最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第四二六五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第四二六五號

原告

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年十一月五日台八七

訴字第五四七○三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告於民國八十五年十月二十九日以彰化商業銀行忠孝東路分行（以下簡稱彰銀忠孝分行）於辦理貸放款授信業務時，要求其填寫該分行所擬之定型化契約，未待其完全閱覽契約書之內容即要求其蓋章，並將借據及貸款申請書之利率欄留白，由該分行代填，其至次月繳息時，始知該分行將貸款利率調高，使其每月須多繳利息新台幣（下同）一萬五千元，損害其權益，違反公平交易法第十九條第二款及第二十四條之規定，向被告提出檢舉。案經被告調查結果，以八十六年一月二十三日八六公壹字第八五一一六○六號－○○五號函復原告，略以有關借貸契約書上利率部分，並無具體事證足資證明彰銀忠孝分行有濫填利率之顯失公平情形，故無公平交易法之適用。原告不服，訴經被告以八十六年五月三十日八六公訴決字第○五八號訴願決定：「原處分撤銷，查明後另為適法之處分。」經被告重為調查結果，以八十六年十月二十八日八六公壹字第八六○六三一二號－○○一號函復原告，略以就彰銀忠孝分行貸放作業而言，尚難謂該分行有欺罔或顯失公平之情事，而有違公平交易法第二十四條規定。本案亦無公平交易法第十九條第二款規定之適用。惟為防止類似本案所生擬貸利率與核貸利率間有差異之爭議，影響事業之公平競爭，被告業於八十六年四月二十三日第二八六次委員會作成行業導正決議事項，自八十六年八月一日起，業者如未依該決議事項執行，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定等情。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、本案主要為「變更抵押人」，而彰銀忠孝分行卻以欺罔、隱瞞、誤導．．．等手段，騙取原告預先簽字後，連同加貸部分全依「重新放貸」算計，使原告蒙受多重損失與傷害，然被告僅就利率乙節加以論斷。退一步言，即使被告不依公平交易法論處，僅以自訂之所謂「行政指導」作為該分行之「保護傘」，不予處罰；惟「變更抵押人」乙節並非其「行政指導」之範圍，不應避而不談。就該分行「變更抵押人」部分，依被告自訂之認定標準：㈠利用誤導、煩擾、詐騙，濫用權威等手段，引發消費者之誤認㈡對於一般交易相對人認為重要之事項不為告知，使其誤解㈢以正常商業習慣上不正當之條件，使消費者立於不平等地位㈣客觀上有影響交易秩序之可能時，即使未實際造成交易上損害，亦可構成本法第二十四條之違犯。該分行於辦理「變更抵押人」過程中，皆以上揭違法手段達其預定之目的，自應依公平交易法第一條、第二十四條等規定，施予行政制裁。二、依中央法規標準法第五條第二款規定，凡及人民之權利、義務之行政規章，應以法律訂定；惟被告在公平交易法之外，擅訂所謂「行政指導」，以「指導」銀行為名，而以庇護銀行違法為實，公然違反公平交易法第一條以維護交易秩序與消費者利益之規定，影響人民之權利、義務甚鉅。三、再按所謂「行政指導」，其前提必須保障人民之基本權利；因為保障人民之基本權利，皆屬現代國家不得推卸之義務，係在法規未有規定的情形下，非權力性機關之行政行為，且不得牴觸明定之法律。查被告為一權力性機關，已有明定之公平交易法可資執行，不應旁生枝節，另訂獨厚銀行業而罔顧消費者權益之「行政指導」

，有違依法行政之原則。依司法院釋字第四六九號釋示：「適用法律將不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現」，上揭行政指導已違反上開釋示。又，上揭行政指導並非法律焉能不溯及既往﹖何況本案係公平交易法施行後所發生，又何能「不溯及既往」﹖四、針對本案「利率」違法乙節，被告於八六公訴決字第○五八號決定書議決：「利率為金錢借貸契約之重要內容，且借款人於契約或借據上簽章即應受其拘束，因此金融業者自行填上利率，此等行為顯將使借款人立於不利之交易地位，而有首揭法條（本法第二十四條）規定適用之餘地」，並命被告「另為適法之處分」

。依訴願法第二十四條規定，訴願決定書具有拘束被告之效力，因此，被告自應遵循上開決定，並依公平交易法第二十四條及第四十一條，對該分行「要求原告於借據及貸款申請書簽章，事後再由銀行填上利率」等違法行為，施予行政制裁。五、被告為偏袒該分行，竟稱：「本案爭點僅為擬貸利率與核貸利率之不同」云，根本文不對題，因為：㈠本案爭點為「變更抵押人」而非「重新貸款」，其權利與義務，依法根本不應更動已如上陳。㈡加貸「利率」，依法相關契約應盡告知之義務，並經雙方協議與合意，而非出之以欺罔、隱瞞、誤導．．．等違法手段，才是本案爭點所在。㈢依法，原告並無「變更抵押人」之義務，乃順應該分行之要求，已為該分行解決抵押人之問題；不應得逞後，反以違法手段，陷原告於不義。六、被告既已查明該分行「確有先要求原告於借據及貸款申請書上簽章，事後再由銀行填上利率」等違法行為，事證如此確鑿，然為該分行解圍，竟又諉稱「無具體事證足資認定該分行違法云云，豈不前言不對後語﹖再者，若未違法，何需「考量若逕為處分將花費過鉅之社會成本與行政成本」﹖七、被告諉聲：銀行業違反公平交易法為由來已久之違法行為（既已承認「違法」，前面又稱不違法，豈不前後矛盾﹖豈不坐實庶民所言，「官字兩個口」

，違不違法，皆由他講﹖），考量若逕為處分將花費過鉅之社會成本及行政成本。此種謬論若能成立，則其他機關也效法被告，針對某一特定行業，自訂暫停執法之「行政指導」，試問屆時將陷社會秩序於何種境地﹖屆時，所付出之「社會成本」，豈堪設想﹖八、至於所謂「社會成本」，被告雖未明言，惟依判斷，不外：對本案若作成行政制裁恐引發連鎖效應。事實上，當今或許不乏違反公平交易法之銀行業者，然貸款事關重大，且專業門道。一般消費者除非另有「管道」，大多委託代書處理。類似該分行以上揭不法不義手段吃定消費者殊為少見！以如此少有之個案，何能引發連鎖效應﹖九、至所謂「行政成本」，無非明示：若有其他消費者效法而紛提檢舉，勢必增加被告之行政業務，而造成其所謂之「行政成本」。事實上，當今政府機關冗員充斥，「人多而不認真辦事」，尤為輿論所詬病。十、司法院釋字第四六九號釋示：「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，且「不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要」。基此，懇請鈞院命被告依法行政，對於該分行上揭違法行為，依法處以行政罰，以維社會公益及原告權益等語。

被告答辯意旨略謂︰按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為。」固為公平交易法第二十四條所明定，同法第四十一條亦規定被告得對於違法事業施以行政處分。本案雖發生於八十八年二月三日公平交易法修正前，惟不論修正前後之公平交易法第四十一條規定，被告對違反公平交易法之事業，均有權選擇「限期停止」、「限期改正」或「罰鍰」等不同法律效果之行政處分，且基於行政成本、社會成本與合目的性等政策考量，亦得選擇不作成處分；換言之，公平交易法第四十一條條文中使用「得」字，係指被告對違法之事業，具有處分權限，且依規範型態觀之，依該條文所為之處分，應為「裁量處分」而非「羈束處分」，被告依規定，不僅具有選擇裁量權（即就條文所列產生不同法律效果之行政處分擇一處理，例如限期命停止、罰鍰等），亦具有決策裁量權（即作成行政處分與否）。是被告就事業之違法行為，倘屬該行業之普遍現象，認有先予全面導正必要者自得以「行政指導」進行行業導正，如事業未於所定導正期限內改正其違法行為，即可依法予以處分此種裁量之作法，應無違誤。故被告對於違反公平交易法第二十四條規定之行為倘衡量後認逕予處分無益於競爭秩序之維護，甚或有可能導致行業經營體系之崩潰，或其他不利於公共利益情事時，尚得各種相關因素作最適當之處理，俾兼顧競爭秩序之維護暨消費者權益之保障，合先敍明。次按公平交易法為經濟法，其立法目的在促進經濟之安定與繁榮，而達成此施政效果之方法，並非僅繫於對違法行為逕為處分一途。參諸美、日等外國法例，均利用多樣化行政指導方式以維護交易秩序。類此行政指導係為實現特定之行政目的（如匡正特定行業特定行為之交易秩序等），本於公平交易法權限，個案考量案行為之產業環境、歷史背景、行政成本、社會成本及影響交易秩序程度等因素後，擇取最適切行政手段，並在相對人（公會或個別事業）與有關機關協力下，施以行政指導，有其必要性與妥適性。故行政指導不僅為各國競爭法實務上所採行，亦為競爭法理論上之一般看法，且在我國公平交易法之規定及解釋上均有其根據。八十八年二月三日總統令修正公布之行政程序法亦肯認「行政指導」此一制度，可供參酌。查被告為防止擬貸利率與核貸利率間之差異產生爭議問題，於八十六年四月二十三日針對金融機構全面作成行業導正，決議金融機構簽立借據或借貸契約於借款人簽章時應寫明利率，借據或借貸契約應簽立正本或註明「與正本完全相符」之影本交借款人收執。並將導正期限訂為八十六年七月三十一日，自八月一日起業者未依決議內容執行者，被告將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定。

依前開說明，此項行政指導實係針對整體金融業長久以來之行為加以合理之導正，並考量此種行為在該業界之普遍性，斟酌各項競爭維護手段及效果、對該業造成之衝擊、消費者之保護等各種社會成本及行政成本，尋求其平衡點，所為之措施，依前開說明，並無不當。原告訴稱被告之「行政指導」係以指導銀行為名，而以庇護銀行違法為實，公然違反公平交易法第一條規定，並違反行政指導之前提如「不得牴觸明定之法律」、「保障人民之基本權利」、「係在法規未有規定之情形下」等原則，及上揭「行政指導」並非法律，焉能「不溯及既往」，與被告「考量若逕為處分將花費過鉅之社會成本及行政成本」如理論可成立，是否表賄選亦可不罰﹖以及所謂「社會成本」之考量應係恐怕引發連鎖效應，惟貸款事關重大，甚少像原告獨自與銀行打交道者，而類似關係人以上揭手段吃定消費者，殊為少見，以如此少有之個案，何能引發連鎖效應﹖至「行政成本」無非明示，如消費者效法紛提檢舉，將造成被告之行政業務增加等節，應屬原告對於公平交易法有所誤解所致。原告主張被告依訴願法第二十四條規定，及依司法院釋字第四六九號解釋，應依法對關係人予以行政罰等節，依上所述，亦屬有所誤會。又原告訴稱本案爭點為變更抵押人而非重新貸款，伊並無「變更抵押人」之義務，乃係順應關係人之要求，已為關係人解決抵押人之問題，詎關係人反以違法手段陷原告於不義，於辦理變更抵押人過程中以欺罔、隱瞞、誤導等手段騙得原告預先簽字後，連同加貸部分全依重新放貸計算，達其預定之目的，使原告蒙受多重損失與傷害乙節。除被告業已採取行政指導手段如前所述外，原告與關係人間對於本案究為「變更抵押人」或「重新貸款」之問題，其債權債務之關係如何，尚非被告職權範圍事項。綜上所陳，本件訴訟為無理由，請准予將原告之訴駁回等語。

理由

按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為」為公平交易法第二十四條所明定。本件原告以彰銀忠孝分行於辦理貸放款授信業務時，要求其填寫該分行所擬之定型化契約，未待其完全閱覽契約書之內容即要求其蓋章，並將借據及貸款申請書之利率欄留白，由該分行代填，其至次月繳息時，始知該分行將貸款利率調高，使其每月須多繳利息一萬五千元，損害其權益，違反公平交易法第十九條第二款及第二十四條之規定，向被告提出檢舉。案經被告調查結果，以八十六年一月二十三日八六公壹字第八五一一六○六號－○○五號函復原告，略以有關借貸契約書上利率部分，並無具體事證足資證明彰銀有濫填利率之顯失公平情形，故無公平交易法之適用。至於代填利率之行為是否涉及偽造文書，係屬刑事問題，宜由司法途徑爭取權益。另有關利率差距，係屬民事爭議，請另循民事救濟途徑解決云云。原告不服，訴經被告以八十六年五月三十日八六公訴決字第○五八號訴願決定：「原處分撤銷，查明後另為適法之處分。」經被告重為調查，並提送第三一一次委員會會議決議，以八十六年十月二十八日八六公壹字第八六○六三一二號－○○一函復原告，略以本案彰銀忠孝分行於貸放作業時，雖確有先要求原告於借據及貸款申請書上簽章，事後再由銀行填上利率之情事，惟彰銀忠孝分行核貸利率係參酌當時資金成本、資產運用收益率、貨幣市場利率、存放款成長、資金需要之現況及預期暨放款政策等因素並依當時基本放款利率加碼而得，且該基本放款利率屬民眾隨時可知悉之資訊，是本件之爭執僅在擬貸利率與核貸利率之不同，就前述貸放作業言，尚難謂彰銀忠孝分行有欺罔或顯失公平之情事，而有違公平交易法第二十四條規定。有關原告主張彰銀忠孝分行違反公平交易法第十九條第二款差別待遇部分，因公平交易法該條款係對事業間之差別待遇行為加以規範，且係以事業間之交易利益及競爭利益為其保護之法益，故本案並無公平交易法第十九條第二款規定之適用。另原告主張彰銀忠孝分行擅自代蓋、代填日期及貸款作業、程序違反中央銀行、法務部等之函釋及法院之判例等問題，則因其為銀行之作業程序問題，宜由原告另循適當救濟途徑解決。惟為防止類似本案所生擬貸利率與核貸利率間有差異之爭議，影響事業之公平競爭，被告業於八十六年四月二十三日第二八六次委員會會議作成行業導正決議如次：一、金融機構簽立借據或借貸契約於借款人簽章時應寫明利率。二、借據或借貸契約原則上應簽立正本二份，由雙方各執一份。惟業者如因作業考量，得以註明「與正本完全相符」

之影本交借款人收執。三、導正期限訂為八十六年七月三十一日止。四、基於不溯既往原則，本導正計畫實施前已簽訂之借貸契約或借據，不予適用。自八十六年八月一日起，業者如未依前開決議執行，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定等情。因認本件彰銀忠孝分行之貸放款作業，並無違反公平交易法第二十四條規定，亦無同法第十九條第二款規定之適用部分，固非全然無見。惟按公平交易法第二十四條所謂「足以影響交易秩序之欺罔行為」，係指事業以詐術或其他不正當方法，使交易相對人陷於錯誤而與其交易，或使競爭者喪失公平交易之機會而言。是事業若以欺騙、誤導或隱瞞有關契約重要內容之資訊，使交易相對人陷於錯誤，未待其完全閱覽契約書之內容即要求其簽章，即構成足以影響交易秩序之欺罔行為。原告起訴主張，本件主要為辦理變更抵押人過程中，彰銀忠孝分行以欺罔、隱瞞、誤導等手段，騙取原告預先簽字後，連同加貸部分全依重新放貸計算，使原告蒙受多重損失與傷害，被告自應依公平交易法第二十四條及第四十一條規定辦理等語。經查本件彰銀忠孝分行於貸放款作業時，確有先要求原告於借據及貸款申請書上簽章，事後再由銀行填上利率之情事，已如前述。復依卷附彰銀忠孝分行八十五年十二月十三日彰忠孝二五一七號函復原告，略以本案之原借款人鄭萬福於七十七年三月三日向該分行申貸購建住宅長期擔保放款金額三百七十五萬元，係依百分之六利率貸放，鄭萬福於七十八年三月十日將該不動產轉售予原告，依規定須變更債務人以符合雙方權益關係。原告於八十一年四月二十一日提出申請書要求增加貸款額度為四百八十萬元，當時參考其個人信用評估及市場資金情況，係以百分之九．八五利率貸放云云。從而彰銀忠孝分行於辦理原告要求變更抵押人及增加貸款額度須另訂借貸契約並重新核計利率時，若有不當隱瞞利率將作大幅調整及變更計算方式之重要資訊，使原告陷於錯誤，未完全閱覽契約書之內容即要求原告先於借貸契約簽章，事後再由彰銀忠孝分行之行員代填利率之行為，是否仍不構成公平交易法第二十四條其他足以影響交易秩序之欺罔行為，是否尚無公平交易法第四十一條之適用，非無研究斟酌之餘地。矧依上開八六公訴決字第○五八號訴願決定業已闡明，利率為金錢借貸契約之重要內容，且借款人於契約或借據上簽章即應受其拘束，金融業者如先要求借款人於契約或借據上簽章，事後再由金融業者自行填上利率，顯將使借款人立於不利之交易地位，而有公平交易法第二十四條規定適用之餘地。被告未依該訴願決定意旨查明後另為適法之處分，亦有未合。另依被告委員會會議作成之前開行業導正決議事項一、金融機構簽立借據或借貸契約於借款人簽章時應寫明利率；四、．．．自八十六年八月一日起，業者如未依前開決議執行，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定。業已決議認為金融業者若要求借款人先於契約或借據上簽章，事後再由金融業者自行填上利率，即於借款人簽章時未寫明利率者，係違反公平交易法第二十四條規定，而本件與該導正事項既屬相同之行為，被告仍以基本放款利率屬民眾隨時可知悉之資訊，認為原告於借貸契約上先行簽章時，尚無違反公平交易法第二十四條之規定，漏未審酌彰銀忠孝分行似有不當隱瞞利率將作大幅調整及變更利率計算方式之重要資訊，使原告陷於錯誤而與其交易之事實，其認定事實，適用法律，難謂無違誤之處。原告據以指摘原處分認定本件不構成公平交易法第二十四條足以影響交易秩序之欺罔行為及未適用同法第四十一條罰則之規定不當，經核非無理由。訴願及再訴願決定雖均指明原處分認定本件不構成公平交易法第二十四條之規定尚有未合，惟為防止類似本案所生擬貸利率與核貸利率間有差異之爭議，影響事業之公平競爭，被告業於八十六年四月二十三日第二八六次委員會作成上開行業導正事項，自八十六年八月一日起，業者如未依該決議事項執行，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定，從而仍為一再訴願駁回之決定。然查上開行業導正事項，係被告本於中央主管機關之職權，針對金融機構於借款人簽立借據或借貸契約時未寫明利率之作法予以導正，並提示各金融機構自八十六年八月一日起，若有違反該規定者，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定，核其性質係對公平交易法第二十四條所為之補充解釋，此與「行政指導」係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。又依司法院釋字第二八七號解釋，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。該解釋性規定另訂自八十六年八月一日起，業者如未依該決議事項執行，將就個案認定違反公平交易法第二十四條規定，與上開司法院解釋意旨固有不符，惟該解釋性規定係被告本於職權所為之另一行政行為，並非對原告所為之行政處分，是原處分認定彰銀忠孝分行不構成公平交易法第二十四條之違法處分，自不因被告事後另有上開行業導正行為而撤銷或變更。本件訴願及再訴願決定，其主文未變更或撤銷該違法之處分，於法不無疏誤，爰將再訴願、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 趙 永 康評 事 沈 水 元評 事 林 清 祥評 事 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 葛 雅 慎