最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第83號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度上字第83號

上訴人

林曉成

訴訟代理人

林石猛 律師

訴訟代理人

張宗琦 律師

被上訴人

新北市政府環境保護局

代表人

程大維

訴訟代理人

王馨瑀

訴訟代理人

陳茂銓

訴訟代理人

謝明勳

參加人

華固華城管理委員會

代表人

詹祖亮

訴訟代理人

謝協昌 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國108年12月5日臺北高等行政法院108年度訴字第528號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、爭訟概要：

㈠訴外人華固建設股份有限公司（下稱華固公司或開發單位）前就「新北市○○區○○○段162、163、○○段○○小段274-2等3筆地號土地（下合稱環評開發土地）別墅新建工程」之開發行為（下稱系爭開發工程），向目的事業主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局（下稱臺北水管局）提出環境影響說明書（下稱系爭環說書），由該目的事業主管機關轉送行政院環境保護署（下稱環保署）審查，由環保署以民國100年5月23日環署綜字第1000042833號公告（下稱系爭環說書審查結論公告）該環說書審查結論：1.本案有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，開發單位華固公司於施工及營運階段應履行所列11項負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依同法第23條規定予以處分。2.本案開發單位未來確實履行負擔，即無同法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環評。

㈡嗣上訴人於100年12月30日取得與上開環評開發土地相毗鄰之坐落新北市○○區○○段○○小段274-6地號土地（下稱系爭土地），因認系爭土地由華固公司闢為○○○路道路並鋪設電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線，亦屬系爭開發工程範圍，應一併納入環評審查事項，而於103年12月29日致函環保署，建議將系爭土地補納入系爭開發工程環評範圍，經環保署以104年1月8日環署綜字第1030111916號函請臺北水管局確認系爭土地並不在系爭環說書開發範圍後，即以104年1月23日環署綜字第1040006173號函復上訴人略謂：依臺北水管局說明，系爭土地為75年6月14日發布實施「擬定臺北水源特定區計畫（南勢溪部分）大臺北華城細部計畫」（下稱大臺北華城細部計畫案）之道路用地，現況已由原開發單位開闢完成，故系爭環說書之開發範圍並未包括系爭土地，上訴人建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭開發工程環評規範之依據等語。上訴人不服環保署不將系爭土地納入系爭開發工程環評審查之決定，循序向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟（下稱104年環評法事件），經該院於105年4月13日以104年度訴字第1619號判決（下稱104訴1619判決）駁回確定。

㈢其間，上訴人另於105年2月1日以新店塗潭字第1050201-2746號函告知環保署略以：系爭土地位於華固公司實際開發社區專用污水下水道系統暨基地聯外道路上，開發單位卻未依環境影響評估法第6條、第7條規定申請環評，環保署疏於執行有關法令等語，經環保署以法定管轄權變更而移轉具管轄權限之新北市政府處理。嗣上訴人因新北市政府遲未處理，上訴人即逕行提訴願，新北市政府於訴願中，即以105年6月14日新北府環規字第1051075783號函復上訴人系爭環評案相關程序之情形，環保署亦就上訴人之訴願案為不受理決定，上訴人乃以環保署及新北市政府為被告向原審法院提起行政訴訟（下稱105年環評法事件），主張環境影響評估法主管機關疏於執行職務為由，請求應就華固公司於○○區○○○段、○○段○○小段包含系爭土地在內從事系爭開發工程作出具體環評處分，經原審法院以106年3月31日105年度訴字第1714號裁定（下稱105訴1714裁定）駁回其訴，復經本院以106年9月28日106年度裁字第1827號裁定（下稱本院106裁1827裁定）駁回其抗告確定。

㈣上訴人於107年10月30日，再擬具書面告知函，請環保署應以環評主管機關地位，依環境影響評估法第18條規定，監督100年5月23日公告之系爭環說書審查結論的執行情形，並命開發單位定期提出環境影響調查報告書，並副知上訴人。環保署先將該告知函移由新北市政府辦理，新北市政府再交予轄內環境影響評估法主管機關即被上訴人查處後，即以107年11月13日新北環規字第1072112911號函（下稱107年11月13日函）復上訴人略以：系爭土地應否實施環評乙節，業經環保署依環評相關法令釐清判認後，經目的事業主管機關核發許可實施（開發），上訴人爭執事項前經原審法院以104訴1619判決駁回其訴，又經原審法院以105訴1714裁定駁回，並經本院106裁1827裁定駁回抗告確定，礙難依上訴人告知函所請內容執行等意旨。上訴人對被上訴人107年11月13日函不服，提起訴願經決定不受理，復依環境影響評估法第23條第8、9項規定提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分（即被上訴人107年11月13日函）均撤銷；被上訴人應依上訴人107年10月30日書面告知函之申請，作成命參加人即現開發單位定期提出環境影響調查報告書之行政處分。經原審法院以108年度訴字第528號判決（下稱原判決）駁回其訴後，上訴人遂提起本件上訴。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，主要論據如下：

㈠本件與104年環評法事件，不僅當事人有別，聲明請求事項也不同，且非相反之訴之聲明或可代用，兩訴並非同一事件，是原審法院104訴1619判決確定效力並不及於本件訴訟標的，而無適用一事不再理原則。再者，上訴人前所提105年環評法事件，被告為環保署與新北市政府，與本件被告為新北市政府環境保護局即被上訴人，經核並不相同；又105年環評法事件是以其訴不合法而經裁定駁回，既未經實體審理而以終局判決確定，自無從依行政訴訟法第213條規定發生確定判決之效力，也無一事不再理原則之適用。

㈡受害人民以主管機關疏於執行環境影響評估法第18條第1項規定之職務為由，依同法第23條第8、9項規定提起行政訴訟請求判命主管機關執行其職務者，究竟須以開發單位違反同法第17條規定為前提，亦即開發單位並未依環境影響說明書、評估書所載內容或審查結論切實執行者，才有主管機關是否疏於依環境影響評估法第18條第1項所定監督義務，或疏未於必要時，按合義務裁量結果，命開發單位定期提出環境影響調查報告書之問題。是故，倘若受害人民書面告知並以訴請求主管機關執行監督開發單位執行之事項，根本未見於環境影響說明書所載內容中，也非環評審查結論所要求者，則不僅開發單位無依環境影響評估法第17條執行之義務，環境影響評估法主管機關也無從依該法第18條第1項規定監督其執行或依此命開發單位提出環境影響調查報告書之義務。至開發單位是否依其他私法或行政法上法律關係，對該主張受害之人負有何等作為或不作為義務者，則應由主張受害之人依循該等其他法律關係所提供之救濟途徑，保護其權利，尚非得依環境影響評估法第23條第8、9項所定公民訴訟途徑，請求執行環境影響說明書、評估書或環評審查結論均未要求之事項。

㈢系爭環說書與審查結論，自始申請開發之範圍，並不包含系爭土地，系爭環說書之開發場所範圍也不含系爭土地，環保署100年5月23日公告系爭環說書之審查結論內容中，要求開發單位應盡11項負擔義務，也以環評開發土地為限，並未要求開發單位應在系爭土地上從事何等作為或不作為之措施，業經確認明確。準此，系爭土地上縱有華固公司依大臺北華城細部計畫案所定道路使用計畫而開闢之道路，或因其他法律關係基礎，甚或不法侵權而有鋪設道路、管線等土地使用行為，均不能認屬系爭環說書或審查結論之原開發單位，違反環境影響說明書或環評審查結論之執行義務，且系爭土地即使存有未經上訴人同意之使用行為，既不能認屬原開發單位不切實執行系爭環說書或環評審查結論所導致之結果，即無開發單位違反環境影響評估法第17條規定之問題，也無從衍生該法主管機關就此應如何依同法第18條第1項規定，監督開發單位執行其環境影響說明書或環評審查結論義務的職務責任。是上訴人主張因系爭土地有原開發單位未經其同意所開闢之道路與鋪設之管線，違反系爭環說書或環評審查結論，被上訴人疏於依環境影響評估法第18條第1項所定監督開發單位執行環境影響說明書或環評審查結論並提出環境影響調查報告書之職務義務，即缺乏憑據，上訴人更難憑上開主張，在踐行環境影響評估法第23條第8項之事前書面告知程序後，而得依同條第9項規定訴請原審法院判命被上訴人應命現在的開發單位即參加人應定期提出環境影響調查報告書。至系爭土地不在系爭環說書與環評審查結論範圍，且上訴人前訴請環保署應將系爭土地納入系爭環說書另辦環評審查，也經原審法院104訴1619判決駁回其訴確定，若其土地上確實存有第三人依都市計畫法令或其他法律關係，甚或不法侵權行為而導致之道路或鋪設管線之使用，上訴人或應循其他公、私法律關係所得循之權利保護途徑，以資救濟，自不待言。

㈣另上訴人訴請撤銷被上訴人107年11月13日函及訴願決定部分，因本件既無開發單位違反執行環境影響說明書或環評審查結論義務之情，被上訴人也無疏於監督開發單位執行之責，則被上訴人以107年11月13日函復上訴人，未按其書面告知請求而行，經核於法並無違誤；又依環境影響評估法第23條第9項規定，上訴人得直接提起行政訴訟，毋庸先經訴願前置程序，故訴願決定為不受理，理由雖有不同，但結論仍符合訴願法第77條第8款規定，仍應予維持。

四、上訴意旨略以：

㈠環境影響評估法第2條所稱主管機關，在直轄市為直轄市政府，是被上訴人顯非該法主管機關。惟上訴人對被上訴人107年11月13日函不服提起訴願，訴願機關不察遽以被上訴人為原處分機關，而作成不受理決定，上訴人再提起行政訴訟，原審亦疏未審究被上訴人並非環境影響評估法第2條所稱主管機關，復未敘明有無組織法上授權，逕以被上訴人為本件適格之被告，而漏未類推適用行政訴訟法第107條第2項規定，先定期命補正原處分機關為新北市政府，容有判決不適用環境影響評估法第2條及行政訴訟法第107條第2項等規定之違誤。

㈡系爭開發工程原開發單位未就利用鄰地即系爭土地開闢道路及鋪設電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線之公共設施項目先取得許可，即逕自施作並續為系爭開發工程興建，上訴人乃發函告知環保署責令直轄市政府命現開發單位即參加人作成定期提出環境影響調查報告書之行政處分，並副知上訴人，進而檢討是否參酌環境影響評估法第6條、第11條之變更，未免後續財產損失日益擴大。原判決卻認就原開發單位未經許可使用系爭土地應另循救濟途徑，而不參酌環境影響評估法第6、11條之變更程序預為處理，顯有未正確適用該法第6、11條及同法施行細則第36條等規定之違法。

㈢上訴人於原審業已舉證證明原開發單位利用系爭土地所闢道路及鋪設之電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線之公共設施，既未依「變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第2次主要計畫通盤檢討）案」檢討前後土地使用分區管制要點第2條所定法定程序，則原開發單位遽以施作系爭開發工程，顯有違環境影響評估法相關規定，被上訴人對此情節不察，顯有同法第23條第8項疏於執行相關法規，上訴人自得依同條第9項提起本件訴訟。原判決逕認上訴人難憑前開主張，於踐行環境影響評估法第23條第8項之事前書面告知程序後，再依同條第9項訴請判命被上訴人應命現開發單位即參加人定期提出環境影響調查報告書，顯有未依職權調查證據、曲解環境影響評估法第17、18條之適用法令錯誤及理由不備等違法。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。茲論述理由如下：

㈠按環境影響評估法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第23條第1項第1款、第2款、第2項、第8項、第9項規定：「（第1項第1款、第2款）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。二、違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。……（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金。……（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」

㈡經查：原審認定系爭開發工程自始申請開發範圍僅為上開3筆環評開發土地，並未包含系爭土地，環說書之開發場所範圍也不含系爭土地，系爭環說書審查結論公告課予開發單位應履行11項負擔之義務，也以環評開發土地為限，不含應在系爭土地上從事何等作為或不作為之措施等事實，核與卷附系爭環說書、系爭環說書審查結論公告，及環保署102年10月24日環署綜字第1020078600號函文所載相符。再者，上訴人係主張系爭土地由華固公司闢為○○○路道路並鋪設電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線，亦屬系爭開發工程範圍，未一併納入環評審查事項，故開發單位有違反環境影響評估法第17條規定之情事，乃以107年10月30日書面告知函，請主管機關應依環境影響評估法第18條規定，監督系爭環說書審查結論之執行情形，命開發單位定期提出環境影響調查報告書等語，而經被上訴人以107年11月13日函復略以：訴外人華固公司前就上開3筆環評開發土地為開發行為，業經環保署審查公告系爭環說書審查結論在案，並經目的事業主管機關臺北水管局核發建造執照在案，上訴人請求將系爭土地納入系爭開發工程環說書範圍之爭執事項，業經環保署依環評相關法令釐清判認開發範圍不包括系爭土地在案，復經原審法院先後以104訴1619判決其訴及105訴1714裁定駁回其訴，復據本院106裁1827裁定駁回抗告確定等意旨，而否准其依其告知函所請內容為執行之事實，核與卷附上訴人107年10月30日書面告知函及被上訴人107年11月13日函所載相一致。

㈢依環境影響評估法第23條第8項及第9項規定，可知受害人民或公益團體於開發單位違反環境影響評估法或其授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，得以書面告知主管機關依法執行，並訴請行政法院判令其執行。故開發單位有違反環境影響評估法第17條規定，未切實執行環境影響說明書、評估書及審查結論，或有違反同法第18條第1項，未提出環境影響調查報告書，或違反同條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者，若主管機關疏於依同法第23條第1項第1款或第2款規定，對開發單位執行其相對應之法律效果時，受害人民固得依環境影響評估法第23條第8項及第9項規定為請求。惟未經主管機關所設環境影響評估審查委員會審查通過納入環境影響評估之範圍，並作成審查結論課予開發單位應執行之負擔義務，開發單位即無違反環境影響評估法第17條規定，未切實執行可言。又依環境影響評估法第18條規定，開發單位於開發行為進行中及完成後使用時，有無必要定期提出環境影響調查報告書，或提出因應對策，其決定權限在主管機關，凡未經主管機關命令開發單位提出者，即不得謂開發單位有違反命令未提出環境影響調查報告書，或未提出因應對策或不依因應對策切實執行之違法情事，不能課予其違反該條第1項或第3項規定之責，人民或公益團體自無從依環境影響評估法第23條第8項及第9項規定，向主管機關為請求。

㈣準此以論，本件依系爭開發工程之環說書、評估書及審查結論所載之內容，其應執行事項之土地範圍既限於上開3筆環評開發土地，則開發單位以該範圍土地履行審查結論所課之各項負擔義務，既無不切實執行之事證，殊難謂其有違反環境影響評估法第17條規定之情事。至於上訴人對環境影響評估審查委員會之審查結論未將系爭土地埋設之相關管線一併納入環評審查事項之爭議，核非屬適用環境影響評估法第17條及第23條第8項規定請求救濟之範疇。又本件亦查無主管機關命開發單位即華固公司應定期提出環境影響調查報告書，或提出因應對策，而華固公司違反命令不提出之具體事證，自不能認其有違反環境影響評估法18條第2項或第3項規定之情事，上訴人即無適用同法第23條第8項及第9項規定請求救濟之餘地。從而，原判決論斷：本件系爭開發工程之環說書與審查結論，自始申請開發之範圍，並未包含系爭土地，環說書之開發場所範圍也不含系爭土地，系爭環說書審查結論公告內容中，要求開發單位應盡11項負擔之義務也以環評開發3筆土地為限，並未要求開發單位應在系爭土地上從事何等作為或不作為之措施，開發單位依系爭環說書或審查結論，並無在系爭土地上以任何作為或不作為方式，執行該環說書或審查結論之義務，系爭土地上縱有華固公司依大臺北華城細部計畫所定道路使用計畫而開闢道路，鋪設管線等使用行為，均不能認屬系爭環說書或審查結論之開發單位，違反環說書或環評審查結論之執行義務，亦非開發單位不切實執行系爭環說書或環評審查結論所導致之結果，即無違反環境影響評估法第17條規定，也無從衍生主管機關就此應如何依同法第18條第1項規定，監督開發單位執行其環評書或環評審查結論義務的職務責任等語，於法並無違誤。

㈤關於上訴意旨援引環境影響評估法第2條規定，指稱：原審疏未審究被上訴人並非環境影響評估法第2條所稱主管機關，復未敘明有無組織法上授權，逕以被上訴人為本件適格之被告，而漏未先定期命補正原處分機關為新北市政府，容有判決不適用環境影響評估法第2條及行政訴訟法第107條第2項等規定之違誤乙節。按撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，因其情形可以補正者，受訴行政法院應準用行政訴訟法第107條第1項規定，由審判長先定期間先命補正，固為同條第2項所明定。惟經行政法院程序審查原告之訴並無存在誤列被告機關之情形，而未說明此消極事項，因與原告之訴應為實體判決不生任何影響，不能據為原判決有不適用法令之違法瑕疵。查新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告主旨：「本府關於空氣污染防制法、……環境影響評估法、……環境教育法所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，並廢止本府100年1月17日北府環秘字第1000005770號、100年10月18日北府環規字第1001256180號關於權限劃分之公告，均自104年7月24日生效。」有上開公告在卷可按，核諸上開說明，本件上訴人在原審起訴請求撤銷之原處分既為被上訴人基於新北市政府上開公告授權所作成，上訴人列被上訴人為被告提起本件行政訴訟，核無誤列被告之情形，原審自無由審判長適用行政訴訟法第107條第2項準用同條第1項裁定命其補正之必要，核諸上開說明，上訴人因原判決理由未贅論上訴人在原審之起訴並無誤列被告之緣由，指摘其有違背法令之情形，自屬無據。

㈥至於上訴意旨復謂：原判決認定上訴人就原開發單位未經許可使用系爭土地，應另循救濟途徑，而未參酌環境影響評估法第6條、第11條之變更程序預為處理，顯有未正確適用上開條文及同法施行細則第36條等規定之違法云云。經核本件上訴人係以書面載謂：開發單位有違反環境影響評估法第17條規定之情事，主管機關疏於依同法第18條執行為事由，適用同法第23條第8項規定告知主管機關，有卷附上訴人107年10月30日書面告知函可稽。則其以被上訴人於書面告知送達60日內未依法執行，進而提起本件訴訟請求判命被上訴人執行之事項，自須與其書面告知被上訴人應依法執行之內容相一致，不許逸出書面告知事項為請求，始符合同法第23條第9項之規範意旨，原審就非關本件訴訟請求之事項未為審酌論述，核無上訴人上開所指判決未正確適用法規之情形。

六、綜上所述，原判決據以駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異