月21日函並非新證物，應有認定事實之錯誤。且系爭房舍屬經修繕後頂讓，經陸令部查復無原眷戶註銷記錄，且被上訴人94年4月21日函同意上訴人為違建戶，原判決認有無原眷舍註銷記錄並無關聯，亦有違反眷改注意事項之違誤。

㈡原判決錯誤解讀陸令部102年8月5日函之記載，因而誤認有「周建興等15戶」及「王建國等13戶」合計28戶，以致原判決核有漏未審酌之瑕疵。又陸令部102年8月5日函待證事項為系爭房舍無眷戶註銷記錄，原判決認上訴人逾越該函文義且斷章取義，且該函經斟酌後未可受較有利益之處分，不符第2款事由但書之要件，係未能瞭解寡婦樓及北赤土崎新村兩處眷舍與眷戶、列管眷舍與列管眷戶之差異，原判決認定之事實與卷內資料不相符，自有判決不備理由之違法。

㈢上訴人於原審曾聲請命被上訴人提供被上訴人史政編譯室國軍眷村發展史、國軍列管眷村資料名冊及系爭房舍之原眷戶註銷記錄，原判決卻認無調查之必要，實有調查證據不足、漏未斟酌事實之違誤。

五、本院核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：

㈠按行政程序法第128條、第129條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」可知行政程序重新進行之決定可分為兩個階段，第一階段准予重開；第二階段係重開後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。若行政機關於第一階段認為不符合重開之法定要件，而予以拒絕，即無第二階段之程序。上述二種不同階段之決定，性質上皆為新的處分，受不利處分之申請人或利害關係人自得依法提起行政爭訟。上開第1款事由所謂行政處分所根據之事實或法律關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變；第2款事由所謂新證據，指行政處分作成時已存在但為當時所不知或未援用者，該新證據證明原行政處分所根據者係不正確之事實，係自始違法之行政處分；第3款事由所謂其他具有相當於行政訴訟法第273條第1項各款事由，可知在此涉及當事人爭議者亦係行政處分之自始違法。

㈡次以，上述行政程序法第128條規定之行政程序重新進行制度，係於一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，旨在調和法之安定性與合法性間之衝突，以保護相對人或利害關係人之權益，並確保行政處分之合法性，所稱法定救濟期間經過後，係行政處分不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。非經行政法院實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，相對人或利害關係人自得申請重新進行行政程序；若經行政法院實體確定判決予以維持之行政處分，因得依再審程序謀求救濟，基於訴訟經濟（防止濫訴）及避免法院判決之既判力與行政處分之存續力產生衝突兩大原則，自不在依上開規定申請重新進行行政程序之列，惟如無從以行政訴訟法第273條第1項各款事由以再審程序謀求救濟者，因捨行政程序重開之外別無他途，解釋上，當應容許其申請重新進行行政程序，以求周延。

㈢經查，本件上訴人係就其於103年間申請重新認定其所居住之系爭房舍為違建戶，經被上訴人認定上訴人之身分資格仍為違占戶之前處分，依行政程序法第128條規定申請重開行政程序。惟上訴人本件請求重開行政程序之前處分，曾經上訴人循行政爭訟程序為救濟，並經原法院103年度訴字第1205號判決駁回其訴、本院105年度判字第188號判決駁回其上訴確定，及前法院105年度再字第94號裁定、106年度再字第38號判決駁回再審確定，又依原處分卷附上訴人之陳情書，經原審進行闡明後，上訴人表明係依行政程序法第128條第1項第1款、第2款、第3款及行政訴訟法第273條第1項第13款規定為本件重開行政程序之申請。茲以：

⒈前處分業經實體判決確定而維持，上訴人固得依第1款事由申請行政程序重開，惟第1款事由係原為合法之行政處分，於作成之後事實狀況產生有利於己之改變，因此請求廢止原合法處分，此與本件上訴人係以前處分屬違法行政處分為前提，因此請求重開行政程序並作成認定其係違建戶之處分，迥然不同；且前處分性質上係屬確定具法律上重要意義之身分、資格或地位的確認處分，一經作成對於法律狀態所為之確認即產生拘束效果，受處分人即上訴人於前處分作成後均被認定為違占戶，係所確認之法律狀態的持續，並非具持續效力之行政處分，故本件並無適用第1款事由重開行政程序之可能，業據原判決敘明判斷之依據及得心證之理由，並無不合。

⒉本件上訴人以陸令部102年8月5日函係符合行政訴訟法第273條第1項第13款再審理由，依第3款事由申請重開行政程序部分，惟第3款事由係「其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」，即同行政訴訟法規定之再審事由，則就已經行政法院實體判決維持之前處分，上訴人所為同法定再審事由之主張，本可循對確定判決提起再審之訴之方式為救濟，揆諸上述規定及說明，自非得依行政程序法第128條規定請求重開行政程序之範疇。

⒊另上訴人以被上訴人94年4月21日函係新證物，依第2款事由主張行政程序重開部分，因該款所稱之「新證據」，係指行政處分作成時業已存在，但未經斟酌之證據；而第13款再審理由所稱「未經斟酌之證物」，則係指於前訴訟程序事實審言詞辯論終結前已存在而未經斟酌之證物。而被上訴人94年4月21日函前經上訴人於原法院103年度訴字第1205號事件即已提出並列為證物26之事實，已據原審依上訴人於原審言詞辯論意旨狀、原法院103年度訴字第1205號判決等證物認定在案，是上訴人執被上訴人94年4月21日函係其發現之「新證物」，依第2款事由主張重開行政程序，自包含於第13款「發現未經斟酌之證物」之再審理由範疇，則依上述規定及說明，上訴人亦不得據第2款事由為重開行政程序之申請。

⒋另依上訴人關於行政程序法第128條重開程序事由之主張，其既不得依第2款（本件係「新證據」）、第3款事由請求重開行政程序，是針對上訴人關於其所主張上開重開程序事由之實體爭執部分，本院即無再予審究之必要。至原判決駁回上訴人之訴之理由，雖與本院未盡相同，然其駁回之結論既無不合，仍應維持。

㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決將訴願決定及原處分均予維持，並駁回上訴人在原審之訴，其理由雖未相同，惟結論應為正當。上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異