最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第九八四號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第九八四號

上訴人

科學工業園區管理局

代表人

甲○○

訴訟代理人

林憲同律師

被上訴人

新竹市政府

代表人

乙○○

右當事人間因水污染防治法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月二十日臺北高等

行政法院九十年度訴字第五八四三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人係科學工業園區○○道管理機構，負責管理該工業園區○○○○道相關事宜，其業別屬污水下水道系統。被上訴人接獲民眾陳情，於民國九十年二月六日十七時三十分派員前往稽查，發現上訴人所轄污水下水道系統第四雨水放流口，排放廢水於地面之水體未符合放流水標準（現場測試酸鹼度為一○．○；放流水最大限值為六．○至九．○），遂以上訴人違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定，以九十年三月六日（九十）府環三字第一一○四二○號處分書，裁處上訴人新臺幣（下同）十二萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：水污染防治法第七條及第三十八條之處罰對象應為排放污水之行為人，非污水下水道系統之管理人，上訴人係隸屬於行政院國家科學委員會之政府機關，依法職掌對科學工業園區內廠家之管理工作，而依該公法上職權，應會同環保單位監管查察污染行為人，如查察監管不周而遭污染時，應屬行政績效不彰，能否作為水污染防治法之處罰客體，尚待斟酌；另下水道法主管機關內政部營建署、主管法規適用之內政部及環保主管機關行政院環境保護署多次開會協商結論，均認污水下水道之管理單位如非排放污水之直接行為人，環保單位不得逕以該管理單位為處罰對象；又本件遭被上訴人稽查發現之排放口係雨水下水道系統之雨水放流口，直接污染行為人為第三人（台電公司輸供處北區施工處），上訴人自認對於園區內污水之排放管制已盡監督管理之能事，並無過失，被上訴人卻以該第三人非水污染防治法第二條第七款所規範之「事業」分類為由，逕以上訴人為處罰對象，再要求上訴人向直接污染行為人求償，邏輯上本末倒置且無法令依據，並有濫興訟源之嫌云云，並提出原審八十九年度訴字第一四七八號判決理由資為爭議。為此請求判決訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、被上訴人則以：按下水道法第八條之規定，工業區管理單位應依法處理該工業區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。另依水污染防治法第二條第一項第十二款所規定污水下水道系統之定義，工業區○○○○道為污水下水道系統，又參照行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋略以：已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已負責該區○○道之管理。參照水污染防治法第七條之規範主體包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。而上訴人確實取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」，可證上訴人為水污染防治法第七條所謂「污水下水道系統」，而為水污染防治法之處罰對象，並無疑義。上訴人遭被上訴人稽核發現排放異常水質不符合放流水標準之採樣地點，並非雨水下水道，而係上訴人所管理之雨水下水道放流口之第四雨水放流口，屬整個園區○○○○道系統應予管制之範圍。有關工業園區廢污水管理之外部控制，依污水下水道系統排放廢污水於地面水體應符合放流水標準，水污染防治法第七條第一項定有明文，凡由污水下水道排放口或雨水下水道放流口排放廢（污）水，均屬排放廢（污）水之行為人，即應受罰。按科學工業園區○○○○○道，係採雨、污水分流方式，其雨水下水道僅專供雨水處理，不得排放廢污水，惟雨水下水道仍屬水污染防治法第二條第十二款所定「污水下水道系統」內之下水道，故科學工業園區之污（雨）水下水道所排放於地面水體之水，均應符合放流水標準。縱如上訴人所言，水質異常與台電公司輸供處北區施工處於科學園區○○路施工有關，惟台電公司輸供處北區施工處並非水污染防治法所規範之事業單位，不影響或排除上訴人之責任，上訴人對轄區工廠與其區內進行施工之承包商排放廢污水於雨水下水道使其排放至地面水體，縱非故意，亦屬應注意能注意而不注意，致發生不符放流水標準之結果，尚難脫免其過失責任等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：水污染防治法第七條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義，工業區○○○○道為污水下水道系統。又依下水道法第八條第一項規定：「工業區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」，故工業區管理單位乃依法處理該工業區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。查系爭科學工業園區經許可之污水、雨水下水道系統放流口數目，包括污水下水道系統放流口二個、雨水下水道系統放流口十一個，乃上訴人以科學工業園區○○○○道系統管理單位，取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」而得以排放，上訴人既屬水污染防治法第七條所謂「污水下水道系統」之管理單位，即為水污染防治法之規範對象，上訴人主張其非「製造污染廢水之人」不應被裁罰云云，顯係誤解。另按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為行為時水污染防治法第七條第一項所明定，此為上訴人應盡之法定義務，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第三十八條定有處罰明文。因此，只要經查獲發現有污水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合上開條文所稱「排放」之定義，而得以處罰污水下水道系統管理單位。本件上訴人管理之雨水下水道排放口排放廢水，既經環保稽查人員採樣檢驗，不符合放流水標準，被上訴人據以裁處十二萬元罰鍰，用促踐行改善之義務，即無違法。查上訴人管理之科學工業園區○○○○○道雖係採雨水、污水分流方式，其雨水下水道排放口亦不得排放廢（污）水，上訴人既為科學工業園區○○○○道之管理機關，即難謂對其管理之雨水下水道排放廢（污）水之違規情事，因無法有效防範區內廠家私自偷排之行為，而請求免罰。如何有效防範科學工業園區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬上訴人身為科學工業園區管理機構應負之責，且經濟部工業局設有防治污染技術服務團專司負責污染防治之輔導，上訴人要求科學工業園區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事；環保機關對於科學工業園區內個別廠商排放廢水於上訴人所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。上訴人既為科學工業園區之管理機構，依常理個別廠商須經科學工業園區管理機構同意始可設廠或進行工程施作，且接受上訴人行政上管理，上訴人既為專用下水道管理機關且其接受科學工業園區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，自應克盡管理之責，不得藉由其查察監管不周應屬行政績效不彰為由而免責。本件上訴人對轄區內工程廢水排放於雨水下水道應注意，且能注意而不注意，以致發生本件違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。上訴人另主張得否逕依水污染防治法裁罰下水道法指定之管理機關乙節，下水道法之中央主管機關內政部營建署暨主管法規適用之內政部，均持否定見解，此有內政部八十五年十月二十二日台內營字第八五八五九五七號函附研討意見結論：「㈠縣（市）政府依下水道法規定指定各工業區管理中心（站）為下水道機構，應無下水道法適用之疑義。㈡請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關，工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰對象。」內政部八十六年七月七日台內營字第八六○四八二三號函「（工業區管理中心）應會同環保單位查明廢（污）水排放源．．依水污染防治法處分排放者，不宜以廢（污）水排放源無從查據，逕於．．雨水下水道內採樣．．依法處分下水道（管理）機構。」內政部營建署八十三年六月九日八十三營署公字第○八七○九號函：「不宜將雨水下水道視同污水下水道處理。」行政院環境保護署八十五年十二月二十三日工業區水污染管制計畫檢討會議結論五「大發工業區水污染管制問題，達成處理原則共四項」可資參照云云，並提出上開函文在卷為證。經查，上訴人主張有上開檢討會議結論存在，固屬實在，惟其目的僅在督導各級環保機關查處工作更臻合法，於水污染防治法第七條第一項及第三十八條變更前，上訴人非得據此作為免除本件處分之依據，上訴人此部分之主張，核不足採。而上開會議紀錄之結論及函，不過為「建議處理意見」及建議事項而已，並非法規性之命令，縱經斟酌，仍不能使上訴人受較有利之裁判。原審八十九年度訴字第一四七八號判決為經濟部工業局新竹工業區服務中心因違反水污染防治法事件，雖經原審將訴願決定及原處分均撤銷，然該判決係以環保稽查人員在雨水下水道中採樣檢驗，而非在雨水下水道之放流口採樣檢驗，其水質採樣地點不符水污染防治法第七條規定為由，據以撤銷訴願決定及原處分。惟本件水質採樣地點位於上訴人所轄污水下水道系統第四雨水放流口，與原審八十九年度訴字第一四七八號判決情形有別，尚難以該案為由而拘束本案之認定。綜上所述，原處分於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張水污染防治法所稱「排放」，應該兼指「製造污染源」而又加以「排洩流放」，關於此點，可以比較參考水污染防治法第三十八條之前段與後段文句，立法意旨，至為明晰。原審卻加以擴張解釋為「（單純）流放逸出之事實」，涉有錯誤。另關於水污染防治法第三十八條科罰要件應該指「污染製造人」，不指「下水道管理人」，應該指「有排放之行為」，而不指「單純流放之事實」。關於併罰管理中心之問題，管理中心非但沒有構成違規之故意或過失，且有幫助緝防污染之職能，環保機關竟然還要科罰管理中心，揆諸司法院釋字第二七五號解釋，其法理基礎實有欠缺。本案是臨時前來施工的工程單位，在一般通用的雨水下水道製造及排放「工程廢水」。管理中心對於惡意盜排的廠商，並無事前「收費納管」之餘地，除了事後協助環保局追查盜排人之外，殊無事先防範之可能。原審所稱「付費納管」及「涉有管理過失」兩項歸責理由，均有違誤。對於第三人在雨水下水道之盜排行為，管理中心應該已經脫離水污染防治法第七條所稱「污水下水道系統」或「事業」之地位，此時，管理中心應該是「依公法職權執行雨水下水道管理」之公權力機關。在法理法制上，絕對不是水污染防治法科罰的適格對象等語。然查「事業、污水下水道系統，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善。」為行為時水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。且水污染防治法第七條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統之定義，工業區○○○○道為污水下水道系統。又依下水道法第八條第一項規定「工業區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」另「已設置下水道系統之工業區，其管理單位係依促進產業升級條例第三十九條規定設置，實質上已負責該區○○道之管理。」亦經行政院環境保護署八十一年一月二十一日環署水字第五四三三一號函釋在案。故工業區管理單位乃依法處理該工業區○○道系統內之廢（污）水並管理排入下水道系統之事業。而本件科學工業園區經許可之污水、雨水下水道系統放流口數目，包括污水下水道系統放流口二個、雨水下水道系統放流口十一個，乃上訴人以科學工業園區○○○○道系統管理單位，取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」而得以排放，上訴人既屬水污染防治法第七條所謂「污水下水道系統」之管理單位，即為水污染防治法之規範對象。從而，被上訴人以上訴人違反行為時水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定，處上訴人十二萬元罰鍰，尚無違誤，訴願決定及原判決亦予維持，均無不合。況查原判決已就本件爭點即上訴人主張水污染防治法第七條及第三十八條之處罰對象應為排放污水之行為人，非污水下水道系統之管理人，上訴人係隸屬於行政院國家科學委員會之政府機關，依法職掌對科學工業園區內廠家之管理工作，其非製造污染廢水之人，不能作為水污染防治法之處罰客體；且上訴人對於園區內污水之排放管制已盡監督管理之能事，並無過失各節，為不可採等情。詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開水污染防治法令規定、函釋意旨及司法院釋字第二七五號解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛