最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二一二五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二一二五號

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

張博雅

右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十八年五月十四日台八十八

訴字第一八九二七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣需用土地人彰化縣彰化市公所為辦理彰化市都市計畫公（兒）四工程，需使用原告所有坐落於彰化縣彰化市○○段六八八之二地號之土地，經彰化縣政府層報原處分機關臺灣省政府（該部分業務，嗣由內政部承接），以民國（下同）七十七年七月二十五日府地四字第七○九九一號函核准徵收，彰化縣政府並以八十一年十月二十二日彰府地權字第四二八一六號函公告在案。惟彰化縣政府卻未依法按原告上開土地登記簿謄本所載之住所即南投縣鹿谷鄉鹿谷里中厝巷五鄰十一號為合法送達，用以通知原告前往領取補償費，或使原告得於法定期間內依法聲明異議，致使原告未於法定十五日期限內領取上開徵收補償費。原告認為本件徵收程序有違法之嫌，於八十六年七月十八日向彰化縣政府申請重新辦理徵收程序，經該府以八六彰府地權字第一三六三七八號函覆歉難辦理等語。本件並經內政部於八十七年五月十九日以台內訴字第八七○三一四五號訴願決定書認「本件彰化縣政府既非徵收核准機關，未將再訴願人（即原告）之聲請移由臺灣省政府地政處處理，乃竟予以否准，原決定未審及此亦有欠洽」

等理由，決定將原決定原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。經彰化縣政府移請原徵收核准機關即原處分機關臺灣省政府地政處處分，惟經原處分機關以本件補償費業於八十五年七月十二日由原告領取完竣為由駁回原告之申請，原告又訴請內政部訴願決定，經內政部以補償費發放日期符合行為時土地法第二百三十三條規定之期限，無司法院釋字第一一○號解釋之適用，駁回訴願之聲請，經原告向行政院提起再訴願，行政院以本件並無司法院院字第二七○四號及釋字第一一○號解釋所稱徵收失效之情形等語，駁回再訴願聲請，原告仍表不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回（原告起訴將再訴願決定誤植為行政院八十八年五月十四日台八十八訴字第○七六八○號），遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對於人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，前經本院釋字第四○○號解釋在案。土地法第二百三十五條前段及第二百三十一條前段雖規定：『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權』；『需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作』，明示物權變動之效力，須待補償費發給完畢始行發生。是以，就被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，本院釋字第一一○號解釋第二項釋示：『需用地人不於公告期滿完畢十五日內將補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力』，上開發給補償費之法定期間，自應嚴格遵守，否則，將致使土地核准徵收案，失其效力」，業經司法院釋字第四二五號解釋明示其旨。二、次按「市、縣地政機關於接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告『並』通知土地所有權人及土地他項權利人」，土地法第二百二十七條第一項定有明文。

又所謂行政處分之無效係指行政機關雖在形式上已作成行政處分，惟在實質上因其內容有瑕疵或未備法定要式或欠缺必要之先行程式，致根本無法發生其效力之狀態，其對任何人均不具拘束力，且係自始、當然、確定無效。準此以解，通知土地所有權人及土地他項權利人為行政機關徵收土地之必要先行程序，行政處分若欠缺該程序則根本無法發生其效力。再按「土地法第二百二十七條所為通知，應照左列之規定：被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知七日。」土地法施行法第五十六條定有明文。查原告業於七十八年九月十九日將戶籍自彰化縣彰化市○○里○○路三三○號遷至南投縣鹿谷鄉鹿谷村中厝村巷十一號，並向該地政機關申請登記完成，此有土地登記簿謄本前附呈可稽，且原告迄至八十二年為止，仍可於前開新址收受送達之通知，此亦有歷年牌照稅繳款書可證。是彰化縣政府依法自應按土地登記簿所載之前揭住所而為徵收土地之通知。詎彰化縣政府卻未依法按原告上開土地登記簿謄本所載之住所即南投縣鹿谷鄉鹿谷里中厝巷五鄰十一號為合法送達，用以通知原告前往領取補償費，或於法定期間內得聲明異議，致使原告未於法定十五日期限內領取上開徵收補償費，於法顯有未合。三、又無效的法律行為係確定無效，不因時間的經過而補正，不因當事人之承認而發生效力，也即不能因治療而復活；易言之，法律行為之無效，乃係自始、當然、絕對無效，不因其事後之行為而使無效之法律行為變為有效。又民法之相關法理於行政法領域中究其有否「當然適用」或「類推適用」，學者雖容有異說，惟就其可適用部分並無爭議，準此以解，行政處分之無效亦係自始、當然、絕對無效，不因其事後之行為而使無效之行政處分變為有效。依前所陳，原徵收土地之機關既未依法定程序通知土地所有權人及他項權利人，自屬必要先行程序有所欠缺，是為無效行政處分，無庸置疑。系爭土地之徵收處分既為無效行政處分，自不因事後之行為而使無效行政處分變為有效，故本件徵收土地案屬無效之行政處分，要無疑義。四、縱鈞院仍認土地法第二百二十七條之通知非為徵收土地之必要先行程序，原處分機關就本件所為之徵收土地處分仍為無效，蓋因「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力」，司法院院字第二七○四號解釋明示其旨。司法院釋字第一一○號、第四二五號亦同其旨。經查，本件徵收案係奉原處分機關七十七年七月二十五日府地四字第七○九九一號函核准徵收，惟原告至八十五年七月十二日方領取系爭土地徵收補償費，顯已逾法定期間無疑。是原處分機關徵收原告所有土地既未於公告期滿完畢十五日內將應補償地價及其他補償費額交主管地政機關發給完竣，依司法院院字第二七○四號解釋及釋字第四二五號解釋之意旨，其徵收土地核准案即應自始失其效力，自不因原告事後是否領取補償費而使無效之徵收案變為有效。再訴願機關未審及此，逕予駁回原告之聲請，顯有違誤。五、被告所提答辯狀無非係認依照司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，最高行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照，本件需用土地人彰化縣彰化市公所為辦理都市計畫公（兒）四工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段一六之八地號等九筆土地，原處分機關以七十七年七月二十五日七七府地四字第七○九九一號函核准徵收，並報經行政院備查，交由彰化縣政府八十一年十月二十二日彰府地權字第四二八一六號公告後，以八十一年十一月二十六日彰府地權字第四七○二○號函通知土地所有權人於八十一年十二月三日發放補償費，並無司法院院字第二七○四號及釋字第一一○號解釋所稱徵收土地核准按應失其效力之情形云云。六、經查，被告所引述前開見解係最高行政法院於五十七年作成之判例，惟司法院於八十六年四月十一日以釋字第四二五號解釋予以駁斥，並明示：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對於人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，前經本院釋字第四○○號解釋在案。土地法第二三五條前段及第二三一條前段雖規定：『被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權』；『需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作』，明示物權變動之效力，須待補償費發給完畢始行發生。是以，就被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，本院釋字第一一○號解釋第二項釋示：『需用地人不於公告期滿完畢後十五日內將補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力』，上開發給補償費之法定期間，自應嚴格遵守，否則，將致使土地核准徵收案，失其效力」

。依前揭解釋見解，本件需用土地人既未於公告期滿完畢後十五日內將補償費額發給完竣，本件徵收土地核准案即從此失其效力，是被告所辯，顯無理由。七、綜右所述，請求將原處分、訴願決定、再訴願決定均撤銷等語。

被告答辯意旨略謂：按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十日內發給之，為行為時土地法第二百三十三條前段所規定。又需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，最高行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。本件需用土地人彰化縣彰化市公所為辦理都市計畫公（兒）四工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段一六－八地號等九筆土地，原處分機關以七十七年七月二十五日七七府地四字第七○九九一號函核准徵收，並報經行政院備查，交由彰化縣政府八十一年十月二十二日彰府地權字第四二八一六號公告（公告期間自八十一年十月二十三日起至八十一年十一月二十二日）後，以八十一年十一月二十六日彰府地權字第四七○二○號函通知土地所有權人於八十一年十二月三日發放補償費，並無司法院院字第二七○四號及釋字第一一○號解釋所稱徵收土地核准案應失其效力之情形。再者，國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權利所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得訴願之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯（參照最高行政法院七十九年度判字第一八九五號判決），本件彰化縣政府未按土地登記簿所載原告住所南投縣鹿谷鄉鹿谷村五鄰中厝巷十一號通知其核准徵收及領取補償費，固有瑕疵，惟係屬權責機關核准徵收後之程序，要與核准徵收處分合法與否無關，尚不影響公告之效力，所訴本件徵收土地核准案未於公告期滿十五日內將補償費發放完竣，應失其效力，請重行辦理徵收云云，核不足採。綜上所述，本案原告之訴為無理由，請求判決駁回原告之訴等語。

理由

司法院釋字第四二五號解釋：「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償。被徵收土地之所有權人於補償費發給或經合法提存前雖仍保有該土地之所有權，惟土地徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受特別犧牲，是補償費之發給不宜遷延過久。本此意旨，土地法第二百三十三條明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給。此法定期間除對徵收補償有異議，已依法於公告期間內向該管地政機關提出，並經該機關提交評定或評議或經土地所有權人同意延期繳交者外，應嚴格遵守（參照本院釋字第一一○號解釋）。」，又司法院院字第二七○四號解釋：「需用土地人，不依土地法第三百六十八條第一項規定於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」，又司法院釋字第一一○號解釋：「一、需用土地人及土地所有人對於被徵收土地之應補償費額，均未表示異議者，主管地政機關不得援用土地法第二百四十七條逕自廢棄原公告之估定地價，而提交標準地價評議委員會評定之。二、需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。三、徵收土地補償費額經標準地價評議委員會評定後，應由主管地政機關即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有人，其限期酌量實際情形定之，但不得超過土地法第二百三十三條所規定十五日之期限。」。本件訴願決定及再訴願決定以：「按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之，為行為時土地法第二百三十三條前段所規定。又需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第二七○四號解釋其徵收土地核准案應從此失其效力，固經釋字第一一○號解釋有案。惟司法院院字第二七○四號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，最高行政法院著有五十七年判字第四七六號判例可資參照。本件需用土地人彰化縣彰化市公所為辦理都市計畫公（兒）四工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段一六－八地號等九筆土地，原處分機關以七十七年七月二十五日七七府地四字第七○九九一號函核准徵收，並報行政院備查，交由彰化縣政府八十一年十月二十二日彰府地權字第四二八一六號公告（公告期間自八十一年十月二十三日起至八十一年十一月二十二日）後，以八十一年十一月二十六日彰府地權字第四七○二○號函通知土地所有權人於八十一年十二月三日發放補償費，並無司法院院第二七○四號及釋字第一一○號解釋之所稱徵收土地核准案應失其效力之情形。再者，國家因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其得訴願之期間之問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必要之關聯（參照最高行政法院七十九年度判字第一八九五號判決），本件彰化縣政府未按土地登記簿所載再訴願人住所南投縣鹿谷鄉鹿谷村五鄰中厝巷十一號通知其核准徵收及領取補償費，固有瑕疵，惟係屬權責機關核准徵收後之程序，要與核准徵收處分合法與否無關，尚不影響公告之效力，所訴本件徵收土地核准案未於公告期滿十五日內將補償費發放完竣，應失其效力，請重新辦理徵收云云，核不足採。」為由，駁回原告之訴願及再訴願，固非無見。經查，土地徵收核准案若確已失其效力，當不因其事後是否領取補償費而使已失效之土地徵收案變為有效，土地法二百二十八條及土地法施行法第五十六條第一款規定，被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人姓名住所，以書面通知。本件需用地人彰化縣彰化市公所為辦理彰化市都市計畫公（兒）四用地工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段一六—八地號等九筆土地（包括六八八之二地號），乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由彰化縣政府報經台灣省政府以七十七年七月二十五日七七府地四字第七○九九一號函核准徵收，並經行政院台（七七）內地字第六二三六七九號函准備查，交由彰化縣政府以八十一年十月二十二日以彰府地權字第四二八一六號公告徵收，並函知各所有權人，但原告所有彰化市○○段六八八—二地號土地在被徵收範圍。依彰化縣政府及台灣省政府地政處之本案卷所附徵收土地地價補償費清冊所載，原告住址為彰化市信義里中正三三○號，而依台灣省政府地政處之本案卷所附系爭土地土地登記簿所載，原告於七十八年九月十九日申請住所更正，將原住所由彰化縣彰化市○○里○鄰○○路三三○號已變更登記為南投縣鹿谷鄉鹿谷村五鄰中厝巷十一號；再由原處分機關台灣省政府八十七年七月三十日八七府第二字第一六三九三五號函（即原處分）載明：本案彰化縣政府依法公告徵收時雖未以土地登記簿所載『南投縣鹿谷鄉鹿谷村中厝巷十一號』地址通知領取補償費，而以舊址逕行送達，致未接獲徵收通知與領取補償費函，且台端（即原告）業於八十五年七月十二日領取完竣，．．．。」，足見原告並未於土地法第二百三十三條所明定補償費應於「公告期滿後十五日內」發給之期限內受合法通知領取補償費及領取補償費，本件土地徵案若無阻卻土地徵收失效之原因存在時，似已失效，尚不因失效後之領取補償費及訴請給付利息損失，而使已失效之土地徵收變為有效。

惟訴願決定及再願決定就此未予詳究，即遽爾以本件彰化縣政府未按土地登記簿所載原告住所南投縣鹿谷鄉鹿谷村五鄰中厝巷十一號通知其核准徵收及領取補償費，固有瑕疵，惟係屬權責機關核准徵收後之程序，要與核准徵收處分合法與否為關，尚不影響公告之效力等語為由，駁回原告之訴願及再訴願，容有未洽。從而，原告指摘訴願決定及再訴願決定未合，尚非全無理由，爰將再訴願決定及訴願決定均予撤銷，由訴願機關查明後，另為適法之處置，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信