最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一五二七號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一五二七號

原告

甲○○

訴訟代理人

林攸彥 律師

被告

新竹縣政府

右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年四月二

十四日八十八農訴字第八八一○三四七一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如

左︰

主文

事實

緣原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即在新竹縣竹東鎮○○○段一八三－三、五七三地號土地，興建鐵塔並修建施工便道。經新竹縣竹東鎮公所於八十七年四月三十日查報，以八十七年五月十五日八十七竹鎮農字第八四二○號函移被告予以裁處罰鍰新台幣六萬元，並令立即停止一切非法開挖、使用行為及限期改正。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、認定事實應依證據認定之，原告是否曾「闢建」

道路「修建」道路﹖實對於本案就有無違反水土保持法之事實有重大影響，並攸關行政處分是否違法。（一）查原告係新竹縣竹東鎮○○○段一八三之三地號土地所有權人，原告已有數代祖先均定居於此並於該土地上耕作農務，藉以維生。八十六年八月二十一日，原告將約一百二十平方公尺之土地，出租予和信公司作為建設電信鐵塔之用，嗣後該公司進行鐵塔之施工。該電信鐵塔係緊鄰寬約六公尺之農路，此農路係既存約百餘年供附近居民往來交通之用，況新竹縣竹東鎮○○○段地號五七四、一八三之一、一五○之六、一五○之四之相鄰土地均以該產業道路為對外連絡之唯一道路。

倘該道路係由原告或其第三人因興建鐵塔而「闢建」施工便道，則以往世居於此之居民不知其以往究係如何出入其住居地及耕作農牧地﹖（二）訴願機關及再訴願機關僅採信對於本案原告舉發及提出他案刑事告訴之利害關係人徐燕妹（五七三號土地所有人）之一面之詞，卻對原告所提舉數名與該案無利害關係之鄰居所為證明置之不理。

該土地附近之鄰居多人及實際參與本電信鐵塔施工之工程師均出具之證明書，並有多年前所攝及目前所攝與該道路有關之照片為證。惟訴願及再訴願機關僅採信土地所有權人之一面之詞，卻對原告所提舉數名與該案無利害關係之鄰居所為證明置之不理，且未曾作任何詢問，實有違證據法則。（三）台灣新竹地方法院檢察署受理五八三地號土地所有人徐燕妹對於原告所提起告訴之竊佔案件，該案承辦檢察官林鳳師檢察官不僅親至現場勘驗，並於八十七年偵字第八一三九號不起訴處分書中載明：「．．．經現場勘驗，該道路確為通行已久之道路，有照片可稽。」足證該農路確係業已通行多年之既成道路。（四）原告出租所有一八三之一地號土地供第三人和信公司興建鐵塔，而該土地出入均需經原有農路，該農路雖有部分經過五七三號地號土地上，但該既成道路長期供附近居民通行之用而成為既成道路。第三人和信公司雖為施工而使用該既成道路，但該既成道路並非施工「便道」，而是前往一八三之三地號土地施工之「必經之道」；且其使用皆在道路之通常使用即作為通行用之範圍內，使用前後之地表景象或許會有些微不同，如路面上的雜草較為稀疏、路旁之植物後退等，皆因短期內頻繁但為正常之使用所致，於施工之短期間之頻繁使用完畢後，經天然力之修葺必會回復原狀，本案因既成道路已足夠寬敞供貨車通過，故原告僅有利用，而無必要為任何「修建」或「闢建」行為。（五）又台灣省政府於八十七年五月五日為應電信事業民營化，便利第一類電信事業加速通訊之無達弗屆，以八七府農水字第一五三四六九號函交通部解釋「山坡地內設置點狀公用事業設施（電信監測站、電信微波收發站．．．輸電鐵塔、．．．等），倘其使用面積不超過三百三十平方公尺，且未闢建施工便道者，則無水土保持法施行細則第八條第一項規定之適用。」（即無庸先擬具水土保持計畫），經交通部以交郵八十七字第○二五三二九號函電信總局轉知第一類電信事業；如依該函釋，本案第三人和信公司因其設置之電信微波收發站面積未逾三百三十平方公尺，亦未「闢建」施工便道，不必依水土保持法第十二條至第十四條規定先擬具水土保持計畫之開發、經營或使用行為，無水土保持法施行細則第八條第一項規定之適用，即無須擬具水土保持計畫送核。第三人和信公司所興建之電信鐵塔面積僅一百二十平方公尺並未逾規定面積，且未曾「闢建」施工便道，無庸先擬具水土保持計畫書。（六）蓋被告認定原告之行為違反水土保持法第八條「下列地區之治理或經營、使用行為、應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：

一、．．．四、修建鐵路公路其它道路或溝渠等五、．．．」，以及同法第十二條：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」之規定，然查：１、原告或第三人和信公司並未「闢建」或「修建」任何道路，亦非為於修建道路地區之治理或經營、使用行為，既不符合水土保持法第八條第四款之規定，原告自不須依同法第十二條之規定擬具水土保持計畫書，送主管機關核定。２、又第三人和信公司於建造電信鐵塔（微波收發站）之初，即參照前述函釋之規定，使用土地面積僅約一百二十平方公尺，且使用既成道路，亦未曾「闢建」施工道路。依前開函釋，第三人和信公司亦不須依水土保持法施行細則第八條之規定擬水土保持計畫書送核。然無論被告之行政處分、訴願決定及再訴願決定皆認定原告有闢建或修建道路且未擬具水土保持計畫書，然原告無上開行為，自無需擬計畫書送核，故被告之行政處分認定事實、適用法令（水土保持法及其施行細則）均有違誤。二、本案之建造電信鐵塔行為，非但未違反水土保持法之規定，且鐵塔是否取得建造執照亦與本案無關：該法第二十三條、第三十三條第一項第二款及第十二條規定，而於訴願決定及再訴願決定中揭示本案之事實係違反本法第八條第四款，修建其它道路未擬具水土保持計畫送請主管機關核定；然水土保持法第八條第四款僅就修建道路而為規定，並未就建造電信微波收發站相關之事項而為規定。按本件就違反水土保持法之規定而為處分，應就本件處分所依據法條之構成要件與本件事實而為判斷。然水土保持法之條文中未就建造徵波收發站之行為規範，至於該鐵塔之建造是否曾申請建造執造﹖申請建照是否核准﹖均屬另一案件而與本件無涉。三、前述既成道路位於數筆土地之相鄰地界上，本案純係地號第五七三號土地所有人因原告出租土地於第三人和信公司，而第三人和信公司興建鐵塔時必須經其所有土地上之既成道路，故以此為由向原告要求朋分租金，事有不成，竟誣指該道路係原告擅自開闢造成，並提起刑事告訴及行政舉發，竹東鎮公所不查，竟依該鄰地所有權人之舉發及聲明書而為查報表，而該查報表被被告、訴願機關及再訴願機關引為認定違法事實之依據。四、聽審請求權係憲法上尊重人之尊嚴及法治國家原則表現之一，已公布之行政訴訟法基於保障聽審請求權亦採言詞辯論主義，況本案惟有採行言詞辯論方能釐清所有關鍵事實，茲述如后。（一）憲法上基於尊重人之尊嚴之原則及法治國家原則之要求，在訴訟程序中，關係人應享有法律上聽審請求權，藉此影響訴訟程序之經過與結果，並確保免於遭受不可預見之突襲性裁判。故聽審請求權係憲法上基本人權表現之一，於行政訴訟中應予以具體落實。（二）八十七年十月二十八日修正公佈之行政訴訟法，業已依照上述保障憲法上基本人權及法治國家基本理念，採行言詞辯論主義，修正後行政訴訟法第一百八十八條第一項規定「行政法院非本於言詞辯論不得作成裁判」足證採行言詞辯論主義對於認定事實及訴訟上攻防確有其重要性及必要性。（三）本案之被告於八十八年六月五日所提出之答辯書中，一再陳稱原告修建或闢建施工便道，惟被告所有之陳稱，僅係憑藉竹東鎮公所參酌原告有糾紛之第三人徐燕妹所出具之聲明書及其所提供之照片作為其行政處分之依據，原告之說明及所提證據，卻均未被採納。然認定事實應依證據認定之，不應僅參酌單方所提供之證據資料，忽略他方之證據資料。系爭道路是否經原告修建或闢建﹖實係本案事實爭執之所在，惟有透過進行言詞辯論，方能將此事實釐清。五、被告答辯書內容，諸多不符常情及違反法令，茲述如后：（一）台灣新竹地方法院檢察署檢察官於八十七年度偵字第八一三九號不起訴處分書中記載「．．．另被告將其所有一八三之一地號土地出租於他人架設基地台，而使用五七三地號土地上，長期供通行用之道路乙節，被告並未否認，而經勘驗現場，該道路確為通行已久之道路，有照片可稽．．．」。此不起訴處分書係該檢察官親自勘驗現場，並實際丈量既成道路之前後寬度，及相關地理環境位置，才認定此係既成道路，並非由原告修建或闢建而成。然被告之答辯書卻陳稱係由原告修建或闢建而成。惟不起訴處分書係公文書，準用民事訴訟法第三百五十五條第一項規定「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」故此公文書所載之內容應認定其為真正，該道路應被推定為既成道路。況該既成道路係興建於荷蘭佔領台灣時（約百餘年），其邊延設有碉堡數座，係具有戰備之功用，目前碉堡雖已頃毀，但既成道路之事實更得以確立。（二）系爭既成道路除原告及第三人徐燕妹所有之土地外，另有第三人之土地及房屋座落於該既成道路周遭，百餘年來，附近居民往來交通均依賴此既成道路。倘如被告所述，附近居民百餘年來豈無對外連絡通行之道路﹖被告之說明不僅不合事理之常，且嚴重悖離現有事實，實不足採。故此既成道路之事實，應足堪採信。（三）本既成道路係連絡另一地主所有民宅之用，原告先前亦利用此既成道路以車輛載運豬隻及飼料足證長期以來就是可供車輛行駛，原告何須大費周章，另行修建或闢建道路﹖被告之陳稱有違事實。（四）八十七年七月二十八日原告曾於該既成道路與柏油路口拍攝照片，由該照片可以明顯觀察出，此道路並無任何修建或闢建之行為，係存在已久之既成道路。況該既成道路之土質係屬黃泥地，只要有車輛較頻繁行經，表土當然容易鬆動且留有痕跡，此係地質之本質使然。被告陳稱原告破壞植生地表，實係誇大不實之詞。（五）第三人徐燕妹，於所出示之聲明書中自承，因有毀損案件委託律師進行訴訟，聲明書之內容自係針對其利益考量，必然有所偏頗，故其聲明根本不可採。被告竟然採信其說詞，足證被告採證之疏忽與不妥。（六）就被告提示之照片逐一說明（依照次序）：１、照片中一八三－三地號之施工場所係位於原告所有之土地內，且符合上開面積限制之規定，並無違法行為。２、照片中五七三地號入口處之地質成份係由小石塊夾雜部分黃土，原本就是長年裸露表土，照片上之說明稱開挖成新表土係不實陳述。３、照片五七三地號之車輛通行現況，由該照片可以明顯看出道路有明顯之壓痕，足證此表土本屬鬆散之黃土，道路亦屬既成，原告並無另行修建道路之必要。４、照片上稱係於八十四年三月十二日就五七三地號所拍攝，惟該照片係取近景，而且係離地面極近所攝。且其取景已經故意偏向一側，故意造成道路面積狹小之現象。５、照片之之說明，稱係於八十七年三月二十三日就五七三地號所拍攝，惟該照片則係接近地面往遠處取景拍攝。況本照片與上一張照片之表土及林相截然不同，實無法理解究因何關連取為對照﹖６、照片上第三人徐燕妹設路障，亦證其阻攔他人使用此既成道路之居心本已不良，且故意從接近地面處拍攝（可從路旁雜草顯現非常巨大得證），欲產生路面寬度擴大之效果。

７、本照片不知與（６）之照片有何關連性，雖二張照片拍攝期日僅相隔八日，由八十八年三月十四日拍攝之照片觀之，該照片所拍攝之期日，係較早但植被面積卻較為廣泛，亦無法理解。另拍攝之取景方式卻有一共同之處，即盡量接近地面往遠處取景，使路面寬度之視覺效果擴大。８、由此照片亦可觀察出拍攝者盡量接近之場景，進而放大視覺上之效果。９、此照片更為明顯幾乎是沿者地面往上拍攝。、照片上顯現少數相思樹遭挖起，檢察官於不起訴處分書上亦曾述明，此相思樹係由原告所種植，原告對於此樹屬於他人之物並無認識，認為有處分權而將其挖起，但此僅係原告單純偶發之砍樹行為，與本案究有何涉﹖綜上所述，他案檢察官對不僅親自勘驗現場，藉以判斷有無既成道路之事實，並實際丈量系爭道路前後之寬度，且傳訊證人到場訊問斟酌再三後方作出不起訴處分書，載明此道路係「既成道路」，應推定此既成道路之事實為真正。縱第三人徐燕妹曾提出十張照片，惟其動機在於要求朋分租金，本有所偏頗，實不足採。請求撤銷原處分、訴願決定、再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂︰一、緣原告甲○○在新竹縣竹東鎮○○○段一八三－三、五七三地號，未經申請許可，擅自興建鐵塔並闢建施工便道，未做妥水土保持處理，違反水土保持法第十二條規定，依同法第三十三條第一項第二款處罰並無不當，本案由竹東鎮公所巡查人員依台灣省頒布「台灣省山坡地保育利用管理查報與取締要點」規定辦理，竹東鎮公所八十七年五月十五日八十七竹鎮農字第八四二○號函查報並檢附照片十一張。二、依據水土保持法第八條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。．．．。」及依據同法第十二條規定：「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」本案原告未經申請核准即擅自興建鐵塔並闢建施工便道，其未事先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，明顯違反前述水土保持法之規定及台灣省政府八十七年五月五日八七府農水字第一五三四六九號函，行政院農業委員會八十七年四月二十四日八七農林字第八七一一七三一○號函。三、本件原告主張興建電信鐵塔並未修建或闢建施工便道；但從竹東鎮公所提供前述施工便道土地所有人之聲明書及檢附之照片對照，得以看出原有窄小之步道，因鐵塔之興建所需已擴寬闢建成可供車輛通行之施工便道，該擴寬闢建施工便道行為，破壞原有植生地表，自然影響水土保持之維護如遇豪雨將造成水土流失等不可預知之後果；上述道路既經被告認定為闢建施工便道行為，即應依前述台灣省政府及行政院農業委員會函釋，個別擬具水土保持計畫送核。四、本案原告於所有之土地上，未經建築主管機關核准建造執照並經水土保持主管機關核定水土保持計畫前即擅自闢建施工便道興建鐵塔，明顯有規避法令規範之嫌。綜上所觀，被告依法處分並無不當，本訴訟無理由，請予駁回等語。

理由

按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理及維護：．．．修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。．．．」

、「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及．．．其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」水土保持法第八條、第十二條、第三十三條定有明文。本件原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即在新竹縣竹東鎮○○○段一八三－三、五七三地號土地上，為興建鐵塔而修建施工便道。經新竹縣竹東鎮公所於八十七年四月三十日查報，以八十七年五月十五日八十七竹鎮農字第八四二○號函移被告予以裁處罰鍰新台幣六萬元，並令立即停止一切非法開挖、使用行為及限期改正，原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查：㈠、本件原告未先擬具水土保持計畫，即在新竹縣竹東鎮○○○段一八三－三、五七三地號土地上，為興建鐵塔而修建施工便道，經新竹縣竹東鎮公所於八十七年四月三十日查獲，有新竹縣竹東鎮違規使用山坡地查報表及違規使用之現場照片附於訴願卷可按。㈡、原告所提出之台灣新竹地方法院檢察署檢察官八十七年度停偵字第八一三九號不起訴處分書記載「訊據被告甲○○雖坦承砍除五七三地號土地上，供通行用之道路旁之樹木，惟否認毀損，辯稱：五七三地號土地係當年由伊伯父黃金琳交給伊父親耕作，父親死亡後繼續由伊耕作，其兩旁樹木均為伊種植等語。．．．」，足見原告有砍除五七三地號上道路旁之樹木。又該不起訴處分書雖另記載「另被告（即本件原告，下同）將其所有一八三之一地號土地出租他人架設基地台，而使用五七三地號土地上，長期供通行用之道路乙節，被告並未否認，而經勘驗現場，該道路確為通行已久之道路，有照片可稽。被告僅為通行，並未有將其據為己有之行為，亦與竊佔罪之要件未符。．．．」，惟原告砍除五七三地號上原有道路旁之樹木之目的，由卷附之現場照片觀之，乃為興建鐵塔，沿原有道路修建施工便道而砍除，以便重型機具出入及鐵塔建材之搬運，至為明確，原告主張其未沿原有道路修建施工便道乙節；與事實不符，自不足採信。而其所提出之證明書五紙、照片及前揭不起訴處分書影本等並不足以否認原告有沿原有道路修建施工便道之事實。㈢、原告聲請行言詞辯論，現行行政訴訟法第十九條規定「行政訴訟就書狀判決之。但行政法院認為必要或依當事人聲請，得指定期日，傳喚原告、被告及參加人到庭，為言詞辯論。」，茲因本件事證已臻明確，本院認無行言詞辯論之必要，併予敍明。㈣、綜上所述，原告所訴各節，尚不足採。被告認原告未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，即在新竹縣竹東鎮○○○段一八三－三、五七三地號土地為興建鐵塔而修建施工便道（已非台灣省政府八十七年五月五日八七府農水字第一五三四六九號函所指「倘其使用面積不超過三百三十平方公尺，且未闢建施工便道者，則無水土保持法施行細則第八條第一項規定之適用，．．．」之情形），乃裁處原告新台幣六萬元罰鍰，並令立即停止一切非法開挖、使用行為及限期改正，揆諸首揭規定，核無違誤，一再訴願決定，遞予維持原處分，均無不合，原告起訴意旨，難謂有理，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 六 庭審 判 長 評 事 鍾 曜 唐評 事 徐 樹 海評 事 高 啟 燦評 事 蔡 進 田評 事 劉 鑫 楨右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 陳 盛 信