臺北高等行政法院判決

109年2月13日辯論終結

原告

呂學立

原告

孫英玄

原告

孫秀蕙

原告

陳盈州

原告

陳盈光

原告

周英奇

原告

孫梅雪

原告

呂陳玉綿

原告

呂明威

原告

呂吉弘

原告

呂學圖

原告

呂明仁

原告

呂天時

原告

陳美華

原告

陳根禮

原告

呂明龍

原告

呂學明

共同訴訟代理人

謝佳伯 律師

複代理人

林詩涵 律師

被告

新北市政府環境保護局

代表人

程大維（局長）住同上

訴訟代理人

王馨瑀

　　　　　　陳茂銓

　　　　　　廖美雯

上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服新北市政府中華民國108年5月16日新北府訴決字第1080225550號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為劉和然，於訴訟進行中變更為程大維，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告為新北市三峽區橫溪段社區開發案（下稱系爭開發案）環境影響說明書（下稱系爭環說書）之開發單位，被告於民國107年6月4日執行監督作業發現，就有關安全監測作業依環說書審查結論公告事項8「……建築安全應依建築主管機關審查意見辦理」，據新北市政府工務局107年4月30日新北工建字第1070763559號函表示由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責，又據原告提供系爭開發案雜項工程「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11月16日，規劃單位為蔡維幡建築師事務所）」及「基地構造與設施長期管理維護計畫說明書（105年12月）」所附資料，安全監測項目包括降雨量、地下水位、地層移動、地面沉陷、擋土壁傾斜量，監測頻率為施工期間每2週1次，完工後每2個月1次。據98峽什字第00026號雜項執照載放樣勘驗日為101年2月11日，及106峽使字第00009號雜項使用執照載竣工日期為105年11月17日，發現原告所提供之監測系統報告書（總結總報告、106/4/26、106/6/20、106/8/23、106/10/26、107/1/16、107/3/31），有違反完工後監測頻率不符合2個月1次之規定，又地表沉陷觀測點自102年12月5日起監測，自放樣勘驗日至102年12月4日止，亦有漏未於每2週監測1次之情形，且部分監測設施破壞（甚長達3年）致未有監測之結果。被告遂以原告有違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定之事實，依同法第23條第1項第1款及違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）第4點規定，分別以107年12月20日新北環規字第1072393772號函及檢送107年12月20日新北環稽字第10-107-070001號至第10-107-070009號、第10-107-070011號至第10-107-070013號、第10-107-110001號至第10-107-110005號執行違反環境影響評估法案件裁處書（下合稱原處分），各處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並依環境教育講習法第23條規定，各處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院認其無管轄權，以108年度簡字第94號行政訴訟裁定移送至本院審理。

三、原告主張略以：（一）原告並非環評法上開發單位，被告逕對該原告開發單位之成員個別處罰，裁罰行為主體顯有違誤：⑴依環評法第17條、第23條第1項第1款及環評法施行細則第7條規定，環評法上開發單位非以自然人為限，亦可為團體。故即令作為開發單位之團體有違背環評法第17條情事，行政機關亦應以該開發單位為裁罰對象，尚不得逕行對開發單位之組成成員個別裁罰。⑵查原告均為系爭開發案坐落土地之所有權人，94年11月間申請環境影響評估審查時，本欲以新台北建設公司作為本案開發單位，惟因行政機關口頭表示應以土地所有權人全體為開發單位，不應漏列所有權人亦不應增加所有權人以外之人，因此，開發單位乃改由當時「土地所有權人全體」（即陳俊明等24人）為開發單位，提出環說書。其後，第二次環境影響差異分析報告於100年8月間提出，開發單位更名為「陳俊明等23人」，亦係以「土地所有權人全體」為開發單位，並以陳俊明為該團體之代表人。況且，被告前於102年10月24日以北環規定第1022923064號函予訴外人登山營造有限公司，表明應以「開發單位陳俊明」提送本開發案之監測報告，並僅副知陳俊明一人，完全未函告其他土地所有權人，亦均由陳俊明提送相關書類。由是可知，被告亦認為陳俊明為系爭開發案之「開發單位」或「開發單位之代表人」，方未將書類送達原告，益證原告確係開發單位組成成員而非各自獨立之開發單位。再者，陳俊明於106年2月1日死亡，由呂明龍代表開發單位提出監測報告書，被告遂以106年5月16日新北環規定第1060872597號函通知呂明龍：「二、（一）旨揭環境影響說明書之代表人為陳俊明先生，今由『呂明龍』具名提出，請依環境影響評估法施行細則第36條規定辦理變更事宜。……」，系爭開發案坐落土地之所有權人乃迅向新北市政府進行「開發單位、代表人及地號」之變更，並經新北市政府106年8月17日新北環規字第1061588778號函通知呂明龍同意備查。足證無論是被告或新北市政府，均認為系爭開發案之開發單位係「土地所有權人全體」此團體，呂明龍為接續陳俊明之團體代表人。被告援引之開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）附表一，係106年12月8日修正法規後之產物，而本件從94年環說書定稿開始，最末一次聲請變更係106年7月5日，故被告以在所有變更申請作業均進行完畢後，環評作業準則始新增的表格內文字說明，判斷本件開發單位為原告，論理顯屬無據；又環評作業準則僅係輔助被告進行環境影響評估之準則，尚無從據此判斷開發單位者身分；且被告始終未能說明，如開發單位為原告，如何直接適用代表制度？被告於本開發案過程中又為何只通知代表人而不通知原告全體？足見本件開發單位確係「土地所有權人全體」此一非法人團體，並非原告。（二）被告係以原告17人違背「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11月16日）」所載「觀測頻率表」與「基地構造與設施長期管理維護計畫說明書（105年12月）」所載「安全監測系統量測頻率一覽表」（下合稱安全監測項目觀測頻率表）為由，認定原告未依建築主管機關審查意見辦理，而與94年公告之環境影響說明書審查結論8不符，違背環評法第17條應予科罰云云。惟縱設安全監測項目觀測頻率表係建築主管機關所為審查意見，此亦係本於建築安全之目的所為，實與環境保護無關，揆諸行政院環境保護署103年4月30日環署綜字第10300356464號函釋意旨，應不得作為被告科罰之依據。事實上，被告早於106年12月8日即以新北環規字第1062455180號函詢問開發單位代表人呂明龍本件監測頻率是否與94年11月環說書定稿本所載不符，經呂明龍代表開發單位於106年12月19日以登橫字第106121901號書函回覆後，即確認本件監測頻率並未違背94年11月環說書定稿本。又本件環說書審查結論8僅要求依照「建築安全應依照主管機關審查意見」辦理，而「安全監測項目觀測頻率表」非屬「主管機關審查意見」，故縱認開發單位未完全遵守，亦無違於環說書審查結論，被告以此為由科罰即屬無據。（三）本件坡地安全監測系統儀器深度較部分施工區域開挖深度為淺，如OW-13儀器深度為6M，而該區域降挖深度卻高達11M，故位處施工區域之坡地安全監測系統無法避免在施工過程中因觀測管懸空外露而失去量測作用，且現場狀況也無法立即重新施作監測儀器，須待道路及相關水保設施完成後才可以選擇區域重新施作，以作為第二階段營運期間（長期性階段）後續的長期觀測，此乃施作過程中因開挖而必然出現之過程。又為避免上開安全監測系統於施工過程中不可避免地失去作用，施工廠商亦有編列臨時性的防災設施來作為緊急應變處理，並以其它區域的儀器仍持續觀測，用來了解此斷面在施工過程是否有不良影響，以維繫本案設置坡地安全監測系統之目的。另對於監測報告中OW-13、OW-15坡地安全監測系統未能量測數據一事，三峽橫溪社區開發工務所亦有發函要求施作廠商進行處理，足見開發單位確有就施工近況監督施工廠商進行處理。再本件監測儀器無法量測數據之原因並非儀器本身遭受毀損，被告援引「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）」第65頁所述，自不能作為原告作為義務之根據。且依照本件環說書，開發期間係因應施工前、施工期間、營運期間之不同期間，分別對應其區域、範圍及目的進行全監測計畫，「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）」第64頁已敘明「計晝區於開挖施工前依水位觀測井、傾斜管等觀測儀器之規晝位置裝設安裝，並隨即量測初始計劃值；沉陷監測部分則俟回填區完成作業高程後設置地表沉陷量測點；傾度盤監測儀器則於開挖整地擋土構造完成後隨即裝設」，更足以證明坡地安全監測系統原初設計是在開挖施工前與回填完成後進行，第65頁所述施工期間，並非開挖及回填階段。綜上，坡地安全監測系統無法避免在施工過程中因觀測管懸空外露而失去量測作用，且施工廠商亦已編列臨時性防災措施作為緊急應變處理，復業經催促進行處理，故就施工過程中坡地安全監測系統無法量測數據部分，原告顯無過失。（四）被告未調查原告是否確有違章行為、違章之態樣、輕重等情，即一次作成理由相同、效果相同之17個裁處處分，顯然違反比例原則，更有裁量怠惰之裁量瑕疵之違法。另縱設原告有違背環評法第17條（假設語，原告否認之），不法意識亦屬甚低，被告未審酌本件是否存在行政罰法第8條情節即予裁罰，於法容有不合。復依裁量基準所定之裁處點數計算，罰鍰亦僅有12.5萬元，足見本件即令以法定最低罰鍰30萬元予以處罰仍屬過重，自應依行政罰法第8條但書之規定予以減輕，始屬適當等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：（一）依環評作業準則第2條、第10條規定、系爭開發案環說書歷次變更，包括94年11月環說書定稿本、97年9月環境差異分析報告定稿本、99年間第二次環境差異分析報告書、106年7月5日申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）等，開發單位均臚列有原告之自然人姓名，另有記載其身分證號碼，表明開發單位共計18位自然人（其中1人已歿），並為簡化手續而委託其中一位自然人為申請代表人暨代表用印，並非原告所稱開發單位為團體。再者，不管從之前或現在，在環說書的承諾事項都是個別用印的，所謂的代表只是文書的代表，後續相關書件雖然都回覆給呂明龍，但是正本後面都有括號載明請轉知相關開發單位，所以並非只告知呂明龍一人，因此，開發單位這18個人都有應負的環評承諾事項義務。另原告所稱102年被告出具函文，經查其係「登山營造股份有限公司」具名函送系爭開發案環評施工期間監測報告，然該公司非環評法義務主體之開發單位，爰被告以102年10月24日北環規字第1022923064號函請其該事項應由時為開發單位即原告17人代表人陳俊明先生代行具名，非可認開發單位為團體之證明。又被告前以107年6月7日新北環規字第1071090510號函檢送陳述意見、以107年12月20日新北環規字第1072393772號函檢送裁處書，皆分別寄送開發單位即原告，是原告即環評法第17條所規範之開發單位。復依行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」即各違反義務之行為人應依各該規定之罰鍰額度處罰之，無罰鍰分配之問題，亦無各受處分人罰鍰總合應限制在罰鍰最高額度以下之問題，原處分並無違誤。（二）綜觀原告主張內容，先以安全監測項目觀測頻率表係建築主管機關本於建築安全審查為由，主張與環評法之環境保護目的不同；後反以非建築主管機關之審查意見，主張科罰無據，其主張理由前後相悖。又依環評法第1條、第4條及環評作業準則第19條第3項規定、系爭開發案94年11月環說書定稿本第8章環境保護對策及替代方案，於8.1.4地文一節載明安全監測相關內容，顯見系爭開發案環境保護對策包括安全監測，安全監測與環境保護相關，未予執行安全監測難謂無害於環境保護。另依環評法第4條、第5條及第14條規定，環說書係開發單位於開發行為事前所提環境管理計畫，範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，該環說書未經認可前，目的事業主管機關所為開發行為之許可無效。因此，系爭開發案環說書審查結論公告當然先於新北市政府工務局（即系爭開發案之目的事業主管機關，亦為建築主管機關）所為開發行為之許可及相關山坡地雜照審查、管維計畫等。復以環說書定稿本第一次審查意見回覆表-6頁載，新北市政府工務局表示「本案位於山坡地，基地面積為45公頃，總樓地板面積高達36萬平方公尺，應提送本局加強山坡地雜照建照小組審查」，嗣開發單位即原告提供系爭開發案雜項工程「加強山坡地雜項執照審查第1次變更設計（定稿本）（100年11月16日）」具新北市政府工務局核定之戳章以觀，新北市政府工務局既為建築主管機關，於環說書載明開發單位即原告應提送該局審查，其審查並經該局核定，爰該等安全觀測表當然係建築主管機關之審查意見；並按環說書審查結論公告事項8明定「……建築安全應依建築主管機關審查意見辦理」，故該等安全觀測表既為「建築主管機關之審查意見」，亦為審查結論之一部分。原告主張核無足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

（一）按環評法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」又新北市政府104年7月22日北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：公告本府關於環境影響評估法……所訂主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，自104年7月24日生效。」次按環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1項規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。……。」同法施行細則第7條規定：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」

（二）查依系爭開發案94年11月環說書定稿本所載，即係以陳俊明等24人為開發單位（見原處分卷第231至237頁）；嗣於99年間第二次環境差異分析報告書，變更開發單位為包括原告17人在內之陳俊明等23人（見原處分卷第245至251頁）；再於106年7月5日環說書申請備查內容（變更開發單位及代表人及地號）中，就變更後之開發單位名稱及開發單位基本資料表，均係臚列包括原告17人在內之共18人（見原處分卷第257、260頁）；且原告於「表1.2開發單位共同義務人（其他十七人）同意事項」欄，載明「本人陳根禮……孫英玄（共同義務人）同意委任呂明龍為本案……申請之代表人」（見原處分卷第258頁）；及於「用印委託書」載明「……因開發單位共計有18人，為簡化手續故委託呂明龍代表用印」（見原處分卷第263頁），亦表明開發單位共計18位自然人，並為簡化手續而委託其中1位自然人為申請代表人暨代表用印。則原告17人均為開發單位無訛，原告主張其等係「土地所有權人全體」組成之團體，並以呂明龍為接續陳俊明之團體代表人一節，尚非可採。

（三）原告主張系爭開發案，係以「土地所有權人全體」組成之團體為一個開發單位，並以呂明龍為接續陳俊明之團體代表人，固不足採。惟被告以原告17人均為開發單位，以其等違反環評法第17條規定為由，依同法第23條第1項第1款規定，各處原告30萬元罰鍰，並依環境教育講習法第23條規定，各處環境講習2小時，則有違誤之處，說明如下：

⑴按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」，為環評法第17條所規定，倘有違反者，依同法第23條第1項第1款裁罰，前已敘明。此於開發單位僅為單一存在之際，主管機關依上開規定就其違反行政法上義務予以裁處，固無疑義。然於開發單位有多數存在之情形時，該等多數之開發單位，依上開環評法第17條之規定，自應係共同負擔「應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之行政法上義務。亦即只要其中有一開發單位履行環評法第17條所規定之行政法上義務，該法律之規範目的即獲得滿足，縱使其他開發單位未共同履行，亦不構成同法第23條第1項第1款規定之違章責任。換言之，於多數開發單位存在時，其等因環評法第17條規定所生之行政法上義務，乃公法上不可分之責任，應共同負擔之。縱因客觀上無任一開發單位履行該義務，而合致於環評法第23條第1項第1款之裁罰要件，該多數之開發單位亦應係負共同違反該行政法上義務之責。此際，主管機關僅得以該多數開發單位係共同違反環評法第17條明定之行政法上義務之人，而應對其一個違章行為負共同責任，依環評法第23條第1項第1款之規定予以處罰，尚無就各開發單位均分別為處罰之餘地。

⑵是依上所述，本件原告17人固均同為系爭開發案之開發單位，惟就其等違反環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定，依同法第23條第1項第1款裁處時，自不得分別裁處。被告以原告17人均為開發單位而分別為裁處，即屬違誤。

⑶被告雖援引行政罰法第14條第1項「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」之規定，主張可對原告17人分別作成裁處云云。惟按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定」，亦為行政罰法第1條所明定。而上述關於環評法第17條及第23條第1項第1款之適用規定，即係行政罰法第1條但書所指「其他法律有特別規定」之情形，自不再適用行政罰法第14條第1項之規定。是被告稱其據此可對原告17人分別裁處一節，並無足採。

六、從而，被告以原處分各處原告30萬元罰鍰及環境講習2小時，於法即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又原處分既有如上所述違誤而應撤銷，原告請求調查證據一節，即無必要；另兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，均附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭