最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一八六號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十年度判字第一八六號

原告

極興染織廠股份有限公司

代表人

甲○○

被告

桃園縣政府

代表人

陳應深

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年七月

二十三日八八環署訴字第三八一二六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告排放廢水，曾經桃園縣環境保護局於八十七年五月五日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符放流水標準，案由被告據以裁處罰鍰並通知限期八十七年八月十八日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰，原告雖於期限內報請查驗，惟經桃園縣環境保護局於八十七年八月十八日派員複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，據以自八十七年八月十九日起執行按日連續處罰至八十七年八月二十六日止（原告復於八十七年八月二十六日檢具符合放流水標準證明文件送達被告），於翌日起暫停開具處分書，每日各處新台幣六萬元罰鍰，原告不服八十七年八月十九日至同年八月二十六日之按日連續處罰（八日合計處新台幣四十八萬元罰鍰），循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略以：一、按水污染防治法第五十四條規定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善限期屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善」，其立法理由無非係因舉責任分配原則為主張有利於己之事實者，就其事實負有舉證責任；因為免主管機關在有限之人力下，仍需每日赴作業場所檢查，爰增訂本條款課以業者主動於完成改善後報請查驗之責，未於期限內報請查驗者，主管機關即得據以按日連續處罰。

是參前開立法意旨，業者如於處分機關限定改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準之證明文件，向主管機關報請查驗者，則主管機關自業者報請查驗日起就業者所排放廢水未符合標準之事實即負有舉證責任。但查水污染防治法施行細則第六十四第二款及第六十五條卻為與水污染防治法第五十四條抵觸之規定，依中央法規標準法第十一條規定，命令不得牴觸法律，牴觸者無效，則水污染防治法施行細則第六十四條、六十五條規定即屬無效，被告依前開規定所為之行政處分自有可議。二、再查因水污染防治法施行細則第六十四條第二款及第六十五條係就被處分人放改善期限屆滿前檢具合格證明文件向主管機關申報完成改善後，經主管機關查驗仍不符合標準所作按日連續處罰之規定，且水污染防治法施行細則並無明文規定主管機關檢驗期間，是其對人民權益影響甚鉅。就系爭處分行為言，原告於八十七年八月十五日（即通知改善期限屆滿日前）檢具合格證明向被告申報完成改善後，被告於八十七年八月十八日再至原告工廠抽樣檢查，被告遲至八十七年八月二十五日始通知原告未通過檢驗，並按水污染防治法施行細則第六十四條第二款及第六十五條規定自八十七年八月十八日起按日連續處罰至八十七年八月二十五日止，每日以六萬計罰，共罰四十八萬元。雖被告發現檢驗不合格即電話通知原告，但被告檢驗期間長達七天，原告委託訴外人精湛公司檢驗期間僅一天，兩者差距六天，如被告於一天內取得檢驗結果並立即通知原告，則原告僅受六萬元罰鍰；反之，如被告遲至一個月才獲得檢驗結果，則原告將受到至少一百八十萬元罰鍰之處罰，益顯見水污染防治法施行細則第六十四條第二款及第六十五條規定確使人民權益處於不確定之困境。再者，按大法官第四○二號解釋對人民違反行政法上義務行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據以發佈命令，方符合憲法第二十三條之意旨，查水污染防治法並未對業者於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準向主管機關申報後，經主管機關複查不合格者應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則水污染防治法施行細則第六十四條第二款及第六十五條規定顯然違反憲法第二十三條規定，被告據該規定所為處分即有不妥。三、綜上所述，被告於八十七年八月十八日中午至原告工廠採樣檢查，雖當天水質不符合放流水規定，但同年月十九日至二十六日被告未再至原告工廠取樣檢驗；況八十七年八月二十三日當天為星期日，原告工廠停工休息，又八月二十五日經精湛公司檢驗合格，更無所謂違反水污染防治法可言。被告既未舉證原告於八十七年八月十九日至同年月二十六日每天所排放廢水不符合放流水標準，遽為連續處罰，顯然無據。請撤銷原處分及一再訴願決定等語。

被告答辯意旨略以：一、按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「．．．違反第七條第一項．．．處新台幣六萬以上六十萬以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」，為水污染防治法第七條第一項及同法第三十八條所規定。二、原告排放廢水因未符合放流水標準，經被告於八十七年五月二十八日前完成改善，屆期未完成改善將依規定自期滿翌日起執行按日連續處罰，嗣後原告於限期屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗在案。三、被告派員於八十七年八月十八日前往複查，經採樣檢驗結果：懸浮固體三七毫克＼公升（標準限值三○毫克＼公升），未符合「放流水標準」，已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定，於八十七年十月一日以府環三字第二九二一五○號函，自八十七年八月十八日起執行按日連續處罰，又原告於八十七年八月十四日以企極業字第○○九號函（本府收件日期為八十七年八月二十六日），檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，故本府自八十七年八月二十六日翌日起暫停按日連續處罰。四、原告主張水污染防治法施行細則第六十四條第二款及六十五條與水污染防治法第五十四條相牴觸，唯查限期屆滿是否完成改善係以主管機關之查驗結果為認定之依據，事業於改善限期屆滿函報檢具相關證明文件報請查驗，僅為履行法定之一項改善義務，並非得據此即認定業已完成改善；被告依水污染防治法施行則第六十四條第二款前段規定自期限屆滿翌日起執行按日處罰並依細則六十五條第二項暫按日連續處罰，並無抵觸之處。五、又被告於八十七年八月十八日派員複查採樣，並依標準作業程序於八十七年八月二十五日完成廢水檢驗報告之製作，經判定不符合放流水標準，為免原告多受處罰，即先行以電話通知原告，相關檢驗作業流程均無遲延之處。六、原告稱工廠停工，無所謂違反水污染防治法可言，惟查水污染防治法所規定之按日連續處罰，具行政執行罰之性質，其立法精神在課以受處分人應通知於限期內改善，對不遵行限期改善者，即執行按日連續處罰至改善為止，用促踐行改善之義務，則於按日連續處罰期間內無庸置論是否有停工或造成污染之問題。綜上所述，原告已違反水污染防治法第七條第一項之規定，被告依同法第三十八條規定，據以執行按日連續處罰，並無不合，請駁回原告之起訴等語。

理由

按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「違反第七條第一項規定．．．處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。．．．」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定．．．

二、於放善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定證明文件向主管機關報請查驗，經主管機關於放善期限屆滿前進行查驗，認其未完成改善者，自改善期限屆滿之日起算。」「事業或污水下水道系統於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書，經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連續處罰。」同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一、二項定有明文。本件原告從事印染整理業，排放廢水曾經桃園縣環境保護局於八十七年五月五日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符放流水標準，被告據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並以八十七年五月二十八日府環三字第二七九○○六號函通知限期於八十七年八月十八日前完成改善，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起按日連續處罰。原告雖於期限內之八十七年八月十五日檢具符合放流水標準證明文件報請查驗，惟經被告於八十七年八月十八日派員複查，採樣檢驗結果：懸浮固體三十七毫克＼公升，未符「放流水標準」所定限值（印染整理業懸浮固體三○毫克＼公升），被告乃認定原告未完成改善，據以自八十七年八月十九日起執行按日連續處罰至八十七年八月二十六日止（原告復於八十七年八月二十六日檢具符合放流水標準證明文件送達被告），並於翌日起暫停開具處分書，每日各處新台幣六萬元罰鍰，符合計新台幣四十八萬元，有事業水污染稽查記錄、水質檢驗結果報告表附原處分卷可稽，揆諸首揭規定，並無不合，一再訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴稱：被告於八十七年八月十八日中午至原告工廠採樣檢查，雖當天水質不符合放流水規定，但同年月十九日至二十六日被告未再至原告工廠取樣檢驗，被告未舉證原告於八十七年八月十九日至二十六日每天所排放廢水未符合放流水標準，遽依水污染防治法施行細則第六十四條、第六十五條規定連續處罰，自有可議。該水污染防治法施行細則第六十四條、第六十五條規定與水污染防治法第五十四條規定意旨有違，應屬無效，且未經水污染防治法為具體明確之授權，亦顯然違反憲法第二十三條之規定。且被告於八十七年八月十八日再至原告工廠抽樣檢查，卻遲至八十七年八月二十五日始通知原告未通過檢驗，應按日連續處罰，其檢驗期間長達七天，對原告權益影響甚鉅，況八十七年八月二十三日當天為星期日，原告工廠停工休息，又八月二十五日經精湛公司檢驗合格，更無所謂違反水污染防治法可言，原處分顯有違誤云云。查水污染防治法第五十四條規定：「事業未於依第三十八條、第四十條、第四十三條或第五十條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善。」其立法意旨為免主管機關在有限之人力下，仍須每日赴作業場所檢查，故課以業者主動於完成改善後報請查驗之責。且事業違反水污染防治法，主管機關通知限期改善，即為給予其改善期限，事業應於限期改善期間內，積極辦理改善事項，俾以符合水污染防治法相關規定，並應於期限屆滿前，檢具證明文件向主管機關報請查驗，該報請查驗即屬送達主管機關。於期限內未能完成改善者，其違規行為較限期改善之違規行為更甚，水污染防治法第三十八條始規定予以按日連續處罰。該按日連續處罰乃處分其未完成改善，屬行政執行罰，亦應處分至證明文件送達主管機關，證實其已改善之日暫停。主管機關對暫停處分之事實應進行查驗，經查驗未符合規定者，即應自暫停日起繼續按日連續處罰。故水污染防治法施行細則第六十四條及第六十五條之處分及暫停處分之規定，並未違反水污染防治法第五十四條之規定意旨，且為增進公共利益所必要，原告主張該細則規定違法或違憲一節，均無可採。又按事業排放廢水不符放流水標準經通知限期改善，屆期是否完成改善，係以主管機關之查驗結果為認定之依據，事業於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準之檢測報告報請主管機關查驗，僅為履行法定義務之一項改善義務，並非得據此即認定業已完成改善。本件原告所排放廢水，於改善期限屆滿日（八十七年八月十八日），經桃園縣環境保護局以無預警之隨機性稽查採樣，檢驗結果既仍未符合放流水標準，足認原告未真正改善完妥，則被告依前揭水污染防治法施行細則第六十四條第二款前段規定，據以自期限屆滿之翌日（八十七年八月十九日）起執行按日連續處罰，核屬有據。又完成改善與否，係以事業是否完成功能足夠設施工程，並檢具功能測試合格之文件，自行證明具備功能足夠設備為要件；除非事業歇業不再經營，否則執行完成前項改善工程超過限期之期間，每一日均應按日連續處罰，而不論該日是否排放廢水或排放廢水是否合格，因此按日連續處罰亦包含國定假日及例假日。事業於按日連續處罰期間之「不生產」、「停止上班」當日仍應按日處罰。至原告主張被告於八十七年八月十八日再至原告工廠抽樣檢查，卻遲至八十七年八月二十五日始通知其未通過檢驗，應按日連續處罰，其檢驗期間長達七天，影響其權益一節，查檢驗作業有行政事項，且被告已在規定之保存期限（依行政院環境保護署八十六年五月二十六日頒訂之「水中總溶解固體及總懸浮固體檢測方法」規定為七天）內檢測，尚難認有遲延之情形。又被告為免原告多受處罰，於八十七年八月二十五日廢水檢驗報告出來後，即先以電話通知原告，其檢驗作業流程尚無延誤之處。原告雖於接獲通知後，亦隨即於同日向桃園縣環境保護局備文敘明檢送水質報告書請准予核備，惟於翌日（八十七年八月二十六日）始將委請精湛環境股份有限公司檢驗之水質樣品檢驗報告送達桃園縣環境保護局，此為原告所不爭，是被告依前揭水污染防治法施行細則第六十五條規定自八十七年八月二十七日起暫停處罰，亦無不合。原告起訴各節，均無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官曾　隆　興

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮　桂　芬