最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一一三三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一一三三號

上訴人

甲○○

被上訴人

新竹縣峨眉鄉公所

代表人

乙○○

右當事人間因墳墓遷葬事件，上訴人對於中華民國九十年十二月二十七日臺北高等行

政法院八十九年度訴字第三四○○號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

上訴人之父曾新旺於民國八十七年十二月間未經申請核准，於新竹縣峨眉鄉○○段富興小段六七○之一地號私有土地，修建其妻黃玉英墳墓乙座，八十八年間上訴人與其兄弟即訴外人曾俊昌、曾逸昌亦未經申請核准於上開地號土地興建其父曾新旺之墳墓乙座，前者被上訴人以其違反墳墓設置管理條例第十四條之規定，於八十八年九月十八日以八八峨鄉民字第六○九三號函科處上訴人（因上訴人之父曾新旺於八十八年三月間死亡，遂代位向上訴人處分）罰鍰四千元（折合新臺幣一萬二千元）。上訴人不服，提起一再訴願，經臺灣省政府八十九年六月二十一日八九府訴一字第一二五八三六號再訴願決定書將原處分及原決定均撤銷，由被上訴人另為處分。經被上訴人八十九年七月六日（八九）峨鄉社字第三六一八號函復，通知辦理遷葬其父及其母之墳，逾期未遷葬之墳墓，將報請縣（市）主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收之；有關其父曾新旺修建其妻黃玉英墳墓部分之罰鍰撤銷；至上訴人及其兄弟曾俊昌、曾逸昌為其父新建之墳墓，維持被上訴人八十八年九月十八日八八峨鄉民字第六○九三號函處罰鍰四仟元（按罰鍰部分上訴人提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以八十九年度簡字第四四二號判決上訴人之訴駁回在案）。上訴人不服，循序提起行政訴訟主張：一、曾新旺生前因黃玉英土墳地屬黃土地帶，長年雨水沖刷、侵蝕，致沙土凹陷明顯，於八十七年十二月間，在下坡地鑲以石板，並做好水泥排水溝，對於流砂略做填補，善盡水土保持維護，被上訴人稱擴修四百坪，顯與事實不符，其呈報新竹縣政府以違反水土保持課罰，嗣經曾新旺提起訴願，業經臺灣省政府訴願決定撤銷原處分確定在案，足認曾新旺並無破壞水土保持情事。又本件有關土墳修建涉有違章建築乙節，亦經臺灣省政府訴願決定撤銷原處分，並由新竹縣政府函知本件並非違章建築在案。二、黃玉英之土墳位於山林僻靜之地，既不妨礙自然景觀，亦不影響公共衛生，更不妨礙軍事設施或其他公共利益，僅係單純將「骨罐」營葬地下三尺，殊非地上興建納骨塔之情形可比，顯無墳墓設置管理條例第二十四條所定「遷葬」之必要。況黃玉英土墳相鄰五百公尺附近八一六座納骨塔（違章建築），被上訴人尚協助就地合法，不生遷葬問題；峨眉鄉其他地點，上千座納骨塔皆林立，未做取締；被上訴人代表人之先父溫流秀，亦於八十五年間土葬類似；惟上訴人先父母單純在自己私有林地僻靜地點埋葬，既不妨礙公共利益，卻被要求開挖遷葬，被上訴人所為違反平等原則、比例原則，且係濫用權力，自是構成違法。三、憲法第十五條規定人民的財產權應予保障。憲法第二十二條規定，凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序、公共利益者，均受憲法之保障。私有財產制度，為我國憲法所承認，其含有消極的不許國家機關非法侵犯之意。茲人民將先祖遺骨棺木埋葬私人土地，係單純人民對於私有財產之處理，對於公益並無妨礙，自應受憲法之保障。是立法機關制定墳墓設置管理條例中，除公墓管理外，對於私墓不妨害公益及社會秩序者，其不當的立法限制規定，顯然侵害人民之基本權利，與憲法第二十二條規定保障人民基本自由與權利有違。四、本件被上訴人之科罰，以上訴人先父曾新旺修建曾黃玉英土墳，未為遷葬，惟上訴人並非行為人，且先父之行為，在主觀上並無任何故意或過失，在客觀上並無妨害公益之情形，依憲法第十五條及第二十二條等諸規定，受憲法之保障，故被上訴人之科罰，殊難謂合，為此求為撤銷原處分及訴願決定等語。

被上訴人則以：依法行政乃行政機關必須遵守之原則；自由與權利當不能逾越法理。

被上訴人因原訴願人即上訴人之父曾新旺於八十八年三月間往生，對上訴人科處罰鍰有代位處罰之情事，乃撤銷該部分之罰鍰。至新竹縣峨眉鄉○○段八一六座納骨塔案，被上訴人已依法公告、罰鍰，循法律途徑處理。又被上訴並無納骨塔核定權，自無協助就地合法之能事，上訴人所言實屬子虛。再者，被上訴人前鄉長溫流秀土葬案，亦經查報舉發、公告遷葬並處以罰鍰，且仍以墳墓設置管理條例依規續辦中，自無循私獨厚之情事等詞，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：依墳墓設置管理條例第十四條規定，墳墓之設置，皆須申請核准，始得設置，不論納骨塔式或土葬式建築，亦未區別設置於私有或公有土地。本件上訴人之父曾新旺於八十七年十二月間未經申請核准，於新竹縣峨眉鄉○○段富興小段六七○之一地號私有土地，修建其妻黃玉英墳墓乙座，嗣曾新旺於八十八年三月間死亡，其子即上訴人甲○○與曾俊昌、曾逸昌等於八十八年間亦未經申請核准，在上開土地為其父興建墳墓乙座，則被上訴人依墳墓設置管理條例第二十六條規定，以八十九年七月六日（八九）峨鄉社字第三六一八號函通知辦理遷葬，逾期未遷葬之墳墓，將報請縣（市）主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收，自無不合。又所有權之行使負有社會義務，非絕對不受干涉，台灣地區地少人稠，自然環境之保護極為重要，國家基於公共利益之考量，制定墳墓設置管理條例，設置墳墓，應先申請核准，屬對所有權合理之限制，符合憲法第二十三條所規定「必要性原則」，並無違憲之處。至新竹縣峨眉鄉○○段八一六座納骨塔案，被上訴人陳明已依法公告、罰鍰；況人民不能要求行政機關比照其他違法案例享受利益，即人民不得主張「不法之平等」，是上訴人主張，均不足採，爰判決駁回上訴人於原審之訴。

上訴意旨略謂：關於上訴人為其父曾新旺土葬部分，業經臺北高等行政法院八十九年簡字第四四二號上訴中，被上訴人於本案重複課予行政罰，顯違反一行為不二罰原則，原判決併予論判該部分，顯有重大瑕疵，有廢棄發回更審之理由。又修建曾黃玉英土墳之行為人為曾新旺，被上訴人以上訴人為課罰對象，顯然有誤，原判決未述及不採此重要攻擊方法之理由，有判決不備理由之違背。再者，依墳墓管理條例第二十四條規定，遷葬必須該地足以妨害軍事設施、公共衛生或其他公共利益為必要，惟原判決稱臺灣地區地少人稠，自然環境之保護極為重要，國家為公共利益考量，有制定墳墓管理條例之必要，惟該條例存在之必要性與遷葬條件係屬二事，不可混為一談。是被上訴人未具體說明系爭墳墓有何妨害情形，原判決亦未調查審認，且未說明有何妨害公共利益符合遷葬之條件，顯未盡調查之能事，更有判決不備理由之違法等語。

惟按「私人墳墓之設置，應報請當地主管機關核准，其應備文件及地點之選擇，依第六條第一款、第六款、第七款及第七條之規定。每一墓基面積不得超過第十條之規定。」「設置墳墓違反本條例之規定者，應由當地主管機關會同有關機關制止之。其已埋葬之墳墓，除得令其補辦手續者外，應限期於三個月內遷葬；逾期未遷葬者，處三千元以上一萬元以下之罰鍰。前項未遷葬之墳墓，由直轄市、縣（市）主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收之。」為墳墓設置管理條例第十四條及第二十六條所明定。本件上訴人之父曾新旺於八十七年十二月間未經申請核准，擅自於新竹縣峨眉鄉○○段富興小段六七○之一地號私有土地，修建其妻黃玉英墳墓乙座，嗣曾新旺於八十八年三月間死亡，其子即上訴人與曾俊昌、曾逸昌亦未經申請核准，擅於上開地號土地興建其父曾新旺之墳墓乙座，為兩造所不爭，並有照片附卷可稽。查墳墓之設置，法律並未區分納骨塔式或土葬式建築，亦未區別設置於私有或公有土地，皆須申請核准，始得設置，上訴人之父曾新旺、母黃玉英上開墳墓，既均未申請核准，擅設置於私有土地上，則被上訴人依前揭規定命上訴人限期遷葬，逾期則報請縣市主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓主徵收，洵非無據。次查，上訴人之父曾新旺為其母黃玉英修建墳墓，被上訴人八十八年九月十八日八八峨鄉民字第六○九三號函代位處上訴人罰鍰四千元部分，業經臺灣省政府八十九年六月二十一日八九府訴一字第一二五八三六號再訴願決定將之撤銷。而上訴人與曾俊昌等為其父曾新旺新建墳墓部分，仍維持罰鍰四千元之處分，此部分並經本院另案即九十一年度裁字第一一四七號裁定駁回上訴人之上訴確定在案。本件係命上訴人限期遷葬，並未涉及行政罰之問題，自無上訴人所指違反一行為不二罰原則之情事。再查臺灣地區地少人稠，自然環境之保護極為重要，土葬墳墓之設置對整體自然環境及景觀有潛在性之威脅，國家基於公共利益之考慮，而立法要求設置墳墓在事前先經政府機關之審查，符合憲法第二十三條之「必要性原則」，並無違憲之處。從而被上訴人依墳墓設置管理條例第二十六條規定，以八十九年七月六日（八九）峨鄉社字第三六一八號函通知處理遷葬，逾期未遷葬之墳墓，將報請縣（市）主管機關代為遷葬於公墓內，其遷葬費用向墓地經營人、營葬者或墓主徵收，自無不合。原判決因而駁回上訴人於原審之訴，核無違誤。上訴論旨徒就其個人主觀之法律見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，自難認為有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信