最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第633號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第633號

上訴人

新北市政府環境保護局

代表人

程大維

訴訟代理人

陳憲政 律師

訴訟代理人

陳偉強 律師

被上訴人

呂學立

被上訴人

孫英玄

被上訴人

孫秀蕙

被上訴人

孫梅雪

被上訴人

陳盈州

被上訴人

陳根禮

被上訴人

陳盈光

被上訴人

周英奇

被上訴人

呂陳玉綿（兼呂吉弘承受訴訟人）

被上訴人

呂明威（兼呂吉弘承受訴訟人）

被上訴人

呂學圖

被上訴人

呂明仁（兼呂吉弘承受訴訟人）

被上訴人

呂天時

被上訴人

陳美華

被上訴人

呂明龍（兼呂吉弘承受訴訟人）

被上訴人

呂學明

被上訴人

呂淑玲（即呂吉弘承受訴訟人）

共同訴訟代理人

謝佳伯 律師

複代理人

林詩涵 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國109年3月5日臺北高等行政法院108年度訴字第1424號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人即原審原告呂吉弘於民國109年2月22日死亡，其繼承人為呂陳玉綿、呂明威、呂明仁、呂明龍及呂淑玲，茲據其等具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘為新北市○○區○○段社區開發案（下稱系爭開發案）環境影響說明書（下稱系爭環說書）之開發單位。改制前臺北縣政府於94年10月4日公告系爭環說書審查結論8載明「開發涉及水土保持時，應依水土保持主管機關審查之水土保持規劃書及計畫書辦理，土地使用應依土地使用主管機關審查結果辦理，建築安全應依建築主管機關審查意見辦理。」有關安全監測作業依系爭環說書審查結論8應依建築主管機關審查意見辦理，即由建築師或建築師及專業工業技師依建築法規定簽證負責。又依系爭開發案雜項工程「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11月16日，規劃單位為蔡維幡建築師事務所）」及「基地構造與設施長期管理維護計畫說明書（105年12月）」所附資料，安全監測項目包括降雨量、地下水位、地層移動、地面沉陷、擋土壁傾斜量，監測頻率為施工期間每2週1次，完工後每2個月1次。另依98峽什字第00026號雜項執照所載放樣勘驗日為101年2月11日及106峽雜使字第00009號雜項使用執照所載竣工日期為105年11月17日。嗣上訴人於107年6月4日執行監督作業發現監測系統報告書（總結總報告、106/4/26、106/6/20、106/8/23、106/10/26、107/1/16、107/3/31），有違反完工後監測頻率2個月1次之規定，又地表沉陷觀測點自102年12月5日起監測，自放樣勘驗日至102年12月4日止，亦有未於每2週監測1次之情形，且部分監測設施破壞（甚長達3年）致未有監測之結果。上訴人遂以被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘有違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定之事實，依同法第23條第1項第1款及違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準第4點規定，分別以107年12月20日新北環規字第1072393772號函及檢送107年12月20日新北環稽字第10-107-070001號至第10-107-070009號、第10-107-070011號至第10-107-070013號、第10-107-110001號至第10-107-110005號執行違反環評法案件裁處書（下合稱原處分），各處被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘新臺幣30萬元罰鍰，並依環境教育法第23條規定，各處環境講習2小時。被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，撤銷訴願決定及原處分，經該院認其無管轄權，以108年度簡字第94號行政訴訟裁定移送至原審法院審理。嗣經原審108年度訴字第1424號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。

三、被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠於多數開發單位存在時，其等因環評法第17條規定所生之行政法上義務，乃公法上不可分之責任，應共同負擔之。縱因客觀上無任一開發單位履行該義務，而合致於環評法第23條第1項第1款之裁罰要件，該多數開發單位亦應係負共同違反該行政法上義務之責。主管機關僅得以該多數開發單位係共同違反環評法第17條明定之行政法上義務之人，而應對其一個違章行為負共同責任，依環評法第23條第1項第1款之規定予以處罰，尚無就各開發單位均分別為處罰之餘地。㈡本件被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘固均同為系爭開發案之開發單位，惟就其等違反環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定，依環評法第23條第1項第1款裁處時，自不得分別裁處。上訴人以被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均為開發單位而分別為裁處，即屬違誤。而上述關於環評法第17條及第23條第1項第1款之適用規定，即係行政罰法第1條但書所指「其他法律有特別規定」之情形，自不再適用行政罰法第14條第1項之規定等由為據。

五、上訴意旨略以：㈠多數從事開發行為者「共同開發」時，其等均屬環評法所稱之開發單位，各開發單位應各自遵守該法之相關義務，而相關處罰自亦係就各別行為主體有無違反該項公法上義務分別判斷。環評法既無將多數共同從事開發行為者當作「一開發單位」，自亦無將其等之行為視為同一行為。參酌行政罰法第14條第1項之規定，如共同違反公法上義務行為者，猶須分別處罰，則於數行為人各自因故意或過失違反行政法上義務時，應更無共同處罰之理。是以除非個別行政作用法中，明確設有由違規數行為人共同分擔處罰之特別規定，應仍以分別處罰為原則。㈡又例外規定是法律對於特定事項排除適用原則法的規定，應從嚴解釋，不得類推或擴張解釋，是行政罰法第1條但書之適用亦應採取從嚴解釋。環評法第17條之文義，並未有「共同分擔處罰」之明文，無法直接導出「不得分別裁處」之結論。而環評法第23條第1項第1款之罰則，除未有「共同分擔處罰」之明文外，亦未有如遺產及贈與稅法第47條以設定共同罰鍰上限，作為共同分擔責任之特別規定。本件自無法由上揭規範得出不適用行政罰法第14條第1項之結論，各開發單位依法自應分別處罰，始屬合法。原判決未查上情，遽認本件多數開發單位應共同負擔依系爭環說書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行之行政法上義務，顯有不適用行政罰法第14條第1項規定，及適用環評法第17條、第23條第1項第1款及行政罰法第1條但書規定不當之違法。

六、本院查：

㈠環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。」同法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，而對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。由於重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險預測特性，為發揮環境影響評估制度之實質功能，環評法第17條乃明定開發單位應切實執行環說書、評估書所載之內容，而違反環評法第17條規定者，依同法第23條規定，主管機關可處罰鍰並限期改善；屆期未改善者，得按日連續處罰。按行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。因環評法之權利義務，均係針對開發階段之事實，設計從事開發行為者應作為或不作為之具體規範，相關處罰自亦係各別就行為主體有無違反該項公法上義務，作為觀察。在多數開發行為者從事同一開發案之情形，應存在多數開發單位，於違反行政法上義務之事實發生時，主管機關即應各自觀察，判斷各開發單位，是否均有違反行政法上義務之行為及故意、過失，而作為裁罰與否之依據。

㈡查依系爭開發案94年11月環說書定稿本所載，即係以陳俊明等24人為開發單位；嗣於99年間第二次環境差異分析報告書，變更開發單位為包括被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人在內之陳俊明等23人；再於106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）中，就變更後之開發單位名稱及開發單位基本資料表，均係臚列包括被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人在內之共18人；且於「表1.2開發單位共同義務人（其他17人）同意事項」欄，載明「本人陳根禮……孫英玄（共同義務人）同意委任呂明龍為本案……申請之代表人」；及於「用印委託書」載明「……因開發單位共計有18人，為簡化手續故委託呂明龍代表用印」，亦表明開發單位共計18位自然人，並為簡化手續而委託其中1位自然人為申請代表人暨代表用印。被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均為開發單位，為原審依法確定之事實，則被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均負有切實執行系爭環說書所載內容之行政法上義務，設若被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人均未切實執行系爭環說書所載之內容，即有違反環評法第17條規定之違失行為，主管機關得依同法第23條及環境教育法第23條規定，分別裁處罰鍰及環境講習。惟原判決認於多數開發單位存在時，其等因環評法第17條規定所生之行政法上義務，乃公法上不可分之責任，應共同負擔之。縱因客觀上無任一開發單位履行該義務，而合致於環評法第23條第1項第1款之裁罰要件，該多數之開發單位亦應係負共同違反該行政法上義務之責。此際，主管機關僅得以該多數開發單位係共同違反環評法第17條明定之行政法上義務之人，而應對其一個違章行為負共同責任，依環評法第23條第1項第1款之規定予以處罰，尚無就各開發單位均分別為處罰之餘地等語，原判決撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違法，自有發回原審就被上訴人（除呂淑玲外）及原審原告呂吉弘等17人是否有違反行政法上義務之行為及故意、過失，重為事實調查，再為正確法律適用之必要。

㈢原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨指摘違背法令，求予廢棄，為有理由，並因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院，重為事實調查，另為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異