最高行政法院(含改制前行政法院)八十九年度判字第一六五八號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十九年度判字第一六五八號

原告

甲○○

訴訟代理人

高進福 律師

被告

臺北市政府捷運工程局

右當事人間因有關補償事務事件，原告不服交通部中華民國八十七年九月十一日交訴

八七字第三六九一八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣被告為辦理台北都會區大眾捷運系統南港線工程，須穿越原告所有坐落台北市○○區○○段五七七、五七八及五七九地號等三筆土地下方。原告以大眾捷運系統南港線工程穿越其所有中華路一段三號地上四層地下一層建物土地下方，致使該土地及建物將無法增建地下樓，且因地基因素，將永遠無法翻新為更高之大樓，交易價格受到影響，另外，亦無法附建防空避難設備或法定停車空間，主張依大眾捷運法第二十條規定，應補償其所受之損害。且八十五年四月十七日修正後之審核辦法第十條已進一步將地上權補償之計算標準區分為穿越土地上方及下方之類型，惟被告於適用舊法之時，以未減少樓地板面積為由，拒絕補償，而於新法修正後，又以新法無溯及既往之規定為由，祇能考慮以救濟金方式辦理，使原告之土地所有權遭受侵害，主張本件依法應補償而非救濟云云。案經被告以八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函復略以：「．．．大眾捷運法第十九條及七十九年六月十五日交通部會同內政部發布之『大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法』規定辦理註記土地登記簿「因無取得地上權之必要」，上開辦法於八十五年四月十七日修正發布實施，但無『溯及既往』條文，惟交通部於八十四年六月六日審核該辦法草案時，於會商結論建議本局研究相關案件是否得循行政救濟程序辦理，謹先敍明。本局在上開辦法修正發布實施後，業依交通部之建議，專案報奉市府核准以救濟金方式辦理，經本局函請本府地政處測量大隊計算分筆面積完竣後，再核算穿越深度，本局即比照上開修正後辦法第十一條規定補償標準發給救濟金．．．，本案雖係以救濟金名義發放，但其標準與補償相同，已可達到補償之效果。」原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、交通部訴願審議委員會決定「再訴願駁回」，及被告答辯理由引用行政法院五十六年度判字第二一八號判例及六十二年度裁字第四十一號判例主張，行政官署所為單純的事實敍述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生法律之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願自非法之所許，而被告八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號函之內容僅係被告發放救濟金之依據以及發放所作之理由說明，其與行政機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為有別，非屬行政處分，為其唯一論據。惟查原告於八十六年十二月十三日所提出陳情書乃列舉理由在第五項並就原告部分具體請求，「就本案土地應儘速與聲請人達成設定地上權協議，並發給補償金」，而被告雖就系爭救濟金之發放之法令依據所作之理由說明，但其表示顯然具體拒絕原告之請求協調及補償，無異是對於原告（特定人）所為之公法上具體處分（即消極的拒絕協調及拒絕賠償）自屬行政處分之一種，要無庸置疑。況查被告於八十七年二月六日北市捷權字第八七二○二三一五○○號致原告之書函，亦承認八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函乃係處分行為，並補述「該南港線工程隧道係距該地面約六公尺之深度穿越，本案土地下方，對現有建築物並未達成損害，至於該土地如欲改建，須依申請建造執照時之相關法令規定設計，且不同之基地範圍有不同之結果（由此可見各別特定情形應對於特定人各別處分）」雖然被告諉稱：「必須待地主提出建造執照申請經主管建築機關審查後，始能認定屆時如有大眾捷運法第二十條第一項之情形，且不在發放救濟金計算之空間範圍時，仍可依同法第二項辦理」云云，簡言之，被告之處分表示無非以將來果有影響建造大樓而所有權受侵害時，另行依大眾捷運法第二十條第一項規定補償，惟被告未顧慮到原告所有土地下面六公尺下即被其開穿隧道通過，顯然已不可能建造大樓，當已造成損害，從而原告不待建商大樓即陳情被告出面協調賠償，理所當然，何必等待改建時始可請求協調﹖總之被告既已表示拒絕協調及拒絕賠償之處分，自不應引用諸判例，卒就程序上之理由予以駁回原告之再訴願。二、再查，「大眾捷運法」係大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法之母法（參酌該辦法第一條之引言），母法優於子法之原則，原告所有土地之地下既已被挖穿隧道，自應適用大眾捷運法之規定辦理。按「大眾捷運法第二十條規定」，因鋪設大眾捷運系統地下軌道或其他地下設備，致土地所有人無法附建防空避難設備或法定停車空間時，經當地主管建築機關勘察屬實者，得就該地下軌道或其他地下設備直接影響部分，免予附建防空避難設備或法定停車空間。而土地所有人因無法附建防空避難設備或法定停車空間所受之損害，大眾捷運系統工程建設機關應依第十九條第一項之規定予以相當之補償或依第二十條第二項規定於適當地點興建或購置停車場所以資替代。本件捷運南港線CN253B工程穿過原告所有建物及土地之下方，致使該土地及建物將無法增建地下樓，且因為地基因素，將永遠無法翻新為更高之大樓，交易價格受到影響，此外，亦無法附建防空避難設備或法定停車空間，因此，依前揭大眾捷運法第二十條之規定，被告依法應補償原告因此而所受之損害。惟被告於處理本案過程中，始終未適用該條文以處理捷運工程對原告所致之損失，原告乃於八十六年十二月十三日以陳情書向被告陳情依該條規定對原告為補償，被告以北市捷權字第八六二三○六○○○○號函覆原告時，就該條之適用竟隻字未提，顯有不適用法則之違法，該處分於法有違，自應予撤銷。三、次查被告為捷運工程之興建劃定工程使用土地空間範圍有穿越原告所有建物及土地下面為其所不否認之事實，職是之故，被告於八十一年三月九日以府捷權字第八一○一四四三○號函致原告稱依「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」之規定，無需設定地上權之土地，將由捷運局列冊函送土地登記機關註記於土地登記簿內云云，旋經台北建成地政事務所，依被告於八十二年八月三日所發出之府權字第八二○五七○四三號公告「將捷運系統路線穿越土地之事項登載於土地登記簿上」，惟上開審核辦法，既依大眾捷運法第十九條第三項規定訂定，則其土地使用程序，自應遵守大眾捷運法第十九條規定，始為合法，然依該法第十九條第一項明定「．．．應支付相當之補償」，孰料，被告於八十六年十二月二十日以北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函，致原告稱「．．．上開辦法於八十五年四月十七日修正發布實施，但無溯及既往條文．．．，比照修正後辦法第十一條規定補償標準發給救濟金．．．，本案雖係以救濟金名義發放，但其標準與補償相同，已可達到補償之效果」云云，然查「補償」與「救濟」其性質迥不相同，被告未依大眾捷運法第十九條第一項規定支付相當之補償，顯不合法。四、依據被告之圖面所載則自原告所有土地下面三‧三公尺起即予使用以致原告無法增建地下樓，且地基將永遠無法翻新，亦無法附建防空避難設備或法定停車空間，原告之所有權，頗受限制，則應適用上開大眾捷運法第二十條第二項規定，予以合理補償或於適當地點興建或購置停車場所以資替代。不意被告竟對上開法條，置之不理，顯非適法。五、況查七十九年六月十五日發布之舊「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」第十一條有關地上權補償費計算之標準，其第一項規定：「於穿越依法得建築使用之土地，其補償標準計算如下：公告土地現值×（因穿越所減少之樓地板面積＼法定最高樓地板面積）＝地上權補償費。」依此條文，補償費之計算是以『法定最高樓地板面積』為基準，因此土地所有人若因捷運工程之興建，使其就土地之利用，無法達法定最高樓時，即有所謂『因穿越所減少之樓地板面積』。蓋「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。」民法第七百七十三條著有明文。是以對本條文之解釋，應循此原則為之，方屬適法。矧上開舊辦法第十一條第二項又有規定「於穿越依法不得建築使用之土地者，其補償費由主管機關依實際情形分別估定之」，而依交通部於八十五年四月十七日修正之該審核辦法第十條規定，則將地上權補償之計算標準區分為穿越土地上方及穿越土地下方之類型，將舊法較為概括粗略之規定予以明確化。惟被告竟曲解舊辦法以未減少樓地板面積為由，拒絕補償，而於新法修正公布後，又以新法無溯及既往之規定為由，認為本件原告請求補償事件，不能適用新法請求補償，只能考慮以救濟金方式辦理，致使原告雖土地所有權遭受國家侵害，卻求償無門。而被告雖於八十六年十一月十九日以北市捷權字第八六二二八六九五○○號函，通知原告於八十六年十二月二十二日至八十六年十二月二十四日，領取救濟金，惟本件依法應為補償而非救濟，且救濟金之數額與補償金數額相距過大，實不足以補償原告之損失，故原告於八十六年十二月十三日向被告提出陳情書請求協調發給補償金，但被告竟予拒絕，迫不得已提起行政訴訟，以謀救濟。六、綜上所陳，被告依大眾捷運法第二十條之規定處理本件補償案，但被告卻未予適用，已屬違法；且被告於適用舊「大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法」時，更曲解該法字義而屢為錯誤之解釋，顯為不當。爰請撤銷一再訴願及原處分，以保權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、按行政法院五十六年度判字第二一八號判例：「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言。」六十二年度裁字第四十一號判例：「官署所為單純的事實敍述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敍述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第十三條第一項第四款規定：「訴願事件有左列各款程序不合情形之一者不應受理，訴願會會議應為駁回之決議．．．對於非行政處分．．．提起訴願者。」二、案查原告所有土地，因台北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越其土地下方，依大眾捷運法第十九條規定：「大眾捷運系統主管機關因路線工程上之必要，得穿越公、私有土地之上空或地下，其土地所有權人、占有人或使用人不得拒絕．．．，前二項土地上空或地下使用之程序、使用範圍，界線之劃分、登記、設定地上權、徵收、補償之審核辦法，由交通部會同內政部定之。」故八十二年間，被告依修正前之大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法（以下簡稱該辦法）第二條：「大眾捷運系統地方主管機關於確定捷運路線工程需穿越公私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍以適當之圖說公告之，並通知土地所有權人及他項權利人。」之規定，以八十二年八月三日府捷權字第八二○五七○四三號公告相關範圍圖，並於八十二年十二月三日以府捷權字第八二○九二二九九號函通知土地所有權人及他項權利人。被告並續依該辦法第八條規定，以八十二年十二月三十一日北市捷權字第二三○二三五號函通知本市建成地政事務所辦理註記於土地登記簿。又依該辦法第十一條第一項第一款規定，穿越得建築使用土地，其補償費之計算，以因穿越所減少之樓地板面積之比率乘以公告土地現值，因上開土地係已建築使用之土地，依現況而言並未減少樓地板面積，依該公式計算結果，補償費為零，故本案系爭土地並無補償金可領。三、嗣因該辦法於八十五年四月十七日發布修正，被告即依交通部之建議，對已依該辦法修正前之規定辦理設定地上權或註記於土地登記簿之土地比照上開辦法修正後第十一條規定之補償標準發給救濟金，本案系爭土地因已辦理註記，經本府核定發給救濟金。經被告以八十六年十一月十九日北市捷權字第八六二二八六九五○○號書函通知原告略以：「謹訂於八十六年十二月二十二日至八十六年十二月二十四日，每日上午九時至十二時、下午一時三十分至四時，假本局路權室協調室辦理發放台北都會區大眾捷運系統南港線工程穿越註記土地救濟金作業。請攜帶本通知單及相關證明文件，親自前來辦理領款手續，如台端因事未克親自前來，得委託他人備齊證明文件全權辦理。．．．」。四、原告接獲上開書函後，於八十六年十二月十三日向被告提出陳情，認大眾捷運系統南港線工程穿越其所有建物及土地下方，致使該土地及建物將無法增建地下樓，且因地基因素，將永遠無法翻新為更高之大樓，交易價格受到影響，另外，亦無法附建防空避難設備或法定停車空間，主張依大眾捷運法第二十條規定，應補償其所受之損害。且八十五年四月十七日修正後之審核辦法第十條已進一步將地上權補償之計算標準區分為穿越土地上方及下方之類型，惟被告於適用舊法之時，以未減少樓地板面積為由，拒絕補償，而於新法修正公布後，又以新法無溯及既往之規定為由，祇能考慮以救濟金方式辦理，使原告之土地所有權遭受侵害，主張本件依法應補償而非救濟云云。五、案經被告以八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函函復原告略以：「．．．大眾捷運系統南港線工程穿越台端所有土地及建物下方乙案，當時係依大眾捷運法第十九條及七十九年六月十五日交通部會同內政部發布之『大眾捷運系統路線使用土地上空或地下處理及審核辦法』規定辦理註記土地登記簿（因無取得地上權之必要），上開辦法於八十五年四月十七日修正發布實施，但無『溯及既往』條文，惟交通部於八十四年六月六日審議該辦法草案時，於會商結論建議本局研究相關案件是否得循行政救濟程序辦理，謹先敍明。本局在上開辦法修正發布實施後，業依交通部之建議專案報奉市府核准以救濟金方式辦理，經本局函請本府地政處測量大隊計算分筆面積完竣後，再核算穿越深度，本局即比照上開修正後辦法第十一條規定補償標準發給救濟金．．．本案雖係以救濟金名義發放，但其標準與補償相同，已可達到補償之效果。」原告不服，提起訴願經駁回，復仍執與八十六年十二月十三日陳情之理由提起再訴願，亦經交通部駁回。六、經查被告上開八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函，核其內容，僅係被告就系爭救濟金之發放之法令依據所作之理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律上之效果，其與行政機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為有別，非屬行政處分。原告對之提起訴願、再訴願，揆諸首揭判例意旨，自非法之所許。訴願及再訴願決定予以駁回，並無不當。七、原告主張應依大眾捷運法第二十條第二項規定補償乙節，業經被告八十七年二月六日北市捷權字第八七二○二三一五○○號書函函復原告略以：「．．．因捷運系統南港線工程隧道係自隧道頂距該地面約六公尺之深度穿越本案土地下方，對現有建築物並未造成損害。至於該土地如欲改建，須依申請建造執照時之相關法令規定設計，且不同之基地範圍有不同之結果，必須待地主提出建造執照申請經主管建築機關審查後始能認定，屆時如有大眾捷運法第二十條第一項之情形，且不在發放救濟金計算之空間範圍時，仍可依同條第二項之規定辦理。」，查因舖設大眾捷運系統地下軌道或其他地下設備，土地所有權人是否無法附建防空避難設備或法定停車空間，須經當地主管建築機關勘查屬實，大眾捷運法第二十條訂有明文，又下方有大眾捷運系統穿越之土地能否建造大樓，與地質狀況，地盤改良方法、基礎及結構種類、施工方式等有關，並非絕對不可能，須俟土地所有權人提出申請建築之設計圖說始能審查確定，原告於起訴理由一及二所述原告所有土地顯然已不可能建造大樓乙節，尚無事實依據。八、綜上所述，本件原告之訴為無理由，敬請審理予以駁回原告之訴。

理由

按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。業經司法院釋字第四二三號解釋在案。本件被告為辦理台北都會區大眾捷運系統南港線工程，須穿越原告所有坐落台北市○○區○○段五七七、五七八及五七九地號等三筆土地下方。原告以大眾捷運系統南港線工程穿越其所有中華路一段三號地上四層地下一層建物土地下方，致使該土地及建物將無法增建地下樓，且因地基因素，將永遠無法翻新為更高之大樓，交易價格受到影響，另外，亦無法附建防空避難設備或法定停車空間，主張依大眾捷運法第二十條規定，應補償其所受之損害。且八十五年四月十七日修正後之審核辦法第十條已進一步將地上權補償之計算標準區分為穿越土地上方及下方之類型，惟捷運局於適用舊法之時，以未減少樓地板面積為由，拒絕補償，而於新法修正後，又以新法無溯及既往之規定為由，祇能考慮以救濟金方式辦理，使原告之土地所有權遭受侵害，主張本件依法應補償而非救濟云云。案經被告以八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函復略以：「．．．大眾捷運法第十九條及七十九年六月十五日交通部會同內政部發布之『大眾捷運系統路線使用土地上或地下處理及審核辦法』規定辦理註記土地登記簿〔因無取得地上權之必要〕，上開辦法於八十五年四月十七日修正發布實施，但無『溯及既往』條文，惟交通部於八十四年六月六日審核該辦法草案時，於會商結論建議本局研究相關案件是否得循行政救濟程序辦理，僅先敍明。本局在上開辦法修正發布實施後，業依交通部之建議，專案報奉市府核准以救濟金方式辦理，經本局函請本府地政處測量大隊計算分筆面積完竣後，再核算穿越深度，本局即比照上開修正後辦法第十一條規定補償標準發給救濟金．．．，本案雖係以救濟金名義發放，但其標準與補償相同，已可達到補償之效果。」原告不服，向台北市政府提起訴願，經程序駁回後，仍表不服，向交通部提起再訴願，亦經程序駁回。惟查本件原告八十六年十二月十三日向被告提出之陳情書第五項乃向被告具體請求「就本案土地應儘速與聲請人達成設定地上權協議，並發給補償金」，有該陳情書附原處分可稽。因此被告以八十六年十二月二十日北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函函復原告上開陳情書，其用語雖為就系爭救濟金發放之法定依據所為之理由說明，而實際上則為被告就原告聲請於系爭土地設定地上權並發給補償金之公法事件，所為對外發生拒絕設定地上權並發給補償金之法律效果之單方行政行為，揆諸首開釋字第四二三號解釋意旨，自屬行政處分，而不得因其用語為非行政處分。一再訴願決定遞以被告上開書函不生法律效果，非屬行政處分，而自程序上駁回原告之訴願及再訴願，與首開釋字第四二三號解釋意旨，自有未合，原告據以指摘，尚非全無可採，爰將一再訴願決定撤銷，由訴願及再訴願機關自實體審查被告北市捷權字第八六二三○六○○○○號書函拒絕於系爭土地設定地上權並發給補償之處分，是否為有理由，依法另為決定，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 評 事 陳 石 獅評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文評 事 林 茂 權評 事 王 立 杰右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 王 福 瀛