最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第一○八九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第一○八九號

上訴人

乙○○

被上訴人

基隆市政府

代表人

許財利

右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國八十九年十二月十二日臺北高等行

政法院八十九年度訴字第六六○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

上訴人上訴意旨略謂：茲將原判決違背法令之處列陳如左：一、按中央法規標準法第五條規定：「左列事項應以法律定之：（１）憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。（２）關於人民之權利、義務者。（３）關於國家各機關之組織者。（４）其他重要事項之應以法律定之者。」又按同法第六條規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。二、復按規定地價應依法公告三十日，並賦予土地所有權人於公告期間內提出異議之權，土地法第一五四條第一項、平均地權條例第十五第四款定有明文。蓋因地價變動關係人民之權利義務甚鉅，不應任由政府秘密為之，必須以公告程序建立公信力，始能貫徹憲法第十五條「人民之財產權應予保障。」之本旨。故土地公告現值既經依法公告期滿確定後，即有公信力，而政府機關縱使有誤差，僅得在下年度依法辦理土地公告現值時，再行調整，否則形成「人民逾公告期限不能再提異議，而政府機關逾公告期限仍可任意變更地價」之不合理現象，實與民主法治之精神相違，且將使公告期限形同具文。查被上訴人在八十六、八十七年土地現值公告期滿確定後，竟引據之「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」變更土地現值，而該作業注意事項非屬中央法規標準法第二條所定之法律，僅屬行政命令，其竟規定行政機關得以錯誤為由，任意更正已公告之地價，又無准許人民異議之文句，且僅通知稅捐機關，而不通知土地所有權人，致人民權益遭受損失亦不能即時尋求救濟。顯然已違背上開中央法規標準法之規定，與憲法第十五條之規定：「人民之財產權應予保障。

」相牴觸。三、按憲法第一百七十二條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」因此，該「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」應屬無效之行政命令，而被上訴人依據無效之行政命令，擅將系爭土地之公告現值變更調降，該公告依法應屬無效。又無效之土地現值公告行為不待撤銷亦不生效力，因此惟有原（未經變更調降）公告現值始係合法有效，法理甚明。四、因此本案兩造爭點乃在於：（一）辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項是否違法、違憲之行政命令？（二）被上訴人於八十八年辦理徵收程序時，是否應依原（未經變更調降）公告現值核發補償金？

至於被上訴人更正公告地價之行為，既非行政處分（前行政法院五十五年度判字第二二三號判例參照），又因違法、違憲而無效，自無對其訴請撤銷之必要，此上訴人在本案並未對其訴願或起訴，惟原判決竟謂「乃原告遲至於八十八年十二月二十一日始利用不服徵收補償處分之便，一併對之提起訴願」云云，實有訴外裁判之嫌。五、原判決對於「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」是否違法、違憲之政命令？置之不論，竟認被上訴人更正公告地價之「行政處分」未經訴願撤銷，即可無效變成有效云云，顯然違背憲法第一百七十二條之規定。六、原判決又謂：「『辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項』與平均地權條例五條，以及土地法第一百五十四條之規定無違，自可據以適用」云云，惟查平均地權條例第十五條，以及土地法第一百五十四條均無更正公告地價、公告土地現值之規定，此種影響人民之權利、義務之之事項，雖然與上開法條內容無明白牴觸，仍應依中央法規標準法第五條規定以法律定之，故其僅以行政命令為之，實已違反中央法規標準法第五條規定無疑。七、又按土地法第二百三十五條前段規定「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。」所稱「應受補償發給完竣時」係指正確數額之補償已發給完竣而言，若因通知之補償數額錯誤而有不足，則土地之所有權人雖已領取通知之補償，但因應受補償未全部發給完竣，仍有爭取補償費差額之權利，原審竟謂「原告於領取徵收補償費後，於同日主張上開徵收補償費偏低，對之提起訴願，自屬欠缺權利保護要件，亦與禁反言原則有違」云云，實屬違誤，蓋因上訴人並未溢領補償費，豈能以無稽之「禁反言原則」剝奪憲法保障之訴訟權？八、退萬步言之，縱認依據「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」變更公告現值，並未違法，惟依中央法規標準法第十八條之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規定未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」故被上訴人機關在辦理徵收土地時，仍應適用有利於上訴人之原公告現值核發徵收補償費，否則，仍有違法之嫌。九、況查系爭土地鄰接原麥帥公路旁，該公路係屬交通用地，價值應低於一般土地，惟其八十七年度公告現值每平方公尺仍為新台幣七千五百元，豈能將鄰道路價值較高之系爭土地反而變更現值每平方公尺新台幣三千二百元？其顯失公平之處，彰彰明甚。綜上所陳理由，原判決顯有違背法律之處，彰彰明甚，又原判決對於「是否違憲違法？」爭點，未於理由欄詳加說明？亦有判決不備理由之違法，為特懇請鈞院明鑒，判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，以符法制等語。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：『本判決理由分二部分說明之：一、關於被告（即被上訴人，下同）公告更正系爭土地之土地公告現值部分。㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願」、又「訴願自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，應於三十日內提起之」，行為時訴願法第一條前段、第九條第一項分別定有明文。倘「未受原處分之送達者，其提起訴願之期間，應自知悉時起算」，改制前之行政法院著有五十七年判字第二○五號判例可資參照。次按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分」，同法院固著有五十五年判字第二二三號判例。然而，主管機關發現錯誤摘錄系爭土地之地價區段，致其公告地價及公告土地現值偏高，乃予以公告更正之行為，係公法上之單方行政行為，如直接影響到系爭土地所有權人之權益者，參酌司法院釋字第一五六號解釋意旨，應認具有行政處分之性質。經查系爭土地八十四年以前皆劃歸於五七地價區段，其八十四年公告土地現值每平方公尺為二、八○○元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值及八十六年公告地價，因基隆市安樂地政事務所作業疏失，致地號摘錄錯誤，誤植為五六地價區段，致八十六年公告地價每平方公尺為一、二五○元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值每平方公尺為七、五○○元，業據被告機關陳明在卷，並有其提出之基隆市安樂地政事務所八十八年一月十八日（八八）基安地所三字第五四一號函、八十八年一月二十五日（八八）基安地所三字第六九八號函及其附件各乙紙、以及基隆市七堵區五堵圖二紙附原處分卷可稽，且為原告於本院審理時所未為否認，自可信為真實。從而被告於發現錯摘系爭土地之地價區段後，乃依上開地政事務所之查報結果，於八十八年二月八日以八八基府地價字第○○六○二七號公告更正「七堵區○○段下坡小段一四○之一地號土地（即系爭土地）八十六年公告地價一、二五○元＼㎡更正為六五○元＼㎡、八十七年公告土地現值七、五○○元＼㎡更正為三、二○○元＼㎡」之行為，已涉及系爭土地爾後倘遭徵收時計算徵收補償費之標準，影響原告（即上訴人，下同）之權益，揆諸上述說明，其性質應認系行政處分。被告辯稱係屬法規，尚有誤解。上述行政處分雖未送達於原告，如原告不服，依上開判例意旨，仍應於知悉時起算訴願期間。本件原告既於本院審理時坦承係於八十八年五至七月（原判決誤植為八十五年五至七月）間知悉上開公告更正之行政處分，則計算其訴願期間應自知悉時起算三十日，即其訴願期間至遲於八十八年八月底前屆滿，乃原告遲至八十八年十二月二十一日始利用不服徵收補償處分之便，一併對之提起訴願，此有原告所提之訴願書附訴願卷可證，此部分之訴願顯已逾期，自非合法。㈡縱認被告公告更正系爭土地公告現值之處分，因未為送達，不生訴願逾期之問題。惟查「行政官署對已為之行政行為發覺有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非法所不許」，改制前之行政法院著有四十四年判字第四十號判例可資參照，而「公告地價或土地現值公告後，如發現有左列情形之時，應由直轄市或縣（市）政府查明屬實核定公告更正．．．㈠．．．。㈡．．．。

㈢地價區段內地號摘錄錯誤或遺漏。㈣．．．。」，復為內政部八十二年四月二十三日修正發布之「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」第二點所明定，經核上該規定，與平均地權條例第十五條，以及土地法第一百五十四條等規定無違，自可據以適用。查本件系爭土地係屬基隆市七堵區五十七地價區（原判決誤植為五十六地價區）段土地，因基隆市安樂地政事務所作業錯誤，誤摘屬五十六地價區段（原判決誤植為五十七地價區），既如上述，則被告機關於發覺錯誤，予以公告更正，揆諸前開判例意旨以及法條規定，並無違誤。原告主張上開注意事項違法違憲乙節純屬一己之見，要非可採。又原告既未舉證其對系爭土地之原公告現值有若何之信賴表現行為存在，則被告機關公告更正系爭土地之土地現值行為，自無違反信賴保護原則可言，亦無牴觸憲法第十五條所揭示之保障財產權精神。二、關於系爭土地之一之徵收補償部分㈠按人民提起訴願，須以行政機關之處分損害其權益為前提，所謂損害其權益係指原處分所為具體之效果致損害其確實的權益而言，倘原告並無確實之權益受損害，自難對之提起訴願。次按「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務於應受之補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權利」，行為時土地法第二百三十五條前段定有明文。查原告所有系爭土地之一經內政部八十八年九月八日台（八八）內地字第八八一○○九三號函核准徵收後，被告除於八十八年九月二十二日以八八基府地用字第八七一四一號函公告周知，及通知原告外，並於八十八年十月二十九日以（八八）基府地用字第一○一九二九號函通知原告訂於「八十八年十一月十日發放補償費」，而原告確於是日領取所有徵收補償費等事實，業據被告提出上開公函各乙紙以及地價補償費清冊影本乙紙附卷為證，且為原告所不爭執，自可信為真正。是原告對系爭土地之一之權利已於領取徵收補償費之同時已告消滅，極為明確。乃原告於領取徵收補償費後復於同日主張「上開徵收補償費偏低」，對之提起訴願，自屬欠缺權利保護要件，抑者，原告一方面領取徵收補償費，一方面對之提起訴願之行為，亦與「禁反言」原則有違。㈡即認原告已具備權利保護要件，惟查「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價」，平均地權條例第十條定有明文。又「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第六條前段所明定，查本件系爭土地之一經內政部核准徵收後，被告機關係於八十八年九月二十二日公告三十天「自八十八年九月二十七日（原判決誤植為八十八年九月二十二日）至十月二十七日止」，而公告期滿第十五日當時之系爭土地之一之公告現值為每平方公尺三、二○○元，已如上述，則被告依上述標準加計四成補償後，核算徵收補償費為一、六二六、二四○元，要無違誤，原告主張應依系爭土地之一之八十七年公告土地現值每平方公尺七、五○○元核算徵收補償費並非有據。至於中央法規標準法第十八條所稱「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟程序在內（改制前之行政法院著有七十二年判字第一六五一號判例可資參照），原告主張被告機關於辦理徵收補償費時，仍有上開規定之適用乙節，核屬誤解。三、綜上所述，本件被告機關原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷為無理由，應予駁回。』為由，駁回上訴人在原審之訴。經查：（一）、本件上訴人所有坐落基隆市○○區○○段下坡小段一四○－一地號土地，八十四年以前皆劃歸於五七地價區段，其八十四年公告土地現值每平方公尺為二、八○○元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值及八十六年公告地價，因基隆市安樂地政事務所作業疏失，致地號摘錄錯誤，誤植為五六地價區段，致八十六年公告地價每平方公尺為一、二五○元，八十五年、八十六年、八十七年公告土地現值每平方公尺為七、五○○元，有基隆市安樂地政事務所八十八年一月十八日（八八）基安地所三字第五四一號函、八十八年一月二十五日（八八）基安地所三字第六九八號函及其附件各乙紙、以及基隆市七堵區五堵圖二紙附原處分卷可稽，從而被告於發現上開地價區段內地號摘錄錯誤地之地價區段後，乃依上開地政事務所之查報結果，於八十八年二月八日以八八基府地價字第○○六○二七號公告更正「七堵區○○段下坡小段一四○之一地號土地八十六年公告地價每平方公尺為一、二五○元更正為每平方公尺為六五○元、八十七年公告土地現值每平方公尺為七、五○○元更正為每平方公尺為三、二○○元」。上訴人所有坐落基隆市○○區○○段下坡小段一四○－一地號土地，於八十八年五月三十一日逕為分割出同小段一四○－六地號土地而被告公告徵收之，有土地登記謄本及被告八十八年九月二十二日八八基府地用字第○八七一四一號公告附原處分卷可按。按「政府於依法徵收時，按照徵收當期之公告土地現值補償其地價」，平均地權條例第十條定有明文；又「本條例第十條所稱徵收當期之公告土地現值，係指徵收公告期滿第十五日當時之公告土地現值而言」，復為同條例施行細則第六條前段所明定，上訴人所有坐落基隆市○○區○○段下坡小段一四○－一地號土地，於八十八年五月三十一日逕為分割出同小段一四○－六地號土地，而被告於八十八年九月二十二日公告為經濟部水利處興建基隆河治理工程初期計畫（堵北護岸及河道整理）工程，奉准徵收基隆市○○區○○段下坡小小段一四○－六地號土地，面積○．○三六三公頃，並附帶徵收其地上物。公告期間三十天（自民國八十八年九月二十七日至八十八年十月二十七日止），被上訴人按徵收當期之公告土地現值為每平方公尺三、二○○元，加計四成加成補償，核算徵收補償費為一、六二六、二四○元，有被上訴人八十八年九月二十二日八八基府地用字第○八七一四一號公告、內政部八十八年九月八日台（八八）內地字八八一○○九三號函及徵收土地地價補償費清冊等引本負於原審卷可按。（二）、辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項係內政部本於職權，於其職權範圍，為公告地價、公告現值之執行，於技術性及細節性事項，所為發布之行政命令，況辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項，係為使公告地價、公告土地現值作業之正確性，與土地法及平均地權條例之相關規定尚無牴觸，與憲法第十五條規定：「人民之財產權應予保障。」亦尚無牴觸，則尚難認其為無效之行政命令。（三）、中央法規標準法第十八條之規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規定未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，本件係徵收土地，上訴人主張應以更正前之公告土地現值核發徵收補償費，該徵收土地事件，並非中央法規標準法第十八條所規定各機關受理人民聲請許可案件，當無中央法規標準法第十八條規定之適用。又土地現值之公告，並非授益處分，上訴人並未因而取得何種利益，亦非因而已取得日後徵收之補償，則土地現值之更正，難謂侵害上訴人既得權利而違反信賴保護原則或牴觸憲法第十五條之規定。（四）、土地現值之更正溯至原公告生效，原誤植之公告現值已因其後之更正而不存在，自無從據為補償地價之標準。則上訴人主張本件徵收土地事件，應依業因經更正而不存在之更正前之公告現值核發徵收補償費，尚有未合。（五）、綜上所述，原處分經核尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人在原審之訴，應予駁回。原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由認前開公告更正為行政處分，訴願期間屆滿，乃上訴人遲至八十八年十二月二十一日始利用不服徵收補償處分之便，一併對之提起訴願，此部分之訴願顯已逾期，自非合法，以及上訴人對系爭土地之一之權利已於領取徵收補償費之同時而告消滅，極為明確。乃上訴人於領取徵收補償費後復於同日主張「上開徵收補償費偏低」，對之提起訴願，自屬欠缺權利保護要件，抑者，上訴人一方面領取徵收補償費，一方面對之提起訴願之行為，亦與「禁反言」原則有違等情，雖非允洽，惟其裁判結果初無二致，仍應認本件上訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳 盛 信