最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第三六七七號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第三六七七號

原告

全華藥品股份有限公司

代表人

戊○○

原告

己○○

訴訟代理人

張 靜 律師

複代理人

蕭壬宏 律師

被告

臺北市政府衞生局

訴訟代理人

郭雨達 被告所

右當事人間因藥事法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十七年六月四日衛署訴

字第八七○二一五六一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告全華藥品股份有限公司經銷販售之管制藥品「ERISPAN 0.25㎎ 」(癒利舒盼錠）、「EURODIN 2㎎ 」（悠樂丁錠）等，原告己○○為該公司藥品管理人，經台北縣衛生局及被告所屬大同區衛生所及中山區衛生所依該公司列報之銷售狀況表查核結果，發現計有新杏藥局、皇安藥局、裕仁藥局、一安藥局、柯藥局等多家藥局之購買情形與該公司所列報之管制藥品銷售狀況表所載不符，被告乃以原告等違反藥事法第五十九條第一項規定，依同法第九十二條第一項及第二項規定，分別處原告等各新台幣十五萬元之罰鍰。原告等不服，向被告提出異議，申請復核，未獲變更，提起訴願、再訴願亦均遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告全華藥品股份有限公司（以下簡稱全華公司）起訴意旨略謂：一、原告並無違反藥事法第五十九條第一項規定登載不符狀況：管制藥品不符部分：查「西藥販售業者及西藥製造業者，購存或售賣管制藥品及毒劇藥品，應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查．．．」藥事法第五十九條第一項定有明文，惟如原告並無違反規定，原處分即應予撤銷：懇請重新調查證據以正視聽。（一）１新杏藥局部分：查依據原告作成之報表顯示，八十六年三月十四日販售包含管制藥ERISPAN 0.25㎎及EURODIN2㎎在內六十八項處方藥品裝成一箱予新杏藥局丁○○藥師，惟丁○○藥師於衛生所人員稽查時稱管制藥品中僅有EURODIN2㎎沒有ERISPAN 0.25㎎，然事後丁○○藥師於八十六年七月三日向原告辦理退貨ERISPAN 0.25㎎，如丁○○藥師無此訂貨，如何辦理退貨，足證原告所言非虛。顯見台北縣衛生局、台北市中山區衛生所依據原告所列表冊向該藥局查核時查無該藥品，係丁○○藥師個人疏忽所致，並非原告未將售賣之管制藥品名稱、數量詳列簿冊。２、裕仁藥局部分：次查，裕仁藥局丙○○藥師於台北市中山區衛生所查核後已先後尋獲其於同年五月一日向原告購置之管制藥品，並曾向轄區大同區衛生所報備，原告報備不實之疑義足以釐清。３、皇安藥局部分：皇安藥局庚○○藥師於四月八日購買三十四項處方藥品中，於衛生局稽查時表明沒有EURODIN2㎎，嗣後亦尋獲，被告未予原告澄清之機會，實有未當。（二）統一發票部分：查有關統一發票之買受人究應記載藥局、藥師或公司名稱，主管機關並無相關之作業規定，而傳統藥局又多為單一藥師執業，究竟應將發票開立何者，無以為準；１、查原告統一發票、銷貨退回單所載買受人、原買受人欄皆寫「萬賞有限公司」，係依身兼負責人之丁○○藥師指明辦理，且丁○○藥師為該公司唯一藥師，亦因其藥師身分方得購買系爭藥品，輔以「發票」並不在藥事法第五十九條第一項規定，應詳細記載之列，而衛生所主管機關就藥物之列冊方式為何、發票對象為何既均未加以規定，即以原告違犯規定相懲，不僅認事用法有所錯誤，且未詳為調查。２皇安藥局係庚○○藥師獨資經營，除庚○○藥師外別無其他藥師，性質屬獨資商號，裕仁藥局亦係丙○○藥師獨資經營，在執行業務範疇上所有與權利義務有關之事項，庚○○、丙○○藥師個人所為之行為即代表藥局之行為，原告當得在銷售發票記載買受人庚○○、丙○○藥師。縱被告執意買受人係藥師個人，原告所有簿冊、銷售狀況報告表亦均列有藥師名字，藥品數量且與發票上之數目相符，原告並無可歸責之處；至於被告主張發票日期與列報表日期不符，查原告既負有檢藥之責任，則於開立發票之日期與檢藥列報之日期有一日之差，亦屬合理合法。矧且，原告應買受人之要求開立銷貨發票，原告並無逃漏稅捐，更何況銷售之統一發票開立方法等規定乃屬財政部國稅局事務管轄範圍，被告在調查事實時逾越行政管轄範圍已不非無審酌之餘地，光憑此點原處分即得予撤銷，被告未注意及此，遽採為認罪課罰之依據，自屬違法失職。二、一安藥局部分：查一安藥局甲○○藥師向原告購入八種管制藥品一百顆，經原告登載於報表後，因甲○○藥師，不想囤積過多管制藥品，私下與柯藥局乙○○藥師言明均分，受限記帳需要，乃請原告分別開立發票，藥品則全部送一安藥局，方有原告之列表與發票不符之現象。按與原告訂立買賣契約為一安藥局，簿冊上理當登載承購人為一安藥局，且所載數量與實際售出相符，縱或有疏失之處，然原告販售之對象均為合法藥師，事實亦販售與合法藥師，而被告卻處以原告最高罰鍰之處分，不啻有違行政處分比例原則。

三、果原告全華公司誠觸犯藥事法第五十九條第一項規定，依同法第九十二條規定課處罰鍰。依藥事法第九十二條第一項、第二項規定：「違反．．．第五十九條、．．．規定者，處新台幣三萬元以上十五萬以下罰鍰。」為依構成要件中之情節重大或必要時，法律授權主管機關自行判斷，有四萬或十萬等不同處罰方法可供選擇，況原告等之情節輕微，非無斟酌之餘地。若認此項規定不足嚇阻非法販售管制藥品之行為，應先修正法律，而在法律為修正前，行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函釋「為加強查處管制藥品非法販售，如有查獲違反藥事法第五十九條至六十四條規定者依同法第九十一條至九十三條規定處以最高罰鍰並依法對其藥品管理人亦處以相同之罰鍰」，增設法律所無之限制，此部份已逾越立法裁量範圍，並有違憲法保障人民之權利意旨，依憲法第一百七十二條之規定無效。司法院大法官並作成第二六八號釋字解釋，認為此種命令、規則應不予適用。則被告援引行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函釋，分別處以原告各新台幣十五萬元罰鍰部分，依上開司法院解釋，及憲法第一百七十二條規定，不無適用法令錯誤之情形，且影響人民權益重大，理應予撤銷。四、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，適用法規錯誤，自難令人甘服，敬祈 鈞院詳予審核，賜依法判決，將再訴願決定，訴願決定及原處分均撤銷，用保原告之合法權益。

原告己○○起訴旨略謂：一、全華公司於八十六年三月十四日售賣包含管制藥品「ERISPAN 0.25㎎」 (癒利舒盼錠)、「EURODIN 2㎎」（悠樂丁錠） 在內共六十四項處方藥品（裝成一箱）予新杏藥局丁○○醫師，有統一發票足憑。且經全華公司於八十六年四月八日將銷售狀況報告表呈報各衛生主管機關。台北縣衛生局、台北市中山區衛生所向該藥局查核時，丁○○藥師則稱未找到「ERISPAN 0.25㎎」，惟於八十六年六月間才於當初購入之該箱藥品中找出，而於八十六年七月三日向全華公司辦理退貨，按統一發票、銷貨退回單所載，品名、價格、數量均相符合，銷貨退回單上亦蓋有原買受人，而統一發票及銷貨退回單，原買受人欄皆載為「萬賞有限公司」，乃因該公司即係新杏藥局之關係企業，負責人皆為丁○○，此觀諸「銷貨退回單」所蓋「原買受人」之統一發票專用章即知，其住址亦皆相同，聯絡電話亦與原告所列管制藥品簿冊中之資料相符。二．全華公司另於八十六年四月八日後及八十六年五月一日分別售賣「EURODIN 2㎎」、「ERISPAN 0.25㎎」予皇安藥局庚○○藥師、裕仁藥局丙○○藥師，雖該二藥局先稱未買，然於八十六年六月間則於各該藥局內尋獲，丙○○藥師並曾向台北市大同區衛生所口頭報備。查皇安藥局係由庚○○藥師主持，該藥局亦僅庚○○一名藥師，依藥師法第二十條規定，藥師應親自主持其所經營之藥局業務。

則其購買管制藥品自屬執行業務範疇（並參藥師法第十五條第一項第一款），故統一發票載買受人為「庚○○藥師」，與載「皇安藥局」並無不同，此如同普通法院民事訴訟當事人欄就獨資商號就是記載×××即××商號--庚○○即皇安藥局，此為相同之理。甚且全華公司既於管制藥品簿冊及銷售狀況報告表均併排列有皇安藥局及庚○○藥師之名稱及姓名、地址、電話等，藥品品名及數量且與統一發票上之數目亦相符合，豈有「登錄不實」可言？至銷售狀況報告表將庚○○藥師誤打字為黃水「演」藥師，僅係打字錯誤，此明顯的打字錯誤，一望即知，既非故意，也未造成主管機關或任何人之困擾，何庸予以處罰？難道法院判決書、行政機關之公文書均從無打字之錯誤？至裕仁藥局丙○○藥師購買管制藥品乙節，情況亦完全相同，僅統一發票上所載之日期為八十六年五月一日與銷售狀況報告表所載日期即八十六年五月二日略有不符而已，至於何以有此不符，詳後述之。三．此外，全華公司於八十六年四月二十一日售賣予一安藥局甲○○藥師八種管制藥品中，大部分係以「一盒一百粒」包裝，無法零賣，而若整盒購買，該藥局又無法全部消化，故與柯藥局乙○○藥師言明均分，又因記帳需要，乃請全華藥品公司分別開立統一發票，藥品則全部送一安藥局。全華公司於簿冊及銷售狀況報告表雖僅登載承購人為一安藥局，然所載品名、數量與實際售出者相符，縱或有疏失之處，亦無「非法販售」可言。四．又行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函釋：「違反藥事法第五十九條．．．依同法第九十二條．．．處以最高罰鍰」，並依法對其藥品管理人亦處以相同之罰鍰，顯已侵犯主管機關之法定裁量權之行使。蓋依司法院釋字第四二三號解釋之同一法理，應屬無效。被告引用前揭函釋裁處原告最高罰鍰新台幣十五萬元，其適用法則顯屬不當。五．茲再進一步提出起訴理由如下：（一）按藥物藥商管理法於八十二年二月五日修正公布為藥事法，「醫藥分業」始正式取得法源依據。八十三年八月九日全民健康保險法制定公布，八十四年三月一日全民健康保險正式實施，而依藥事法第一百零二條之規定，全民健康保險實施二年後即八十六年三月一日，開始實施醫藥分業。

為配合未來之醫藥分業政策之落實執行，開創處方藥供應業務，全華藥品公司於八十五年六月二十九日正式成立，並於八十五年七月十八日領得營利事業登記證，全華公司實為因應醫藥分業政策而成立之藥品物流中心，截至八十六年九月被行政處分為止，賣給全國各健保特約藥局各處方藥品超過一萬次，其中售賣管制藥品有十二種，管制藥品之售賣次數（每年均與非管制藥品一併售賣，例如售賣新杏藥局即是）迄行政處分時為止達八百餘次，此可向被告機關及台灣省政府衛生處函查即明（非管制藥品則無庸呈報省市衛生主管單位）。由此正值醫藥分業政策實施之初期，不但全華公司的業務人員還在摸索中，就連衛生主管機關之承辦公務員也未必了解狀況，因此如有疏忽之處，在所難免。而在此八百多次之管制藥品售賣行為中，有如行政處分所述的四次售賣行為牽到五家藥局容或有疏失情事，但被告即以行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號之函釋，逕處原告及全華藥品公司最高罰鍰，誠讓原告心有不服。如果全華藥品公司從未依藥事法第五十九條第一項之規定予以詳列簿冊，而被行政處分最高罰鍰，原告也認了，但全華公司及原告競競業業地竭盡心力從事，僅因幾次之所謂小疏失（也未必就是疏失，詳下述）即遭行政處分之最高罰鍰，執法之公平性何在﹖本來在實施醫藥分業政策之初期，業者及政府都不是很進入狀況之情形下，應該以口頭勸說或輔導代替處罰才是正辦，不教而殺謂之虐，為什麼要如此重罰願意配合政策僅有些許疏失的業者﹖㈡全華公司及原告絕非願意違反藥事法第五十九條之規定，全華公司身為西藥販賣業者，已遵照該條第一項之規定，將購存或售賣管制藥品之名稱數量詳列簿冊，以備查驗。且就管制藥品專設櫥櫃加鎖儲藏，請鈞院前往現場勘驗即明。而全華公司更在管制藥品之標籤上，依該條第二項之規定，載明警語及足以警愓之圖案或顏色。㈢此足可證全華公司及原告絕無故意違反藥事法第五十九條第一項之情事。全華藥品公司既係一藥品物流中心，並非西藥製造業者，許多西藥製造業或代理進口業者，不願意直接「零售」給健保特約藥局，因為一罐罐、一瓶瓶或一盒盒藥的「零售」，對其等而言，售賣成本太高，因此藥品物流中心就有生存之空間及必要，各大藥商將所製造之藥品「批發」予藥品物流中心，再由此中心「零售」予各健保特約藥局。例如天義企業股份有限公司即將管制藥品「癒利舒盼錠」批發一部分交予全華藥品公司經銷，以利醫藥分業之推行。然而即使是一盒盒、一罐罐或一瓶瓶藥的零售，每一瓶（罐、盒）如一百粒裝，尤其是管制藥品，對健保特約藥局而言，有時仍嫌過多，因為管制藥品就使用的頻率而言，本來即較非管制藥品為少，管制藥品又通常較非管制藥品為貴，為免資金的積壓，尤其重要的，藥品有其使用年限，更為免管制藥品因為使用者即購買者少致超過使用年限而報廢形成浪費，因而有些藥局之藥師就會相互商量共同購買一瓶（罐、盒）管制藥品而均分，並推由其中一家向全華藥品公司購買，但又因記帳需要，又必須分別開立統一發票，乃本案中，一安藥局甲○○藥師及柯藥局乙○○藥師的情形就是如此。而此在全華藥品公司之簿冊中，應如何記載，在當時即成一個問題。當然，就現在的觀點而言，這也許已經不成問題，全華藥品公司已知如何記載才不致受罰，可是在當時，大家還在摸索的階段就可能發生問題，由此上之說明可知全華藥品公司或原告絕非故意違法。㈣從另外一個角度來看，健保特約藥局需購買那一種藥品，不論是否管制藥品，其實是基於醫師之處分箋而來。在醫藥分業之下，處方箋釋出給健保特約藥局，藥局憑醫師之處方配藥，如果處方箋中未列入某一管制藥品，或某一種藥品，藥局就無法售賣該藥品，而反之，藥局就必須售賣該藥品，此種醫藥分業制度，必定造成藥局必須事先準備許多種之「常用處方藥品」，也必須針對藥局所在地區之醫院特性（如某一地區有一家大型醫院專門醫治慢性病，有關慢性病之藥品就有特別之需求）必須事先準備一些非屬常用之管制藥品，否則如未事先準備，就無法配藥，病患（消費者）就拿不到藥來服用，醫藥分業就無法實施。但是各藥局基於成本及存貨考量，不可能購進太多的藥品，造成資金之積壓及藥品之報廢，所以與其他鄰近或相識藥局共同向藥品物流中心購買而再分配使用。從經濟觀點而言，這是一正確的抉擇，就如同上果菜市場買水果便宜的多，一次買了幾箱，再由學校的老師同事們均分一樣，因而此種狀況即造成全華藥品公司在當初之簿冊記載問題產生。㈤在一般商場交易，買方要求賣方開出統一發票以便記帳時，賣方一定會問買方抬頭要開那家公司行號，買方告知後，賣方即照開，此為商場交易之常態。因而當初一安藥局甲○○向全華公司購買一百粒之管制藥品且全華公司也是將該等管制藥品全數送至一安藥局時，簿冊上就是如此記載。然而基於買方記帳之需要，一安藥局請全華藥品公司開二紙發票，抬頭一係甲○○，一係乙○○，全華藥品公司也祗有照開，因為這是商場交易之經驗法則，乃被告之行政處分卻違背此經驗法則。㈥至於簿冊記載之日期與統一發票之日期並非同一天，這也是商場交易之常態，蓋簿冊所記載的日期是實際的出貨時間，統一發票所記載的日期則是收到價款的時間，有時價款先收到才出貨（藥品），有時藥品先出才收款，有時出貨與收款為同一天，因此必然會出現統一發票與簿冊所載日期不同的情況。因而依全華藥品公司之簿冊所載，出貨予一安藥局的日期為八十六年四月二十一日，然統一發票卻載為八十六年四月二十二日，出貨予皇安藥局的日期為八十六年四月七日，統一發票卻載為八十六年四月八日、出貨予裕仁藥局的日期為八十六年五月二日，統一發票卻載為八十六年五月一日，其實都是基於實際出貨，收款日期而來，並無任何登錄不實情事。又全華藥品公司按月列報衛生主管機關所製作的銷售狀況報告表則係依簿冊之記載所轉載，故亦無登錄不實情事。㈦依我國司法機關向來實務，獨資商號或事務所與該商號或事務所之負責人是同一人，故判決書上當事人欄都是記載×××即××商號或事務所，例如訴訟代理人張靜律師是經緯法律事務所的獨資負責人，如為原告或被告，判決書當事人欄即記載「張靜即經緯法律事務所」，而不論統一發票或收據（例如飛機票不可能記載公司行號而一定是個人）之抬頭是記載張靜，還是記載經緯法律事務所，祗要確係業務上之費用，都可報帳，而執行業務所收之支票，不論抬頭是何者，也都是列入經緯法律事務所（即張靜）的收入課所得稅。被告竟然完全不了解這樣的經驗法則，竟謂：買受人為庚○○之發票與皇安藥局顯有不符，買受人為丙○○而非裕仁藥局，其列報不實甚明云云，尤其再訴願決定書更謂：「再訴願人時而以藥局為買受人，時而以藥師為買受人，易招致買賣雙方認知有誤，產生查核結果之爭執」云云，實在是讓原告無法心服，因為既係同一人，根本不生爭執之餘地。㈧另新杏藥局之負責人即為丁○○藥師，而其亦為萬賞有限公司之負責人，在丁○○之要求下，全華公司開出抬頭為萬賞有限公司之統一發票，依前所述，這是合乎商場交易之經驗法則的。如果不是丁○○藥師之要求開抬頭為萬賞有限公司之發票，全華公司又如何得知萬賞有限公司之地址與營利事業統一編號呢﹖㈨全華藥品公司送藥品到類如新杏藥局、皇安藥局及裕仁藥局，都是將管制藥品與非管制藥品放在同一箱內打包而送去各該藥局，而管制藥品上則有標籤。然而各買受人即各該藥局收到所購之藥品後，大概都未先拆開，或即使先拆開，也不會全部取出置放藥局內之展示櫃內展示，而常先堆放在其藥局後面之倉庫內，等到那一天配藥需用時，再到倉庫內去找，此在「非常用藥品」通常都是如此，因為藥局之展示櫃無法放入及展示如此多的藥品，「常用藥品」流通性強，故放入展示櫃之機會多，而管制用品放入展示櫃之機會則較少，以免佔了展示櫃之空間。當衛生主管機關人員臨時前往各該藥局查核時，有時藥局之藥師一下找不到某一種管制藥品，就會有二種反應，一係如同丁○○藥師表明未找到，一係如同庚○○藥師及丙○○藥師表明伊藥局未買此藥，而爾後又發生尋獲之情形。因此，如有此種情形發生，錯不在全華公司或原告，而應依藥事法第五十九條處罰藥局（藥局如為獨資即處罰負責人，而為同一人），今被告不處罰藥局（負責人）反而處罰全華藥品公司及原告，寧有是理﹖㈩按藥事法第五十九條第一項僅規定西藥販賣業者，售賣管制藥品，應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。而從同法第六十一條同時規定有單據與簿冊觀之，簿冊與單據並非一事。全華公司祗要遵照藥事法第五十九條第一項之規定將管制藥品名稱及數量詳列簿冊，即屬依法行事而無違法情事。至統一發票及銷售狀況報告表均非簿冊，即使未詳列管制藥品名稱及數量，亦不能認定有違藥事法第五十九條第一項之規定，否則反屬違法。今全華公司既有將售賣之管制藥品名稱及數量詳列簿冊，而銷售狀況報告表也係依簿冊轉載，雖統一發票之買受人或日期與簿冊所載不同，但藥事法既無單據未予詳列或單據登錄不實之行政處罰規定，被告即不能逾越法律之規定對原告及全華公司依藥事法第五十九條之規定處以行政罰。且從藥事法第五十九條第一項規定之立法本旨觀之，係為防止管制藥品非法販售，及便於追查管制藥品之來源去處，茲全華藥品公司之簿冊記載，足以達成藥事法第五十九條第一項所規定之立法目的，且也合乎該條項為簿冊之詳列記載，即無違反該條項之情事，亦無該法第九十二條第一項及第二項之適用，當不待言。被告以統一發票之記載與簿冊記載不符而認定應予原告及全華藥品公司行政罰，已逾越藥事法第五十九條第一項之規定，而屬違法，因該條項並未就單據與簿冊間之關係有所規定也。又再訴願決定書一方面據全華公司所開以「乙○○」為買受名義人之統一發票，認定「柯藥局」確向全華公司購買管制藥品，然另一面又謂以「庚○○藥師」、「丙○○」為買受名義人所開統一發票，不足以認定係「皇安藥局」

、「裕仁藥局」向全華公司所購買，其採證邏輯豈非自相矛盾。查司法院釋字第四二三號解釋係針對交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條而為解釋，該條規定係以當事人接到違規舉發通知書後「到案時間及到案與否」為設定裁決罰鍰數額下限之唯一標準，司法院解釋意旨認為此並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使，與法律保留原則亦屬有違。反觀本案，行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函釋，卻連設定之任何標準都沒有，使得違反藥事法第五十九條之規定應依同法第九十二條之規定處以行政罰時，僅有最高罰鍰一種處罰，而無輕低處罰之任何可能性，此明顯違反該法條立法目的所為之合理標準，損及主管機關裁量權之行使，與法律保留原則更屬有違，比較上揭司法院解釋，此函釋顯然違反藥事法母法之規定，依憲法第一百七十二條命令與憲法或法律牴觸者無效之憲法精神，行政院衛生署上揭函釋應認為無效。六、綜上，被告之原行政處分顯屬違憲及違法，而訴願決定書、再訴願決定書卻迭駁回原告之訴願及再訴願，原告認為被告之原行政處分，明顯違憲違法，致損害原告之權利，爰依法提起行政訴訟。懇請鈞院明鑒，依法撤銷再訴願決定、訴願決定及原行政處分，以維原告合法權益。

被告答辯意旨略謂：一、按藥事法第五十九條第一項規定：「西藥販賣業者及西藥製造業者，購存或售賣管制藥品及毒劇藥品，應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。」第九十二條第一項規定：「違反第五十九條第一項規定者，處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰。」第九十二條第二項規定：「對其藥品管理人，亦處以前項之罰鍰。」行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函示：「為加強查處管制藥品非法販售，如有查獲違反藥事法第五十九條至第六十四條規定者，依同法第九十一條至第九十三條規定處以最高罰鍰，並依法對其藥品管理人亦處以相同之罰鍰。」被告依據前述藥事法規定及行政院衛生署函釋及為加強管制藥品之管理，遏阻藥物濫用，依法行政裁處原告各新台幣十五萬元。二、原告販售予新杏藥局丁○○藥師管制藥品（ERISPAN 0.25㎎），唯在事後衛生局稽查時，始辯稱管制藥品中只有 EURODIN 2㎎沒有ERISPAN 0.25㎎，後來才發現，且已辦理退貨。皇安藥局於四月八日向原告購買三十四項處方藥品中有 EURODIN 2㎎，在衛生局稽查時說沒有，亦辯稱後來才找到。而本市大同區裕仁藥局係在五月一日購買六種藥品後直至月餘後衛生局稽查時先說沒有ERISPAN 0.25㎎，後來亦找出，並向衛生所報備過。一安藥局之甲○○藥師在四月二十一日購買十四種藥品中有HALCION 0.25㎎等九種管制藥品，當時嫌量太多要求與柯藥局乙○○藥師平分，並分兩張發票開但共裝一箱直送一安藥局銀貨兩訖。原告復稱全憑買方一面之詞即予斷定處置，此例一開只要買方賴帳即可全部歸罪於合法辦事證據齊全之賣方殊屬不合理等等。三、經查原告公司負責人及負責階層人員均係資深藥師，成立藥品物流中心開創處方藥供應業務，應熟知藥事法之規範及藥事法第六章管制藥品之專章管理，當知管制藥品之重要性，管制藥品之管理程序及相關法令規定，當知管制藥品之銷售狀況報告表及銷售情形之詳實填報其對於管制藥品之管理及防止濫用均為不可或缺之條件，致藥事法定有專章予以管理，並有中央衛生主管機關時有行政命令規範以防杜濫用。惟查原告於八十六年三月份銷售狀況月報表記載販售新杏藥局，但開立之發票買受人係萬賞有限公司，台北縣衛生局於八十六年五月七日函報本局該轄新杏藥局並無購入事實，旋經本市中山區衛生所八十六年五月二十日查處時始聲稱原有訂購ERISPAN 0.25㎎、EURODIN 2㎎ ，後又因係管制藥品而於臨出貨時取消購買，惟復經台北縣衛生局八十六年七月二日再函被告稱新杏藥局僅購入 EURODIN而無購買 ERISPAN，經此查核後原告始聲稱確實有販售 EURODIN，但依原告提出銷貨退回日期為八十六年七月三日，且原買受人亦係萬賞有限公司，該退貨日期亦係於查處不符之後，原告對管制藥品之購存售賣及登錄簿冊確有疏失，其列報之管制藥品銷售狀況報告表顯已與事實不符甚明。四、查有關原告列報八十六年四月份管制藥品銷售狀況報告表銷售台北縣皇安藥局，經台北縣衛生局於八十六年六月三日函報本局該局派員查核結果並未向原告購入 EURODIN，經本市中山區衛生所查獲據原告聲稱確曾販售並提出買受人庚○○之發票影本，經被告於八十六年六月二十五日函復台北縣衛生局在案，依該發票係開立予庚○○藥師而非皇安藥局，顯亦不符。五、原告聲稱販售予裕仁藥局情形，據原告列報八十六年五月份管制藥品銷售狀況表中，列報五月二日販售 ERISPAN與大同區裕仁藥局，經本市大同區衛生所於八十六年七月二十一日稽核時該藥局負責人丙○○稱並未購買該管制藥品，且現場查核未發現該管制藥品 ERISPAN，該藥局負責人丙○○並提供八十六年五月二日、同年五月十四日、二十六日三張分別為買受人丙○○及裕仁藥局之發票暨購入藥品六種以茲證明未向原告購買管制藥品 ERISPAN，而後經原告傳真發票其買受人為丙○○而非裕仁藥局，日期為八十六年五月一日顯與銷售狀況報告表記載日期不符，其列報不實甚明。六、一安藥局及柯藥局之列報不實及未列報情事，據於本市大同區衛生所八十六年五月十三日於轄區依原告函報八十六年四月份管制藥品銷售狀況報告表稽核，於列報之轄區一安藥局查察八種管制藥品，其發票買受人為甲○○、數量各為五十顆與原告列報之數量各為一百顆不符，當即現場查核一安藥局確實購入數量應各五十顆，旋報被告並經被告於八十六年五月二十二日函交本市中山區衛生所依法查處。於查處上述各案件時本市大同區衛生所於八十六年七月二十二日稽核轄區柯藥局，發現該藥局購存管制藥品，經詳查結果係原告於八十六年四月二十二日販售買受人乙○○八種管制藥品，惟原告並未列報衛生主管機關查核，經本市中山區衛生所一一查處後，原告辯稱係與一安藥局共同購買而分開兩張發票等等，惟原告亦坦承作業上疏忽以致有未列報及數量差異。七、另原告辯稱絕無故意違反藥事法第五十九條之規定，並遵照該條第一項之定，將購存或售賣管制藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。健保藥局購入管制藥品常與「非常用藥品」一併購入，送貨時亦如此。又因展示櫃無法放入如此多之藥品，衛生機關查核時藥局之藥師就會有二種反應，一係如同丁○○藥師表明未找到，一係如同庚○○藥師及丙○○藥師表明伊藥局未買此藥，爾後又發生尋獲之情形。查藥事法第五十九條之規定：「西藥販賣業．．．購存或售賣管制藥品．．．應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。．．．」原告辯稱在八百多次管制藥品售賣行為中，有如被告行政處分所述的四次售賣行為牽到五家藥局容或有疏失情事。但藥事法第五十九條已明定：「．．．售賣管制藥品．．．應將藥品名稱、數量，詳列簿冊，以備檢查。」原告既已違反該項規定本局依法查處並無不合。另健保藥局皆屬專業之藥師執行專門業務，購存屬明定公告列管之安眠藥品，依經驗法則得知理應更為審慎，既已向原告購入該類管制藥品，應不致渾然不知，而告訴查核之衛生機關稽核人員未購入該筆管制類藥品。原告指訴實屬空言不足採據。被告綜上情形函報中央衛生主管機關行政院衛生署，該署於八十六年九月三日衛署藥字第八六○五二○三二號函釋示及違反藥事法第五十九條之簿冊登錄不實，應依藥事法第九十二條處分，被告依首揭規定及行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號：「違反藥事法第五十九條．．．依同法第九十二條．．．處以最高罰鍰．．．」之函釋，及為加強管制藥品之管理，遏阻藥物濫用，依法行政裁處原告各新台幣十五萬元罰鍰之處分並無不合。八、綜上論述原告指訴空言主張實為無理由，敬祈貴院明鑒並駁回原告之訴，以維法制。

理由

本件被告以原告全華公司經銷販售之管制藥品「ERISPAN 0.25㎎」（癒利舒盼錠）、「EURODIN 2㎎ 」（悠樂丁錠）等，原告己○○為該公司藥品管理人，經台北縣衛生局及被告所屬大同區衛生所及中山區衛生所依該公司列報之銷售狀況表查核結果，發現計有新杏藥局、皇安藥局、裕仁藥局、一安藥局、柯藥局等多家藥局之購買情形與該公司所列報之管制藥品銷售狀況表所載不符。認原告等違反藥事法第五十九條第一項之規定，分別依同法第九十二條第一項、第二項，各處以新台幣十五萬之罰鍰。一再訴願決定以原告銷售管制藥品予新杏藥局部分，台北縣衛生局查核結果於八十六年五月七日以八六北衛四字第二四六○六號函告知台北市政府衛生局謂新杏藥局並無購入ERISPAN 50粒之事實，被告所屬中山區衛生所於八十六年五月二十日查處時，原告始聲稱原有訂購ERISPAN 0.25㎎、EURODIN 2㎎ ，後因係管制藥品而於臨出貨時取消購買，原告公司因忙中有錯，忘記取消登記本上之記錄，以致列報表上仍有銷售紀錄，惟復經台北縣衛生局於八十六年七月二日再函被告，新杏藥局僅購入EURODIN 100粒而無購買ERISPAN 50，原告始改口聲稱確有販售 EURODIN，並提出 ERISPAN之銷售退回日期為八十六年七月三日，然該日期係在查處不符之後，足見原告對管制藥品之購存售賣及登錄簿冊確有疏失。有關銷售予皇安藥局部分，經台北縣衛生局查核結果，該藥局否認向原告購入 EURODIN，原告聲稱確曾販售予該藥局，且該藥局已於藥箱中找到該藥品，並提出買受人庚○○之發票影本，主張庚○○代表皇安藥局；有關銷售予裕仁藥局部分，原告列報八十六年五月二日銷售ERISPAN 0.25㎎五十顆予該藥局，經大同區衛生所於八十六年七月二十一日稽核時，該藥局否認購買該藥品，現場查核亦未發現該藥品，原告聲稱確曾販售，且該藥局也已找到該藥品，並向大同區衛生所報備，且傳真買受人丙○○之發票為證（日期為八十六年五月一日，亦與其列報表記載日期不符），惟管制藥品性質畢竟不同於一般藥品，其管理程序及相關法令，藥事法訂有專章予以規範，足見其重要性，原告時而以藥局為買受人，時而以藥師為買受人，易招致買賣雙方認知有誤，產生查核結果之爭議，對管制藥品之銷售狀況實應以更為審慎之態度處理，且上述二藥局於衛生機關查核時均否認購買系爭藥品，事後雖經原告主張已找到該藥品，是否足以為證，不無疑義，何況其發票日期亦與列報表記載之日期不符。有關銷售予一安藥局及柯藥局部分，原告列報銷售八種管制藥品，數各為一○○顆予一安藥局，經大同區衛生所現場查核，發現一安藥局實際購入上述藥品各五○顆，大同區衛生所另查核轄區柯藥局時，發現該藥品以乙○○為買受人，自原告公司購存八種管制藥品，惟原告並未列報，此一部分，仍屬未詳實登錄簿冊。

遂認原處分科處罰鍰，並無違誤，遞予維持，固非全無見地。惟按新杏藥局、皇安藥局、裕仁藥局、一安藥局及柯藥局均為健保特約藥局，八十四年三月間全民健保實施後，八十六年三月間開始實施醫、藥分業，台灣省立台北醫院（下稱省立北醫）或其他健保醫院釋出部分處分箋予健保特約藥局，而接受處分箋之特約藥局則必須備有省立北醫等健保醫院所定之六十八種藥品。為因應此一要求，原告全華公司乃由藥師公會委託，配售該項藥品與各特約藥局，由於藥品種類繁多，且多非屬常用藥品，僅因與省立北醫等醫院有約，各特約藥局不得不備，實際上多項藥品未經開箱販售，亦未注意其藥品之類別，尤以系爭之癒利舒盼錠及悠樂丁錠二種，從未接受過處分箋，因久未經使用，故於衛生局人員查核時，一時不知有此藥品，因而答以未購此藥品，事後經按表列逐一核對，才開箱找到，並向衛生局報備。因迄未接受此項藥品處分箋，現仍未經使用，或為避免查核之煩，已全部退還原告全華公司，其中新杏、皇安、裕仁等藥局均屬此情形，至一安藥局與柯藥局，係因一安藥局嫌一盒一百顆太多，經原告安排二家合買一盒，各分五十顆等情，經證人即新杏藥局丁○○、皇安藥局庚○○、裕仁藥局丙○○，一安藥局甲○○及柯藥局乙○○分別於本院結證在。查系爭癒利舒盼錠、悠樂丁錠藥品，係各該藥局為因應省立北醫等健保醫院之要求而購入，事實上既從未接受其處分箋，亦未曾販賣，日久不知其存在，於衛生局人員查核時，未經詳查核對，答以未購此藥，應屬事理之常，各該證人所言，衡情應屬實情。被告未加詳究，遽認原告列報販售該項藥為有與簿冊登載不實情事，不無速斷。又新杏、皇安、裕仁、一安及柯藥局等分別為丁○○、庚○○、丙○○、甲○○及乙○○等各自獨資經營，業經各該證人陳明在卷，且為兩造所不爭，而獨資商號不具法人人格或非法人團體之資格，其與商號經營人實為同一人格體，其商號與商號經營人在稅法上為同一納稅主體，是統一發票之買方，其記載商號或商號經營人，效果相同。被告以皇安藥局部分之發票買受人為庚○○、裕仁藥局部分之發票買受人為丙○○，一安藥局部分之發票買受人為甲○○、柯藥局部分之發票買受人為乙○○，質疑原告簿冊登載不實，亦嫌無據。至新杏藥局丁○○部分之發票買受人記載為萬賞有限公司名義，係因該丁○○分別為新杏藥局及萬賞有限公司負責人，本件藥品係其新杏藥局購買，為了報稅，要求將發票開立萬賞有限公司名義等情，亦據該丁○○結證無異，核與原告主張相符。原告據實列報售與新杏藥局丁○○，並無不符，至其應丁○○之請求以非實際交易對象之萬賞有限公司為發票上買受人，事屬是否違反稅法規定之事項，應不及藥事法第五十九條第一項是否詳列簿冊之問題。另查違反藥事法第五十九條之規定者，依同法第九十二條第一、二項規定，處新台幣三萬以上，十五萬元以下罰鍰。

雖行政院衛生署八十四年十月十七日衛署藥字第八四○六一五七四號函示，違反該項規定者處以最高罰鍰。惟其函示意旨係：「為加強查處管制藥品非法販售」為目的。

本件原告原售予一安藥局甲○○八種管制藥品部分，嗣因甲○○為避免囤積過多管制藥品，乃由原告安排與柯藥局乙○○分購，各取百顆瓶裝之五十顆，已如前述。原告漏未將原售予一安藥局列報記載更正，固非全無疏失，然其情節堪認極其輕微，且其分售者均為合法經營之藥局、藥師，自非前開函所指「非法販售」可比，乃被告不查，未審酌原告疏失程度及上開函釋真意，就規定罰鍰額度為適度之裁量，遽引用該函為最高額度之罰鍰，其怠於裁量猶如裁量權之濫用，應屬違法。一再訴願決定未予糾正，亦有違誤。綜上，原告起訴意旨執以指摘，非無理由，應由本院將一再訴願決定及原處分併予撤銷，以期適法。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 郭 育 玎