最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一三七二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一三七二號

上訴人

奧地利商．福仕愛賓有限公司臺灣分公司

代表人

乙○○

被上訴人

中央信託局

代表人

甲○○

訴訟代理人

黃德賢律師

右當事人間因政府採購法事件，上訴人對於中華民國九十一年七月十七日臺北高等行

政法院九十年度訴字第四一九號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人參加交通部臺灣鐵路管理局（以下簡稱臺鐵）委託被上訴人辦理「GF0-000000第一項（UIC 六十公斤鋼軌五十萬公尺）」招標案開標作業，該案係採「規格標」及「價格標」兩段開標方式辦理。上訴人已依投標公告繳交鉅額押標金，且提出符合規格標所定十二項規格與條款中之前十一項文件，顯見上訴人確實有意參與本件採購案之競標，斷無故意不檢附或提不出第十二項實績證明文件之理。因此，招標及審標機關對於上訴人有意競標卻又漏附實績證明文件之不一致情形，按其情形又非不能補正，被上訴人未依政府採購法第五十一條第一項及同法施行細則第六十條第一項規定意旨，於審標時通知上訴人提出說明，即逕判認上訴人之資格為不合格，自有違前揭法條之規定。依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第五條第一款規定，對於擇定投標廠商之特定資格，應載明於招標文件上，被上訴人就擇定投標廠商之特定資格條件，未載明於招標文件，反而放置於規格條文中，有使投標廠商漏附相關文件之可能，被上訴人此項疏失不當，造成上訴人之疏忽，自應由被上訴人通知上訴人補正，予上訴人有補救之機會，始合衡平之理。又本件採購案採兩段開標之方式，其目的即在於要先確定投標廠商之特定技術資格。故被上訴人在認投標廠商有規格標不合格之情事時，即應先通知不合格之廠商，使其得向被上訴人提出異議，俟法定異議期間經過或異議、申訴遭駁回時，始進行第二階段之價格標決標程序，如此方符合規格標與價格標分兩段開標之精神。本件採購案於八十九年一月七日即開規格標，被上訴人竟遲至三月三十一日即第二階段之價格標決標後，始通知上訴人有規格標不合格之情事，以致上訴人就該規格標之開標結果，毫無補正、異議或申訴，並進而參與價格標競標之機會。另本採購案之招標規範第二．五節中有關「The heat treatment method should be slack quench」之規定，從字面上解釋，意即採購之鋼軌在製程上，必須經過slack quench方法之熱處理（heat treatment）無疑；且製作該規範之工程師王大任，到庭亦證稱站在其製作該規範之地位及專業之立場，系爭採購之鋼軌在製程上，確實必須經過slack quench方法之熱處理無誤。故本件得標之西班牙Aceralia公司就系爭採購之鋼軌既無做slack quench之技術能力，則其所提出有關販售鋼軌之實績證明文件，即與招標規範之規定不符，被上訴人准其得標，顯有違法，且依政府採購法第五十條第一項第二款及第二項規定，該決標自應撤銷並解除契約。何況本件採購規範第二節第五點，既明白規定「熱處理之方法必須為間歇性淬火處理」（ Theheat treatment method should be slack quench），並無「或可經熱處理」或「得不經熱處理」之選擇性字句存在，顯見依據採購規範之規定，系爭採購之鋼軌在製程上必須經過熱處理（heat treatment），且其熱處理之方式必須為間歇性淬火處理（slack quench）無疑。被上訴人謂系爭鋼軌無須作熱處理云云，顯與招標文件之規定相違。另經間歇性淬火處理（slack quench）之鋼軌，其拉力強度或有可能超過規範規定之880～1030N/mm值，然查該880～1030N/mm值係最低標準值，若經熱處理之鋼軌拉力強度會超過該最低標準，而使政府能以同一價錢，採購到高品質之產品者，對於政府反而更為有利，且符合政府採購法追求「提升採購效率與功能，確保採購品質」之目的，並無礙於系爭採購案鋼軌必須經過slack quench熱處理要件之確認。據上所陳，被上訴人就本件採購案之決標確有違法，請判決撤銷被上訴人就GF0-000000 號第一項UIC六十公斤鋼軌採購案之決標處分暨申訴審議之判斷等語。

二、被上訴人則以：依被上訴人之招標文件第一條⑷規格標Ａ項中即明定「規格標」須詳報招標文件要求之資格（qualifications）、規格（specifications）及條款（terms ），且不得報列標價，否則該標不予接受，Ｂ項投標廠商「規格標」應包含下列內容．．．，Ｃ投標廠商之資格文件，Ｄ投標廠商之規格文件。足見，參與投標之規格標應符合要求之資格、規格及條款，否則該投標不予接受。臺鐵就本件標購案，即訂定UIC60規格（Specification for UIC 60 Rail），其中第十四條中規定，投標商投標時，需提供製造廠簽發之實績証明文件，証明該製造廠商必須有二年之營運實績及至少五家具名及住址之購買者購買60公斤鋼軌者之名單，茲上訴人及另一家投標商皆未檢附實績証明，與招標文件中要求之資格、規格不符，乃依據政府採購法第五十條第一項第一款，判定為不合格。查依上揭招標文件規格標Ａ項中須詳報招標文件要求之資格、規格，否則該標不予接受，文義甚為明確，並無須通知補正之規定，有關政府採購法第五十一條第一項及同法施行細則第六十條第一項規定，係專指依廠商已交付之投標文件審查標過程中對其內容有疑義時，「得」通知投標廠商提出說明，本件上訴人既未依投標文件規定之要求，檢附實績証明文件，被上訴人根本無須「通知補正」即不予接受。至於通知不合格之時間，被上訴人係依據政府採購法施行細則第六十一條之規定「機關依本法第五十一條第二項之規定，將審查廠商投標文件之結果通知各該廠商者，應於決標或廢標日起十日內為之」辦理。又本次採購規格第一節基本要項中規定「型式」、「重量」、「單位長度」、「材質」、「製造方法」等並無規定鋼軌成品需作熱處理。第六節規定鋼軌之拉力強度為880～1030N/mm ，係屬UIC 60鋼軌之900A與900B之性質，硬度為270～300之間，屬於一般鋼軌。至於第二．五節中規定「熱處理之方法」，意即系爭採購之鋼軌在製程上必須為「緩慢冷卻之過程」此有英國之軌道專書可參，並非如上訴人解釋之熱處理方法必須為「間歇性淬火處理」，本案得標廠商Aceralia及參與投標廠商Nippon 、Moravia等鋼軌製造廠，均以非加硬處理鋼軌價格提供報價，故依臺鐵之規格相關資料對照觀之，並非屬上訴人所稱之低品質鋼軌，自無違反政府採購法之投標文件內容不符合招標文件之規定。系爭UIC 60鋼軌採購機關臺鐵原制定之規範中，關於第一章一般特性一．一節中原規定一．一Type of rail:UIC 60 heat-treated without bolt holes 即所謂熱處理，惟因規範中已明確界定鋼軌材質且以抗拉強度來確保其應具有之硬度，實不宜再以要求熱處理來突顯其製程，故經承辦人員王大任簽呈建議將上開條文修訂為一．一Type of rail : UIC 60 rail　withoutbolt holes，此有簽呈可稽，故本次之採購鋼軌新規範第一章一．一節中即無熱處理之要求，足見UIC 60鋼軌製程並不以熱處理為必要條件，雖同規範第二章製造第二．五節中有熱處理方法必須採緩慢冷卻之過程（slack quench），惟此節內容係指鋼軌成型後必項採緩慢冷卻之過程，故於規範中告知此項製作程序，而非嚴格要求特殊加硬之熱處理為必要。綜上所述，上訴人企圖曲解採購規範，且以其片面翻譯之「間歇性淬火處理」取代「緩慢冷卻之過程」進而欲認得標廠商無具備此熱處理能力以推翻已決標之個案，實屬無理要求。請判決駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。

三、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：上訴人對於系爭投標案，投標者應提出十二項證明文件，而其漏附其中一項之實績證明文件之事實，並不爭執，自堪信為真實。依系爭招標文件規格標Ａ項中已明載：「規格標須詳報招標文件要求之資格、規格，否則該標不予接受。」文義相當明確，並無須通知補正之規定。又政府採購法第五十一條第一項係規定：「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明」，另政府採購法施行細則第六十條第一項係規定：「機關審查廠商投標文件，發現其內容有不明確、不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確之內容」，均係專指依廠商已交付之投標文件審查過程中對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。本件上訴人既未依投標文件規定之要求，檢附實績証明文件，被上訴人自無依上開規定通知其說明之必要，更遑論「通知補正」。故本件被上訴人逕以上訴人資格不合格，而不接受其投標，自無違誤。又依政府採購法施行細則第六十一條之規定：「機關依本法第五十一條第二項規定，將審查廠商投標文件之結果通知各該廠商者，應於決標或廢標日起十日內為之」。本件決標日為八十九年三月三十日，而被上訴人於同年月三十一日即將決標結果及規格標不合格之理由通知上訴人，此亦為上訴人不爭之事實，足見被上訴人係依規定辦理，上訴人訴稱被上訴人有遲延通知之情事云云，顯無理由。次查系爭採購案之招標規範第二．五章節中，有關「 The heat treatment method should beslack quench」之規定。雖兩造對「slack quench」有不同之解釋，惟就有爭議部分外，其餘從字面上解釋，意即「熱處理方法必須『slack quench』」。本件採購之鋼軌是否必須經過熱處理？雖據證人即上開招標規範之原起草人王大任到庭結證稱：是必須的。惟王大任於八十八年二月八日所撰之內部（臺鐵公務處）簽呈中，已載明：「檢呈本局UIC 60鋼軌規範修訂草案，請核定。說明：一、因於Chemical Composition中已明確界定鋼軌材質為 micro alloyed steel，且以抗拉強度來確保其應具有之硬度，實不宜再以heat treated（經過熱處理）突顯其製程，因此原規範一．一節修訂如下：一．一 Type of rail: UIC 60 railwithout bolt holes」（原規範之規定為：「一．一 Type of rail: UIC 60heat-treated rail　without bolt holes」 ），此有王大任自認屬實之上開簽呈及新、舊招標規範影本附卷可稽，顯見新的即系爭招標規範一．一節已明顯刪去heat treated（經過熱處理）之要求，則其二．五節「The heat treatmentmethod should be slack quenchk之舊規定，已屬多餘，其未同時刪除，似屬疏忽所致。雖證人王大任證稱上開二．五節規定係有意保留云云，惟既與事實不符，自非可採。系爭招標規範第一．一節中，既已將heat treated（經過熱處理）之要求刪除，投標廠商應相當清楚本件所擬採購者，為不須經過熱處理之一般鋼軌。且本件係採一次投標，分段開標方式辦理，分為「規格標」及「價格標」二段開標，上訴人既於第一階段之「規格標」即不合格而被淘汰，其對於第二階段之「價格標」究竟何人得標，已無利害關係。是上訴人以本件得標廠商西班牙Aceralia Products Largos S.A.不具備「slack quench 方法之熱處理」之能力為由，訴請撤銷該決標，實無理由。綜上所述，本件上訴人訴請撤銷被上訴人之決標處分及申訴審議之判斷，核無理由等情，為其判決之依據。固非無見。

四、惟本院按上訴人上訴意旨主張：依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第五條第一款規定，對於擇定投標廠商之特定資格，應載明於招標文件上，被上訴人就擇定投標廠商之特定資格條件，未載明於招標文件，反而放置於規格條文中，有使投標廠商漏附相關文件之可能，被上訴人此項疏失不當，造成上訴人之疏忽，自應由被上訴人通知上訴人補正，予上訴人有補救之機會，始合衡平之理。又本件採購案採兩段開標之方式，其目的即在於要先確定投標廠商之特定技術資格。故被上訴人在認投標廠商有規格標不合格之情事時，即應先通知不合格之廠商，使其得向被上訴人提出異議，俟法定異議期間經過或異議、申訴遭駁回時，始進行第二階段之價格標決標程序，如此方符合規格標與價格標分兩段開標之精神。本件採購案於八十九年一月七日即開規格標，被上訴人竟遲至三月三十一日即第二階段之價格標決標後，補正、異議或申訴，並進而參與價格標競標之機會等情。查本件中信局招標文件案號GF0-000000備註條款並未記載投標廠商必須具有相當經驗成績者之特定資格，僅於招標規範第十二點記載。查該規範內容絕大部分係對鐵軌之規格、製造過程、化學成分分析，物理性質等標準之記載，與廠商之特定資格，二者係不同性質之事項，被上訴人將廠商資格規定於上述規範中，有無與一般業界採購招標常規有所不合？行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書，亦認該記載方式尚有未當。又本件採購招標案，有關「招標文件」，散見於「招標、投標及簽約三用表格」、「備註條款」、「招標規範」等文件中，規定內容不一致，則「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第五條規定所稱之招標文件，究係單指備註條款之招標文件，或包括招標規範等文件，亦不明確原判決就此爭議並未查明認定。是上訴人如因此而疏未提出實績證明，被上訴人於審標時，未通知上訴人補正該事項，是否與行政行為應明確及衡平原則有違，即有進一步深究之必要。原判決未就此加以審酌，尚嫌疏漏。次查本案既分「規格標」及「價格標」，則兩標應分別開標、決標，始符合兩段開標方式之意旨。中信招標文件案號GF0-000000第一（七）點定明，「規格標」經審查結果符合招標文件要求之投標廠商，中信局將另行通知擇期開啟其「價格標」。「規格標」經審查結果不符合招標文件要求之廠商，中信局將告知其不符合之處，並發還其原封「價格標」，惟未訂定須俟價格標開標決標後始告知發還。本件「規格標」係於八十九年一月七日開標，開標後被上訴人已通知合於資格之投標廠商，但未將資格標決標結果於資格標決標日十日內通知不符合資格者，遲至價格標決標後始通知上訴人，該程序與上開招標文件之條款及政府採購法施行細則第六十一條規定，有無不合，亦值得再行推研。原判決對上訴人前開攸關判決結果之主張，並未敘明其不採之理由，遽為不利上訴人之判決，已有理由不備之疏漏。另查系爭採購案之招標規範第二．五章節中，有關「The heat treatment methodshould be slack quench」之規定。兩造對「slack quench」有不同之解釋，原判決未能詳予查明鋼鐵製造及火車鋼軌所需特性等相關資料，以推研二者文義究何所指，遽認招標規範第二．五章節之規定係屬多餘，已嫌速斷。且被上訴人係主張：投標規範第二章製造第二．五節中雖有熱處理方法必須採緩慢冷卻之過程（slack quench），惟此節內容係指鋼軌成型後必須採緩慢冷卻之過程，故於規範中告知此項製作程序，而非嚴格要求特殊加硬之熱處理為必要等語，並未主張該規範第二章製造第二．五節之規定為屬多餘。原判決以該節規定已屬多餘，其未同時刪除，似屬疏忽所致乙節，與被上訴人之主張及證人王大任之證詞均有未合，原判決不無認定事實與所憑之證據不符之違誤。又查被上訴人主張投標規範第二章製造第二．五節中所訂熱處理方法必須採緩慢冷卻之過程（slack quench），係指鋼軌成型後必須採緩慢冷卻之過程乙節，如屬可採，則本件得標者是否具有提供該項產品之能力，關係得標者是否有撤銷得標之事由，原判決未就此影響判決結果事項加以認定，判決理由亦有未備。末查上訴人訴請撤銷規格標及價格標之原處分，如其請求撤銷規格標部分有理由，則最後得標者是否有不合得標要件而應撤銷得標，尚難謂與上訴人無法律上之利害關係。綜上，原判決認事用法不無違誤，上訴意旨據以指摘求為廢棄原判決，為有理由，合將原判決廢棄，發回原法院，依本判決意旨，查明事實後重為適法之判決，以資適法。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲