最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第310號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第310號

上訴人

黃祥麟

訴訟代理人

沈明欣 律師

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

上列當事人間醫師法事件，上訴人對於中華民國109年1月2日臺北高等行政法院108年度訴字第1221號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、爭訟概要：

㈠上訴人為設於新北市○○區「佑祥牙醫診所」之負責牙醫師，其利用執行牙醫師業務機會，明知訴外人郭春辰未具備合格牙醫師資格，竟與郭春辰基於意圖為自己不法之所有，行使業務上登載不實文書、準文書之共同犯意聯絡，自民國102年6月起至103年10月22日間，聘僱並容留郭春辰於上開診所內，為病患執行醫療行為，且明知全民健康保險對象未實際經有合格醫師執照之醫師診療之事實，不得向衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署）申請醫療給付，竟由郭春辰單獨看診後，再由上訴人具名於病歷資料上填載診療及治療情形，憑向健保署行使以詐取保險醫療費用之給付等情事，業據臺灣新北地方法院以105年8月8日105年度醫訴字第3號刑事判決（下稱系爭刑事判決）核認其所為觸犯刑法第216條之行使第215條、第220條第2項業務上登載不實文書、準文書罪、第339條第1項之詐欺取財罪及醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，而從一重依醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪論斷，處以有期徒刑1年6月，緩刑5年，緩刑期間交付保護管束，並應於該判決確定後3月內向檢察官指定之公庫支付新臺幣（下同）35萬元，及向檢察官指定之政府機關（構）、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供100小時之義務勞務確定。

㈡嗣經被上訴人所屬衛生局查悉上開情事，審認上訴人符合醫師法第25條第2款規定之「利用職務機會之犯罪行為，經判刑確定」情形，移送懲戒。案經被上訴人所屬醫師懲戒委員會作成107年5月8日新北府衛醫字第1070826864號決議書處上訴人「停業2個月，併處1年內接受額外繼續教育學分60小時（包含醫學倫理及醫事法律課程各30小時）」（下稱原處分），並由被上訴人以107年5月8日新北府衛醫字第1070826864號函送達予上訴人，並一併通知上訴人應辦理「佑祥牙醫診所」停業。上訴人不服，循序向衛生福利部所屬醫師懲戒覆審委員會請求覆審，經以108年5月16日衛部醫字第1081662916號決議書決議駁回後，復向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明求為判決撤銷覆審決議及原處分。經原審以108年度訴字第1221號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：

㈠依系爭刑事判決所載上訴人之犯罪情節，堪認其該當醫師法第25條第2款應移付懲戒事由。又被上訴人所屬醫師懲戒委員會依上訴人經法院判決刑度之高低，參酌「新北市政府醫師懲戒常見案件裁罰參酌表」（下稱醫師懲戒裁罰參酌表），決議「停業2個月，併處1年內接受額外繼續教育學分60小時（包含醫學倫理及醫事法律課程各30小時）」，亦有107年4月17日被上訴人所屬醫師懲戒委員會開會通知單、議程、會議紀錄、出席委員及出席醫師簽到單、被上訴人所屬衛生局違反醫師法案件移付懲戒書、委員書面審查意見書等附卷可按。核其決議組織及程序於法並無不合，且無基於錯誤事實，或與事件無關之考量，更無違背一般公認之價值判斷標準，而作成決議交由被上訴人對外以原處分執行之，自無違法可言。

㈡原處分之內容無涉罰鍰，且兼具其他行政目的，故同一行為縱經刑事處罰後，仍得以併罰。再者，健保署另以上訴人違約而作成停止特約2個月之處分，無非停止健保署依約對上訴人從事醫療行為之對待給付，並未禁止上訴人從事醫療行為而向醫療對象收取費用，與原處分處以停業之內容完全不同，本可併行。故原處分於刑事罰及行政契約違約效果之外，再為停業及再教育之決定，無違一事不二罰原則。至上訴人一行為經刑事處罰及當受健保特約違約不利效果，本為被上訴人所屬醫師懲戒委員會所知悉而引為裁量基礎，爰以法院刑事判決就其行為判處刑度之高低，依醫師懲戒裁罰參酌表所示基準處以停業2個月及再教育60小時處分，更與一般公認價值判斷無違，上訴人未具體指出該委員會判斷基礎有何錯誤，或有何與事件無關之考量，泛指原處分違反比例原則，要屬無據。

四、上訴意旨略以：

㈠原審於無從確認被上訴人所屬醫師懲戒委員會之組成，符合醫師懲戒辦法第3條第1項、第3項規定之情況下，逕認其組織及程序於法並無不合；復未察「謝偉明」委員究竟有無出席會議，與衛生福利部所屬醫師懲戒覆審委員會委員之學經歷及開會當日出席、決議之情況，逕以原判決為不利上訴人之認定，顯有判決不備理由之違法。

㈡上訴人已主張系爭刑事判決及健保署另為停止特約2個月之處分，足達警示糾正之效，如再以原處分施予懲戒，對上訴人而言實屬過重，不符比例原則，且有濫用裁量之嫌。然原判決對前開主張置之不論，僅以原處分並無基於錯誤之事實，或與事件無關之考量而作成，自無違法可言，顯有不備理由之違法。況原處分顯未考量上訴人受健保署停止特約2個月之不利益，原判決逕為相反認定，亦屬無據。

五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違背法令之情形，應予維持。茲就上訴理由，論述如次：

㈠按醫師法第25條第2款規定：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：……二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。……」第25條之1第1項規定：「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業1個月以上1年以下。

四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。」第25條之2第1項規定：「（第1項）醫師移付懲戒事件，由醫師懲戒委員會處理之。……（第6項）醫師懲戒委員會由中央或直轄市、縣(市)主管機關設置，醫師懲戒覆審委員會由中央主管機關設置；其設置、組織、會議、懲戒與覆審處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」醫師懲戒辦法第1條規定：「本辦法依醫師法第25條之2第6項規定訂定之。」第3條規定：「（第1項）醫師懲戒委員會置委員7人至15人，其中1人為主任委員；醫師懲戒覆審委員會置委員7人至11人，其中1人為主任委員。（第2項）前項主任委員、委員，由各該設置機關遴聘之。（第3項）第1項委員，應就不具民意代表身分之醫學(含醫師、中醫師、牙醫師)、法學專家學者、社會人士遴聘之，其中法學專家學者及社會人士之比例不得少於3分之1。」第9條規定：「醫師懲戒委員會受理懲戒事件，應由委員2人先行審查，並作成審查意見，提醫師懲戒委員會會議審議。」第12條規定：「醫師懲戒委員會議之審議及決議，應有委員2分之1以上親自出席，出席委員2分之1以上同意。但廢止執業執照或醫師證書者，應有委員3分之2以上親自出席，出席委員3分之2以上同意。」足見醫師有利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定者，所轄醫師懲戒委員會依法定程序審議後作成之懲戒處分，其懲戒內容若未逸脫醫師法第25條之1第1項所定之懲戒方式，復與受懲戒醫師違背醫學倫理之情節相當，即無違背比例原則可指。

㈡經核上訴人係「佑祥牙醫診所」負責醫師，其與郭春辰共同基於意圖為自己不法之所有、行使業務上登載不實文書、準文書及非法執行醫療業務之犯意聯絡，由郭春辰單獨為前來看診之全民健康保險對象之病患多人從事牙科醫療行為，再由上訴人在業務所掌之病歷資料上填載病患口腔狀況及治療情形，虛偽表示為其親自診療，憑以網路申領健保給付，使健保署承辦人員誤信為真實，而陸續依約給付保險醫療費用，而擅自執行醫療業務，足生損害於健保署對全民健康保險醫療之管理、保險醫療給付之正確性及上開病患接受合格牙醫師為妥適診療之權益等情，業據臺灣新北地方法院判決觸犯刑法第216條之行使第215條、第220條第2項業務上登載不實文書、準文書罪、第339條第1項之詐欺取財罪及醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，從重論以醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪，並處以有期徒刑1年6月，緩刑5年，緩刑期間交付保護管束，並應於該判決確定後3月內向檢察官指定之公庫支付35萬元，及向檢察官指定之政府機關（構）、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體提供100小時之義務勞務確定在案等情，業據原審認定屬實，核與卷附系爭刑事判決相符（見被上訴人之原審答辯資料卷第1頁至第11頁），自得為本院判決之基礎。

㈢上訴意旨雖謂：上訴人利用業務機會之犯罪行為，已受刑事判決，且經健保署另為停止特約2個月之處分，足達警示糾正之效果，如再施予懲戒，實屬過重，不符比例原則，原處分有濫用裁量之嫌。原判決對其主張置之不論，自無違法可言，顯有不備理由之違法云云。然醫師懲戒處分之本質在於維護其職業內部倫理秩序，且醫師法第25條第2款既明定以「利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定」為懲戒要件，受懲戒醫師自不得主張其犯行已受刑事判決，而邀免懲戒責任。再者，醫師因上開款次之情事，而受懲戒處分者，本應衡酌刑事判決認定之犯罪情節及量處刑度之輕重，定其懲戒罰內容，始無違反比例原則。又參與全民健保醫療業務之醫師，因違反契約義務，而經健保署為停止特約、違約計點或扣減醫療費用之處置，係屬契約責任範疇，並非行政罰，亦非可作為抵免懲戒罰之事由。準此以論，上訴人上開違犯職業倫理秩序行為，經被上訴人作成原處分處以懲戒罰，核與其所受刑事判決或契約責任應依據之法令規範目的不同，且彼此之責任成立要件亦互殊，自不能以上訴人已受刑事處罰或經健保署為停止特約處分，即得據此從輕量處之論據。又參酌被上訴人為執行醫師有醫師法第25條第2款及第5款規定之懲戒業務，而頒訂醫師懲戒裁罰參酌表所載（見原審卷第145頁），其中關於醫師法第25條第2款部分，訂明其裁量標準為醫師經刑事判決處2年以下，逾1年有期徒刑、拘役、罰金者，以懲戒停業2個月，併處1年內接受額外繼續教育學分60小時，觀其內容係在醫師法第25條之1所定各懲戒種類及限度內，就應考量之核心事項，訂定裁罰基準，復已說明醫師懲戒裁罰依個案實際情況認定，本參酌表供委員會參考等語，核屬細節性、技術性事項之規定，其標準客觀合理，俾使執行機關能有一致性之裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，被上訴人所屬醫師懲戒委員會自得援為作成原處分之裁罰準據。

㈣衡酌上訴人為上開診所之負責牙醫師，因明知不得聘僱或容留未取得合格牙醫師資格者，執行醫療業務，且無為病患實施診療之事實，不得具名填載病歷資料，偽作其親自診療，並據以申請醫療給付，其竟與郭春辰共犯上開犯罪行為，長達1年有餘，並詐取保險醫療費用既遂，業據臺灣新北地方法院以系爭刑事判決認定觸犯刑法第216條之行使第215條、第220條第2項業務上登載不實文書、準文書罪、第339條第1項之詐欺取財罪及醫師法第28條前段之非法執行醫療業務罪等多罪名，並判處有期徒刑1年6月等事證情況，堪認上訴人違犯醫師倫理之情節，非屬輕微，亦無可以酌減處罰之正當事由，原處分處以「停業2個月，併處1年內接受額外繼續教育學分60小時（包含醫學倫理及醫事法律課程各30小時）」之懲戒內容，自屬罰當其責，無違反比例原則之處。則原判決論斷原處分於上訴人應受之刑事處罰及行政違約責任外，復對其為上開停業及受醫學倫理及醫事法律課程各30小時之懲戒處分，無違反一事不二罰原則，符合醫師懲戒裁罰參酌表所示之基準，而駁回上訴人指摘原處分違反比例原則之主張，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決有違背法令及不備理由之違法云云，核無足取。

㈤關於上訴意旨質疑被上訴人所屬醫師懲戒委員會之組成符合醫師懲戒辦法第3條第1項、第3項規定，與「謝偉明」委員實際上有無出席會議，及衛生福利部所屬醫師懲戒覆審委員會委員之學經歷及開會當日出席、決議情況均屬不明，並憑為指摘原判決遽為上訴人不利之認定，有判決不備理由之違法乙節。按所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知其主文所由成立之依據；或對敗訴判決一造所主張有利之攻擊防禦方法何以摒棄不採之理由，未予說明，或對不利於勝訴一造之證據何以未予斟酌，未加說明等情形而言。是以，當事人於原審未提出之攻擊防禦方法，不得於上訴時主張原判決未對之為審酌，有判決不備理由之違背法令。本件遍查原審卷內資料，上訴人於原審就上開事項俱未為主張，則無任何積極證據可認被上訴人所屬醫師懲戒委員會或衛生福利部所屬醫師懲戒覆審委員會委員之組成有違法情事，且被上訴人所屬醫師懲戒委員會107年4月17日會議簽到單上「謝偉明」欄位書寫之「后秉仁」姓名（見原審卷第85頁）對照謝偉明委員本人於本件個案審查意見表上之簽名（見原審卷第99頁）顯著不同，則該會議報到單（見原審卷第85頁）及原處分（見原審卷第19頁）均註記謝偉明請假，核與事證並無不符之情形，原判決就無影響原處分適法性判斷之消極事項，自無逐一記載敘明之必要，上訴人空泛指摘原判決有判決不備理由之違法，難認有據。

㈥從而，原判決論斷被上訴人作成原處分對上訴人為懲戒，認事用法俱無違誤，覆審決議予以維持，亦無不合，而駁回上訴人原審之訴，並無違背法令情形。上訴論旨仍執上開情詞指摘原判決有判決不適用法規或判決理由不備之情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

㈦另關於原判決理由載謂：本件原處分係以上訴人有醫師法第25條第2款（原判決誤載為第5款）所示利用業務機會之犯罪行為作為前提，並就其特殊犯罪行為之情節，相應以「停業」及「接受教育學分」等具有裁罰性之處分，而由醫師法之直轄市、縣（市）主管機關所設置之醫師懲戒委員會決議，送由主管機關執行；而非以上訴人為醫師公會會員身分，有違反公會章程所規定之內部紀律為由，經公會依章程、理事會、監事或會員（代表）大會而決議處分，如解除其公會會員身分等。據此，原處分應定性為行政罰等語部分。觀諸75年12月26日修正公布之醫師法第25條原規定：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處1個月以上1年以下停業處分或撤銷其執業執照。」因立法機關為區分醫師違反醫學倫理之懲戒罰責任與違反行政法上義務之行政罰責任，已於91年1月16日修正原醫師法第25條規定：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為。」專作為移付懲戒之依據；而增訂第28條之4規定：「醫師有下列情事之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，得併處限制執業範圍、停業處分1個月以上1年以下或廢止其執業執照；情節重大者，並得廢止其醫師證書：一、執行中央主管機關規定不得執行之醫療行為。二、使用中央主管機關規定禁止使用之藥物。三、聘僱或容留違反第28條規定之人員執行醫療業務。四、將醫師證書、專科醫師證書租借他人使用。五、出具與事實不符之診斷書、出生證明書、死亡證明書或死產證明書。」臚列由主管機關逕為裁處行政罰之各種情事。參照第25條之修正理由載謂：「將屬於醫學倫理層次之業務上違法或不正當行為之處理，改以懲戒方式為之，並依現行實務運作經驗，分款予以明定，且為避免掛一漏萬，並於第5款為概括規定。至於可具體認定其違規事實者，另於修正條文第28條之4規定，直接由主管機關予以處罰。」等語；與第28條之4修正理由載謂：「……

二、將原條文第25條所定業務上違法或不正當行為，可具體認定其違規事實者逐一列舉，並規定其罰則。」等語，足認醫師法於91年1月16日修正公布施行後，第25條係就屬醫學倫理層次之醫師業務上違法或不正當行為分列4款予以例示，復於第5款以概括條款規定，並將修正前法律授權訂定醫師懲戒辦法所規定之各種懲戒處分具體明定於醫師法第25條之1。至於懲戒程序之發動，則由醫師公會或主管機關移付懲戒。良以不正當行為無從詳予規範，確有必要由專業團體或主管機關於個案判斷是否移送懲戒。另於同法第28條之4所列舉具體違規事實，授權由主管機關直接依情節輕重處以罰鍰、限制執業範圍、停業、廢止其執業執照或醫師證書（參見司法院釋字第545號解釋理由第2段）。準此，本件原處分係由被上訴人所屬衛生局本於主管機關地位，將上訴人該當於醫師法第25條第2款規定應移付懲戒之關於醫學倫理層次之行為態樣，移送被上訴人所屬醫師懲戒委員會依循懲戒程序作成原處分予以懲戒，核其屬性自應認定為懲戒處分。原判決理由論述原處分應定性為行政罰云云，容欠允洽，但因核非駁回上訴人在原審之訴應具備之理由，要屬贅述之性質，並不構成原判決應予廢棄之事由，併此說明。

六、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，維持覆審決議及原處分尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異