最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二六三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第二六三號

原告

運泰股份有限公司

代表人

甲○○

被告

高雄縣政府

代表人

楊秋興

右當事人間因有關廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年

十一月十日八八環署訴字第五一五七一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左

：

主文

事實

緣原告為第一類甲級廢棄物清理處理機構，領有被告發給之第一類甲級廢棄物處理廠操作許可證。依該操作許可證內容，核可營業、貯存之地點為高雄縣大寮鄉○○○街十四號及華東路一至三號等廠房。惟行政院環境保護署稽查督察大隊於八十八年一月二十一日會同檢警調等相關單位，稽查發現原告於大寮鄉○○○街二號廠房違規暫存廢溶劑、污泥等廢棄物；大量廢有機溶劑、廢液桶貯存現場，桶身無中文標示、廢有機溶劑滲漏桶外、散發惡臭。又於同鄉○○街一至三號廠房稽查時，發現大量未處理之有害事業廢棄物露天棄置。復高雄地方法院檢察署偵辦原告違法情事時，發現高屏兩縣多處場亦遭其非法棄置有害事業廢棄物。檢調相關單位再於同年二月九日、十日及三月九日、十日，在屏東縣赤山巖地區採集遭其非法棄置之有害事業廢棄物樣品，化驗結果汞重金屬污泥之總汞含量偏高；高雄縣陸軍步兵學校後山山溝採集之非法棄置有害事業廢棄物樣品，亦檢驗出鉻、鉛、銅、鋅等重金屬含量超出毒性溶出試驗標準。原告顯己違反廢棄物清理法第十五條、第二十條、第二十條、第二十五第二款；公民營廢棄物清理處理機構管理輔導辦法（下稱管理辦法）第二十二條、第三十條第一項；事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）第十條、第十四條等規定，行政院環境保護署以八十八年三月十一日八八環署廢字第○○一五一三六號函，檢送相關證物資料，請被告依法處理。被告爰據以認定違規情節重大，依法撤銷原告第一類甲級廢棄物處理廠操作許可證，並應立即停工或停業。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁，遂提起本訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：壹、被告明知高雄地檢署偵辦原告非法清運棄置有害汞污泥等事業廢棄物在屏東縣赤山岩等地案，是原告之清除機構所為承攬及清除棄置，明確與原告之處理機構無涉，卻遭被告濫用職權違法撤銷原告之處理廠操作許可證，其違法具體事證如下：一、被告明知棄置在屏東縣赤山岩之汞污泥，為原告之清除機構所承攬及非法清除棄置。查：台塑汞污泥，是由原告之清除機構向台塑公司承攬，並與台塑公司訂定契約後，再依管理辦法第二十三條規定，檢具契約書送請清除機構主管機關高雄市政府備查，並於八十八年十月二日經高雄市政府以八五高市環局字第二四三七九號函同意備查事項並副知被告在案。二、被告為原告之主管機關，明知原告之處理機構並無清運事業廢棄物之行為能力，當然不能將台塑汞污泥運送棄置在屏東縣赤山岩之事實。三、按所謂清除：係指事業廢棄物之收集、運輸行為。又所謂中間處理：係指事業廢棄物在最終處置前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或安定之行為而言。設施標準第二條所明定。又同設施標準第二章及第三章，各明定廢棄物清除及處理方式及設施標準之條件，且管理辦理第五條明定公民營廢棄物清除處理機構申請清除許可及處理廠操作許可之條件，足見兩條件迥然有別。故依上揭法條規定，足明證被告已明知清除機構與處理，乃法律明定各自獨立營運之個體，且各自領有許可證，實不容被告，將清除機構違規事項率與處理機構混為一體再相提並論處分之餘地。四、被告所列舉原告處理機構違規多次，未見改善，紀錄不良之依據，事實上，被告告發原告違反廢棄物清理法第二十八條規定裁處連續罰鍰，經原告提起訴願，旋由被告依法撤銷原處分而告確定在案，在在顯示被告所列原告之處理機構違規事項，明確與事實不符，自不足採，益證原告之處理機構至今，確實無違反廢棄物清理法之規定，至為明確。貳、被告以原告非法清運棄置有害事業廢棄物，違規事實情節重大，爰依管理辦法第三十條規定，撤銷原告第一類甲級處理廠操作許可證，明確逾越廢棄物清理法第二十八條規定裁罰之權限，而有處分錯用法條不當之違法，其具體違法事證如下：一、查被告認定原告處理機構非法清運棄置有害事業廢棄物在屏東縣赤山岩等地之行為，是違反設施標準第四十三條之規定，主管機關應依廢棄物清理法第二十五條第二款規定裁罰，為法律所明定。故被告既認定原告之處理機構非法清運棄置有害事業廢棄物非行屬實，被告應以原告違反廢棄物清理法第二十五條規定裁罰，而非以管理辦法第三十條規定撤銷原告第一類處理廠操作許可證。再則，廢棄物清理法明確未規定違反者，得撤銷許可證之條文，故被告八十八年四月一日以八八府環四字第六○五六三號函，其處分主旨謂：有關原告第一類甲級處理機構因違反管理辦法及設施標準之相關規定，情節重大，依法撤銷原告之第一類甲級處理廠操作許可證等云云，顯然無明列處分適用之法條，而使是項處分失去法律依據。再則，原告處理機構究竟違反管理辦法第三十條第一項第幾款？及被告處分所憑之證據為何，當然應於處分書上記載明確，以昭示處分認事用法之論據。二、觀管理辦法第三十條第一項各款所列有關撤銷其許可證之要件，是狹義指公民營清除處理機構，依管理辦法第二章內之規定，申請取得主管機關核發許可所檢具之相關文件，在取得許可證後，如經發見有管理辦法第三十條第一項各款所列情事之一者時，其當時符合核發許可條件之合法情節已屬消失，主管機關自得以權責主管機關核發許可證立場，依管理辦法第三十條第一項規定，得撤銷原許可事項。故管理辦法第三十條第一項各款所列得撤銷其許可證之條件，僅侷限於申請許可所檢具之相關文件或未依審查通過之申請文件內容事項辦理者。故取得許可證後，從事廢棄物清除處理業務者，縱令有違反管理辦法第三章所定相關規定時，因廢棄物清理法第二十八條明訂公民營廢棄物清除處理機構違反中央主管機關依第二十一條所定管理辦法規定者之裁罰條件，故主管機關應依廢棄物清理法第二十八條規定裁罰，自無適用管理辦法第三十條規定處分之餘地可言，始符合憲法保障人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件，與法律效果，應由法律定之之旨相吻合。三、按許可證之有效期間，由核發許可證之主管機關核定之，有效期限屆滿日前之三至五月，得申請展延，逾期應重新申請許可，為管理辦法第十二條所明定，由上足見法律授權主管機關核定許可證有效期限及展延審核權，故廢棄物清理法第十九條及第二十五條僅規定主管機關得命其停工或停業，而無規定得撤銷許可證之理由，無非顧及違反者，在停工或停業處分期間，能在一定期限內完成改善，經主管機關核可後，得准其復工或復業而設，倘違反者，在一定期限內未按時改善，在主管機關未准其復工或復業之許可，屆時，其許可證有效期限逾期，而使許可證自動失其效力，當然不得再從事廢棄物清除處理業務，故廢棄物清理法未明定主管機關得撤銷其許可證之理由在此。八十七年七月十四日行政院以台八七訴字第三五二九五號再訴願決定書將原決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分在案。準此觀之，就行政院基此所為再訴願決定，當然有拘束本件再訴願機關及被告之效力，故依行政院再訴願決定要旨觀之，顯見被告以原告違反管理辦法第三十條規定之行政命令，依法撤銷原告之處理機構操作許可證之處分，顯有處分錯用法條不當之違法，至為明確。參、被告以原告未經申請許可於大有三街二號廠址貯存廢棄物，且貯存地點及容器未依設施標準規定辦理，違反設施標準第十條、第十四條規定，且違規情節重大，依違反廢棄物清理法第二十五條第二款之規定，命原告之處理機構停工或停業之處分。惟本件處分案，乃被告認定違規事實違誤，致處分錯用法條不當之違法，其具體違法事證如后：一、按公民營廢棄物清除處理機構，經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存、清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。又公民營廢棄物清除處理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業，為廢棄物清理法第二十條、第二十七條所明定。二、按大有三街二號廠址，確實未依管理辦法規定向主管機關申請核可貯存，違規貯存行為，顯然是違反廢棄物清理法第二十條規定，故被告應以原告違反同法第二十七條規定裁罰，並制止其營業，方為適法處分程序。既未依管理辦法及設施標準之規定，向主管機關申請核准許可前，自當不受違反管理辦法及設施標準等規定之拘束。三、次按大有三街二號廠址：亦非原告處理機構經主管機關核准許可營業範圍之廠址，故主管機關應以原告違反廢棄物清理法第二十一條規定，爰依同法第二十八條規定裁罰，並限期令原告改善，逾期不改善，得按日連續處罰至改善為止，方符法旨。此觀環保署、省環保處及被告，於八十五年十二月三日，聯合稽查原告處理機構位於大有一街十四號廠址，發見該址違規貯汞污泥，亦是責令原告限期改善，逾期不改善，連續處罰至改善為止，此有被告八十五年十二月三日聯合稽查紀錄表可佐。四、環保署稽查紀錄所載大有三街二號廠址，違規貯存情形，尚不構成情節重大，得命停工或停業之要件：按廢棄物清理法第十九條所稱必時得命其停工或停業，係指公民營廢棄物清除處理機構於貯存、清除或處理事業廢棄物時，引起人體、水體、水產生物、家畜、農作物發生特異病變，經衛生農漁業或環境保護主管機關認定者而言，為廢棄物清理法第三十五條所制定之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十一條所明定。故依上開法律規定以觀，足見主管機關得令其停工、停業之處分，則採實質上已發生危害環境生態之結果為具備條件，並非漫無限制也。惟觀環保署稽查大有三街二號廠址之紀錄表，僅侷限一般小違規事項，並非無改善之餘地，況且管理辦法第十四條規定，應由清除處理技術應負之責任前提下，此違規貯存無造成危害環境生態之實質結果，故依前開法條規定，足顯環保署稽查小組所稽查原告違反事項，尚不構成主管機關認定情節重大者之要件。䦉、被告答辯理由昧於事實，任意推定違規事實，駁斥如后：一、現行廢棄物清理法第二十二條第四項，明定任意棄置廢棄物屬行為人應負違法棄置之責任，故對行為人處刑責外，僅對法人科以罰金之處罰；法律並無授權主管機關得撤銷法人許可證之規定，被告竟以原告為累犯為由，逕自撤銷原告之許可證，顯然違背法令。二、依有害事業廢棄物認定標準第三條第一款之規定，係採溶出量值之管制而非採總量之管制，而赤山岩所棄置之汞污泥，依環保署試驗之結果均低於溶出標準值，係屬一般事業廢棄物，顯係經過原告處理機構處理完畢；被告誤認該檢驗報告書，而以違反廢棄物清理法第二十五條第一項第二款撤銷原告處理機構之操作許可證。三、被告依檢察官所為之偵查，而認原告自八十二年初起即將有害汞污泥棄置於陸軍步兵學校後山溝，然上開土地係原告於八十三年三月購得，顯然不可能於八十二年初起即將汞污泥棄置於該處，且檢察官亦未舉證該等汞污泥係原告所棄置之具體事證，故經高雄地方法院判決原告無罪確定在案。四、查大有三街儲存廢油泥之儲存桶為新桶，其外表有防銹保護層，並無腐蝕情形，係遭廠址所有人僱堆高機作移動作業不慎所致，且僅散發微量重油味，並無惡臭；又儲存廠為密閉廠房，氣味並無法散溢出廠外，廠內作業人員並未發生身體不適之情形，然而週遭工廠之作業員卻因油污泥之氣體外洩而送醫急救，實有違一般經驗及論理法則。且被告稽查時並未通知原告到場，在事實未明前即認定原告儲存不當造成危害人體及水體之污染，其處分顯屬不當。伍、原處分機關於答辯書中認定其中於屏東赤山岩地區採集之樣品化驗結果，汞重金屬污泥之總汞含量偏高之違反事實，確係錯認原告處理機構違規事實者：檢察官葉清財為調查原告在屏東縣新園鄉赤山岩棄置台塑汞污泥案，而於八十八年二月九日率警調及環保署相關人員在上該棄置汞污泥場址現場開挖進行採樣，並將樣品送環保署環檢所檢驗結果，證實棄置之台塑汞污泥毒性溶出試驗標準值均合國家標準值０．２毫克＼公升以下，係屬一般事業廢棄物，此有行政院環保署八十八年三月十一日八八環署廢字第○○一五一四六號函所附編號Ｓ１至Ｓ６之檢測報告書可稽為證。由此顯然之證，在在證明原告清除機構棄置在屏東縣赤山岩之汞污泥，確確實實有經過原告之處理機構中間處理，否則，何能通過環檢所檢驗結果符合國家標準值。詎料，原處分機關於理由內竟將環保署檢驗所檢驗報告編號Ｓ４及Ｓ５總汞含量三九五及二一三微克＼公克之單位，誤判高出法規汞及其化物溶出毒性試驗標值０．２毫克＼公升範圍，逕行認定棄置在屏東縣赤山岩之汞污泥，顯未妥善處理即遭原告之處理機構所棄置之論據，殊屬違誤。據此，是知原處分機關所憑環保署環檢所檢驗報告編號Ｓ４及Ｓ５總汞含量三九五及二一三微克＼公克逕行認定屏東赤山岩地區採集之樣品化驗結果，汞重金屬污泥之總汞含量偏高，確係錯誤原告之處理機構違規事實者，彰彰甚明。陸、原處分機關於答辯書中認定高雄縣陸軍步校後山山溝採集之非法棄置有害事業廢棄物樣品，亦檢驗出鉻、鉛、銅、鋅等重金屬含量超出毒性溶出試驗標準，為原告所棄置之事實，純屬原處分機關刻意指鹿為馬之不當認定，此觀下述析陳足明：一、原告代處理高雄榮民技術勞務中心承辦中油油污泥安定化之人造土，及代處理中華工程臨海工業廣場（原台碱二氧化鈦廠）酸碱污泥之人造土，係經省主管機關環保處及高雄縣環保局核准掩埋在拷潭段七七二之三至七七二之十二地號等十筆土地上，此有上該十筆土地掩埋場會勘紀錄及原告向高雄縣環保局申請核准掩埋代處理中華工程臨海工業廣場酸碱污泥函可稽為證。故由此顯然之證據，在在證明原告在拷潭段七七二之三等十筆土地上掩埋上該人造土，係經省主管機關環保處及高雄縣環保局核准原告合法掩埋之處所，殆無庸疑，此應先予說明者是。二、檢、警、調在陸軍步校後方山溝查獲埋藏有大量有害事業廢棄物之地號，係屬拷潭段七七二之六二地號，而非在拷潭段七七二之三等十筆土地上，此有陸軍步校八十八年一月三十日八八翎後字第○五六一號函及該校所制作之棄置有害事業廢棄物現況位置圖可稽為證。故由此顯然之證據，在在證明檢、警、調在陸軍步校後方拷潭段七七二之六二地號山溝查獲埋藏之有害事業廢棄物，明確核與原告合法掩埋人造土之拷潭段七七二之三等十筆土地之地號不符。再則，細觀該校所制作之棄置有害事業廢棄物現況位置圖，即知，原告所核准掩埋人造土之拷潭段七七二之三等十筆土地，明確核與檢、警、調拷潭段七七二之六二地號查獲非法棄置有害事業廢棄物之處所，不僅地理位置不同，且距離相隔甚遠，甚至中間亦有凱旋醫院之建築物立於中間分隔，至為顯明。三、其次，檢、警、調及環保署等相關人員於八十八年三月三日在陸軍步校後山溝進行開挖三點採樣時，根本未通知原告到場，俾使原告有提出抗辯之機會，此有檢、警、調及環保署相關人員採樣會勘紀錄可稽。

故由此顯然之證據，在在證明原處分機關認定陸軍步校後方拷潭段七七二之六二地號土地上查獲遭人非法棄置之有害事業廢棄物，是為原告所為棄置而逕採為撤銷原告第一類甲級廢棄物處理與操作許可證，純屬閉門造車，指鹿為馬之不當認定之違規事實，殊嫌率斷，有違行政比例原則，彰彰甚明。四、原告在拷潭段七七二之三號等十筆土地上掩埋中油油污泥安定化之人造土，及中華工程臨海工業廣場之酸碱污泥，其物理特性，根本不含鉻、鉛、鋅、銅等重金屬成分，且陸軍步校後方山溝旁，為大寮鄉公所衛生掩埋場，且附近違法掩埋場林立，況陸軍步校山溝附近遭棄置廢棄物，滿目瘡痍，為眾所週知。更何況檢、警、調及環保相關人員，在拷潭段七七二之六二地號為採集非法棄置之有害事業廢棄物，在未查獲棄置廢棄物行為人及車輛，亦無相當證據足以證明係原告所棄置，即斷然認定拷潭段七七二之六二地號查獲非法棄置之有害事業廢棄物，為原告所棄置者，殊嫌率斷，蓋原處分機關究依何證據？斷然逕行認定拷潭段七七二之六二地號上之有害事業廢棄物為原告所棄置，竟未於理由內說明其認定之理由及證據，顯屬失據，殊屬率斷，有違行政比例原則，彰彰甚明。柒、綜上所陳，原處分機關於事實欄內認定高雄縣陸軍步校後山溝之拷潭段七七二之六二地號遭人棄置之有害事業廢棄物，為原告所棄置，顯屬失據，殊屬率斷，有違行政比例原則，自不足取。請求判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、查公民營廢棄物清除、處理機構，經營廢棄物之貯存、清除或處理業務應申請核發許可證，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其管理辦法係同法第二十一條授權主管機關訂定之，故於管理辦法內訂定核發許可證之要件及撤銷許可證之相關規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係依廢棄物清理法第二十條規定取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有管理辦法第三十條第一項各款之情形之一時，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可證之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關之立場依該辦法取消其原許可事項；否則管理辦法將形同虛設，主管機關將無法確實有效管理已取得許可證之清除、處理機構其清理廢棄物之情形，對於人民生命財產安全將無法保障。原告未經申請許可於大寮鄉大發工業區○○○街二號暫存所清運之有害事業廢棄物，已符合管理辦法三十條第一項第四款：「違反本辦法規定或未依審查通過之申請文件內容及許可或核備事項辦理者。」撤證之規定，被告撤銷其許可證並無不妥。二、另依設施標準第十條第一項第一、三款之規定：「一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成份及區別有害事業廢棄物特性標誌。．．．三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，如有生鏽、損壞或洩漏之虞，應立即更換。」；依環保署南區督察大隊於⒈稽查原告位於大寮鄉○○路一－三號、大有一街十四號及未經核准之大有三街二號廠房之紀錄資料，原告均未依設施標準之相關規定做好廢棄物貯存工作；另高雄地方法院檢察署檢察官調查原告非法棄置廢棄物之場址開挖採證結果發現，屏東縣赤山巖地區之廢棄物中總汞含量高達三九五及二一三微克＼克；鳳山陸軍步兵學校後山溝棄置之廢棄物經檢測結果鉻、銅、鉛、鋅等重金屬含量高出法規溶出毒性試驗標準甚高。依廢棄物清理法第二十五條第一項「有左列情形之一，處二萬元以上五萬元以罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停止或停業：二、「貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者。．．．。」原告明顯違反廢棄物清理法第二十五條第一項第二款規定；又被告於⒑間清除台塑仁武廠之汞污泥廢棄物，經被告環保局查察結果，原告多項違規事實如下：㈠、⒒⒌稽查台灣塑膠工業股份有限公司仁武廠列管之汞污泥，據台塑公司表示已於⒑⒊委由原告代清除處理，其清運過程逾越高雄市政府核准之二千噸清除量，違反當時之「環境保護事業機構管理辦法」

（即公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法前身）第二十四條第一項第二款之規定。㈡、⒓⒊會同中央及省府人員稽查原告，原告將該批汞污泥貯存於公司行政辦公室場址（大發工業區○○○街十四號）且逕行開始處理，依廢棄物清理法規定已違反貯存地點不當之規定，且據行政院環保署⒐⒐環署廢字第五一一四四號函示，原告位於大有一街十四號之場址設備與規定不符，而原告卻自行於廠址營運處理，明顯違反廢棄物清理法第二十條之規定，及環境保護事業機構管理辦法第二十六條第一項第一款第二目應辦理申請增加設備及變更地點始可營運之規定，對此違規除告發外，限期於⒓⒐前改善完畢（遷移該批廢棄物至大寮鄉○○路一－三號）並提報改善計畫，惟經複查結果，被告並未完成改善。㈢、⒓⒚稽查原告改善情形，原告未依規定辦理遷移該批汞污泥且亦未提報改善計畫，依廢棄物清理法第二十八條予以按日連續處罰，並責其提出改善及說明。㈣、⒈⒔依原告所提報本案處理及違規情形再次稽查，發現已將該批汞污泥處理約六八○○噸且已做最終處置，其餘依規定遷移至合格處理廠址（大發工業區○○路一之三號）及留有部份處理完畢待檢驗後送掩埋場進行最終處置，違反⒓⒊被告會同中央及省府相關人員稽查時告知原告改進事實，該批汞污泥在未經核備前不准處理之規定。㈤、⒈再度稽查原告改善情形，至今仍有部份已處理完畢之汞污泥存放於大有一街號行政辦公廠址，等待最終處置，其一再違反廢棄物清理法第二十條之規定，是原告完全沒有改善誠意。㈥、⒈稽查原告最終處理場（林園鄉公所衛生掩埋場廢棄物流向，據公所表示原告進場約六百餘噸，與原告所稱均依規定入場數目不符且亦無法交待其所處理之最終處理場為何處？對此被告將進一步追查該批廢棄物真正流向，且將原告處理完畢之汞污泥轉送中央化驗。

基於上開陳述理由，原告未妥善貯存清理之廢棄物又任意棄置有害事業廢棄物且自營運以來多項違規，不見其改善誠意，已屬累犯，被告為保障人民生命財產安全，採取斷然措施，立刻諭令原告停工或停業，並無不妥。三、查原告所經營之廢棄物清除、處理機構係為同一機構名稱（運泰股份有限公司）及負責人（甲○○）。原告之清除機構於⒑間清運台塑汞污泥廢棄物乙案，其主管機關高雄市政府環境保護局僅同意原告清運二○○○噸汞污泥，惟原告卻於數十日內違規清運汞污泥廢棄物達一○七五三．七五公噸。且原告之處理機構於⒒向被告提報清理台塑公司仁武廠有害事業廢棄物遞送聯單第四聯備查；惟原告違規清理汞污泥廢棄物，被告不予備查該批聯單。按設施標準第十九條第一項之規定，原告提報遞送聯單第四聯至被告環保局備查，係表示原告之處理機構已收受該批廢棄物，惟經高雄地方法院檢察署偵辦屏東赤山岩之任意棄置汞污泥案之分析報告顯示，該批廢棄物顯未經妥善處理即遭原告之處理機構所棄置。原告之處理機構未妥善處理廢棄物並任意棄置已是罪證確鑿，其一再堅稱，棄置於屏東赤山岩之汞污泥係由其清除機構所為，與處理機構無涉等云云，全為卸責狡辯之詞。四、查原告所任意棄置於大有三街二號廠房之桶裝廢棄物，因原告貯存該批廢棄物非但未經申請許可且廠房內未有相關污染防制設施，導至⒓⒍廠房內之桶裝廢棄物發生廢液洩漏至工業區排水渠內，並因貯存之有機溶劑廢液桶（多達四千餘桶）散發嚴重惡臭，致使該廠房週圍工廠之三名作業員工送醫急救。原告未經申請許可，即於大發工業區○○○街二號廠房違規貯存廢棄物之行徑，已儼然造成人體危害及水體之污染。倘若被告當初未採取斷然措施，撤銷原告所經營之第一類甲級廢棄物處理廠操作許可證並命其停工停業處分，所造成人民生命財產之損失及環境危害將更無法估計。是以，原告一再對其違法行逕做合理化之辯解，實均屬推諉塞責之詞。

五、原告自經營廢棄物清除、處理業務以來，經被告環保局數次稽查發現多次違規情事，原告卻不見誠意改善；如今又發現原告之處理機構任意棄置有害事業廢棄物及依管理辦法之規定提出申請許可，即於大發工業區○○○街二號廠房內暫存有害事業廢棄物，以上列舉各種違規事實已係屬累犯，被告撤銷原告之第一類甲級廢棄物處理廠操作許可證，命其停工或停業，是屬依法行政及為保障人民生命財產所必要並無不妥，原告訴之聲明，謹請予駁回等語。

理由

按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定」、「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」、「前條公、民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」、「有左列情形之一者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者」行為時廢棄物清理法第十五條、第二十條、第二十一條、第二十五條第二款定有明文。又輔導辦法第二十二條、第三十條第一項；設施標準第十條、第十四條規定：「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，除依本法有關規定外，並應依審查通過之文件內容辦理，不得為未經許可或核備之事項，且應自行清除、處理。」、「清除、處理機構經營廢棄物清除、處理業務，有左列情形之一者，主管機關得撤銷其許可證或核備文件：一、清除、處理技術員離職時，該機構未依第二十八條規定辦理者。

．．．六、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」、「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物特定之標誌。二、貯存容器或設施應與有害事業廢棄物具有相容性，必要時應使用內襯材料或其他保護措施，以減低腐蝕、撥蝕等影響。三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，如有嚴重生鏽、損壞或洩露之虞，應即更換。．．．。」、「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合左列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。．．．三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警示標誌，並有災害防止設備。．．．。」本件原告為第一類甲級廢棄物清除處理機構，領有被告發給之第一類甲級廢棄物除理廠操作許可證。依該操作許可證內容，核可營業、貯存之地點為高雄縣大寮鄉○○○街十四號及華東路一至三號等廠房。惟行政院環境保護署稽查督察大隊於八十八年一月二十一日會同檢警調等相關單位，稽查發現原告於大寮鄉○○○街二號廠房違規暫存廢溶劑，污泥等廢棄物；大量廢有機溶劑、廢液桶貯存現場，桶身無中文標示、廢有機溶劑滲漏桶外、散發惡臭。又於同鄉○○街一至三號廠房稽查時，發現大量未處理之有害事業廢棄物露天棄置。復高雄地方法院檢察署偵辦原告違法情事時，發現高屏兩縣多處場址亦遭其非法棄置有害事業廢棄物。檢調相關單位再於八十八年二月九日、十日及同年三月九日、十日，在屏東縣赤山巖地區採集遭其非法棄置之有害事業廢棄物樣品，化驗結果汞重金屬污泥之總汞含量偏高；高雄縣陸軍步兵學校後山山溝採集之非法棄置有害事業廢棄物樣品，亦檢驗出鉻、鉛、銅、鋅等重金屬含量超出毒性溶出試驗標準。原告顯已違反前揭所述法令之規定，行政院環境保護署乃以八十八年三月十一日八八環署廢字第○○一五一三六號函，檢送相關證物資料，請被告依法處理。被告爰據以認定原告違規情節重大，依法撤銷其第一類甲級廢棄物處理廠操作許可證，並應立即停工或停業。有行政院環境保護署八十八年三月十一日八八環署廢字第○○一五一三六號函、事業水污染稽查記錄二份、照片三張、檢測報告十四張、臺灣高雄地方法院檢察署函等影本附訴願決定卷可稽，本件原告違規事證明確，原告指摘被告認定原告違規事實違法云云，未能舉證證明前開公文書之記載有何違誤之處，自不足採。被告依法處分，揆諸前揭法令規定，並無不合，一再訴願決定予以維持，亦無違誤，均應予維持。

原告訴稱，原告清除機構在屏東赤山岩等地非法棄置廢棄物事件及在大有三街二號址違反規定貯存廢棄之行為，明確與原告處理機構無涉，被告未依職權釐清究係原告清除機構或是處理機構所為前，逕對原告撤銷處理廠操作許可證，其所踐行行政裁量權，明確違反行政比例原則，自屬違法。且原告清除機構在屏東赤山岩等地非法棄置有害事業廢棄物事件，係違反設施標準第四十條、第四十三條等規定，亦即違反廢棄物清理法第十五條規定，明確無違反輔導辦法第三十條第一項規定，亦即廢棄物清理法第二十一條規定，惟行政院環境保護署竟命令被告以違反輔導辦法第三十條第一項（即違反廢棄物清理法第二十一條）規定，逕對原告撤銷處理廠操作許可證，既未明列處分所適用之法條，且逾越廢棄物清理法第二十八條規定裁罰之權限，與行政院八十七年七月十四日台八七訴字第三五二九五號再訴願決定意旨不符，顯有處分錯用法條之違法。又大有三街二號址，未依廢棄物第二十條規定報請行政院環境保護署核准為貯存場前（即未取得許可證），縱令原告清除機構在大有三街二號址暫存所清運之有害事業廢棄物，充其量，僅係違規使用之行為，明確與原告所核准之處理廠址無涉，況該非法貯存場所，既未經行政院環境保護署核准貯存許可使用，係違反廢棄物清理法第二十七條規定，應由主管機關依法處分罰鍰外，並應制止該址不得貯存有害廢棄物為已足，法理甚明，故大有三街二號址違法貯存行為，既未依法取得許可證時，自不受輔導辦法及設施標準之拘束。被告以原告違反輔導辦法、設施標準，廢棄物清理法第二十一條、第十五條等規定，逕對原告撤銷許可證，有處分適用法律不當之違法。且該違規行為，情節並非重大，被告以原告違反廢棄物清理法第二十五條，未依法告發處分罰鍰，並諭知改善程序前，即擴充解釋法令，擅自認定情節重大，逕對原告撤銷許可證並另諭知停工或停業之處分，足見原處分所踐行政裁量權，明確違反行政比例原則，自屬違法。另檢附高雄縣政府八十六年十一月二十六日八六府訴字第二三三六一五號函將原處分撤銷決定書，足證被告所謂原告完全沒有改善誠意，被告拿出最後手段撤銷操作許可證，命其停工或停業處分，係屬依法行政及為保障人民生命、財產所必要，純屬空言，明確與事實真相不符，自屬違法。至原告清除機構任意棄置於屏東赤山岩等地之廢棄物已經原告處理機構依法處理、高雄縣陸軍步校後山溝拷潭段七七二之六二號所採集非法棄置之有害事業廢棄物，並無證據足以證明係原告所棄置，被告認定原告違規之事實，亦有違誤云云。查公民營廢棄物清除、處理機構，經營廢棄物之貯存、清除或處理業務應申請核發許可，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其「管理輔導辦法」係同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於輔導辦法內訂定核發許可之要件、撤銷許可要件及相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係因廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原許可之事項；否則輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運及廢棄物之流向為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。本件被告因原告違規事證明確，情節重大，乃援引廢棄物清理法第十五、第二十條、第二十一條、第二十五條第二款、輔導辦法第二十二條、第三十條第一項及設施標準第十條、第十四條之規定予以裁罰，既無處分所依據之事實，法規不明確之違法，亦無違反比例原則可言。

原告主張，取得許可證後，從事廢棄物清理業務者，縱使違反管理辦法第三章規定，仍無適用同辦法第三十條處分之餘地云云，不當限縮管理辦法第三十條之適用範圍，自無足採。至原告各項違規事實，各該當如何之處分，不在本件審理範圍之內；又管理辦法第三十條規定依現行行政程序法第一百七十四條之一規定，在該法施行後二年內，仍為有效；且行政院台八七訴字第三五二九五號再訴願決定，並無拘束本院之效力，均併予指明。次查原告為第一類甲級廢棄物清除處理機構領有主管機關核發之清除許可證及處理許可證。自八十二年起，即利用該甲級清理、處理許可證，自臺灣地區之事業單位，承攬其產生之有害事業廢棄物之清理、處理事務。原告訴稱其為領有清除許可證及處理許可證之清除機構與處理機構，乃各自獨立營業之個體；本件違規情事為清除機構所為，並非處理機構所為云云，核與訴願卷附行政院環境保護署環境檢驗所檢測報告不符，自不足採。再查原告主張應依廢棄物清理法告發處分並責令限期改善，於逾期不改善再為按日連續處罰後，仍無法改善方足構成認定情節重大得撤銷許可證之要件乙節，查原告營業運作以來，經環保機關數次稽查發現違規情事，有行政院環境保護署93－Ｗ－26278號，93－Ｗ－00－000000號事業水污染稽本紀錄影本附訴願卷可稽，且原告任意棄置於大有三街二號廠房之桶棄廢棄物，未依法處理導致三名作業員工送醫急救，情節重大，依法應立即停工、停業，尚無須先行罰鍰、通知限期改善、按日連續處罰等程序限制，原告指摘被告違法並違反比例原則云云，並無理由，至高雄縣政府八十六年十一月二十六日八六府訴字第二三三六一五號訴願決定，並未否認原告違規之事實；又原告是否取得，何時取得非法棄置有害事業廢棄物場地之所有權，以及原告取得合法掩埋場之地號與非法棄置場地之地號是否相符，不足以證明本件原告無非法棄置未依法處理之有害事業廢棄物之違規事實，併予指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王　福　瀛