最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第544號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第544號

上訴人

經濟部工業局桃園幼獅工業區服務中心

代表人

甲○○

訴訟代理人

汪團森 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國96年4月19日臺北高等行政法院95年度訴字第2715號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人為桃園幼獅工業區○○道機構，負責管理該工業區○○○○道相關事宜（行業別屬「污水下水道系統」），經被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局）於民國（下同）95年1月5日11時10分派員前往稽查，發現該下水道系統之雨水下水道D02放流口有廢水排放至地面承受水體，乃採取水樣送驗，經檢驗結果懸浮固體42.6毫克/公升（mg/L）、化學需氧量為436毫克/公升，未符合放流水標準（懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量100毫克/公升），核認違反水污染防治法第7條第1項及同法第19條準用第18條、事業污染防治措施管理辦法（下稱防治措施管理辦法）第31條之規定，罰鍰部分由被上訴人從一重依同法第40條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）之規定裁處新臺幣（下同）36萬元罰鍰，並限期於同年4月15日前改善完妥。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院95年度訴字第2715號判決駁回後，提起本件上訴。

二、上訴人起訴意旨略謂：被上訴人於95年1月10日對違法之行為人即時碩公司處罰應能達成行政目的，竟亦於95年2月21日以污水下水道系統管理人為處罰，乃恣意選擇處罰之對象，且兩者皆予處罰，參照本院95年1月份庭長法官聯席會議決議之意旨，其裁量權有濫用之違法。又防治措施管理辦法第31條第1項係以「事業」為規範對象，並不包括「污水下水道系統」，是被上訴人自應以時碩公司為處罰對象，方符法制。且被上訴人環保局95年1月5日之採樣係以攜帶型箱體存放，並未測量且無法校對箱體內之溫度是否符合4℃±2℃範圍，而化學需氧量〈COD〉雖有加濃硫酸，但並未檢測PH是否<2，其採樣程序未符合93年11月29日環保署環境樣品採集及保存作業指引，作業規定四-〈二〉關於樣品保存方法之規定，其所測值是否正確已非無疑。再者，當日採樣點之土地已由富海工業股份有限公司設立登記為工廠，有桃園幼獅工業區平面圖可稽，其屬事業用地，非上訴人所轄公共設施。復就總量管制之精神而言，上訴人污水處理廠當日操作進流水量經進流流量計顯示為2,909噸/日，自廢污水排放口DO1放流流量計放流水量為2,778噸/日，操作水質尚屬正常。證明大部分處理過符合放流水標準經污水排放口DO1排出，而少部分不明排水，非經污水下水道系統內繞流至DO2雨水排放口排出，故本件實不應以嚴重污染處分，其裁量基準有違罰鍰比例原則等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人答辯意旨略謂：被上訴人環保局於稽查當日之採樣程序均符合行政院環境保護署規定之「環境稽查樣品監管作業規範」與「環境樣品採集及保存作業指引」。按水污染防治法第7條之規範主體包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3種，本院92年度判字第984號判決可參。查上訴人既取得「廢（污）水排放許可證」（桃縣環排許字第H0044-01號），可證其為該條所謂「污水下水道系統」之管理單位，即為該法之規範對象。又被上訴人環保局當日採樣地點係上訴人管理之雨水下水道放流口，屬上訴人應予管制之範圍。且依同法第7條第1項之規定，污水下水道系統排放廢污水於地面水體應符合放流水標準，凡由污水下水道排放口或雨水下水道放流口排放廢（污）水，對下水道管理者而言，即屬違反其狀態責任而應受罰。又雨水下水道亦屬該法第2條第12款所定「污水下水道系統」內之下水道，故污（雨）水下水道所排放於地面水體之水，均應符合放流水標準。再者，上訴人係屬「污水下水道系統」，且依「環境保護專責單位或人員設置及管理辦法」規定，設置廢水處理專責單位，其應遵守水污染防治法第14條、第15條及第18條之規定，已於該法中已有明定。再查，被上訴人環保局稽查時碩公司與上訴人之時間點有異，不同時間點查得之廢水排放，是否為同一行為人所為之數行為即非無疑。又上訴人既為專用下水道管理機關且其接受工業園區內各廠商依廢水量付費納管並處理廢水，依「下水道法」自有使用及管理之責任，其未及時發現與改善逕流廢水放流口（雨水道）排放廢水之事實，已造成承受水體實質污染，核難解免管理上善良管理人之過失責任。且依本院95年1月份庭長法官聯席會議決議之意旨，本件與時碩公司稽查事件分屬不同之違規案件，屬數行為，被上訴人分別予以處分並無逾越權限或濫用權力之問題。另依裁量基準第2條第1項之規定，上訴人由被上訴人發給之排放許可證核定最大日排放量為3,300立方公尺，故本件屬嚴重污染案件，而裁罰基準之裁量參考因素為污染物濃度與違規次數，並非僅為排放水量之多寡。

四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：查時碩公司於95年1月18日經被上訴人環保局查獲違反水污染防治法第18條所定辦法第31條之規定，依同法第46條規定處6萬元罰鍰乙案，較發生於95年1月5日之本案，時間在後，並不能以時碩公司受罰，而認本件遭查獲之污水係來自時碩公司所排放。何況被上訴人陳明95年1月5日查獲本案時，有與上訴人人員查訪，但無法查明究是那一家公司排放，此為上訴人所不爭執。至原處分說明五僅在說明上訴人之陳述意見書所主張被查獲之廢水係時碩公司所排放一節，不影響被上訴人之處分，並非被上訴人亦認被查獲之廢水係時碩公司所排放。是並無證據證明被查獲之廢水係時碩公司所排放。次查，依水污染防治法第19條規定，污水下水道系統排放廢（污）水，準用同法第18條之規定。是依同法第18條授權所訂定之防治措施管理辦法第31條第1項，其規範對象之「事業」，亦包含污水下水道系統，並依同法第2條第12款規定，此污水下水道系統包括其系統內之雨水下水道。再查，被上訴人所屬環保局人員查獲本案採樣時，有加入濃硫酸，存放箱體有放置冰塊之事實，業據證人即作成本件水污染稽查紀錄之被上訴人所屬環保局人員徐依聖，及上訴人公司員工林俊男證述在卷。上開採樣送至檢驗室檢驗時，樣品保存方法是加酸、4度C冷藏，PH值符合規定，此有水污染稽查水樣送驗單在原審卷可證。上訴人質疑採樣程序未符樣品保存方法規定，PH值是否符合規定云云，尚有誤會。

五、上訴意旨略謂：水污染防治法第7條第1項及第40條是在處罰排放行為且所排放之廢（污）水不符標準，而非處罰污水下水道管理系統管理區內事業（工廠）排放行為不當或疏失。依臺中高等行政法院90年度訴字第1336號判決謂：「被告既無法證明於○○○道口採得未符合放流水標準之廢（污）水係原告所排放，其僅以原告未善盡該工業區內工廠之責，即逕以原告排放廢（污）水而予處罰及停工之處分尚嫌無據。」顯與原判決法律見解兩歧，應由本院依法判決統一見解。又據被上訴人處分函說明五觀之，被上訴人明知所採樣廢（污）水確非上訴人所排放，僅因當天查不出是哪家工廠排放，即以上訴人有管理上之過失責任而處罰之。原判決亦以查不出排放公司為何，亦無證據證明是上訴人所排放，即認同被上訴人得以上訴人有管理上之過失責任而處罰之，其確認事實顯然與上述法條文義解釋之構成要件規定不合，自有適用法規不當之違法。次查，「污水下水道系統」固應依水污染防治法第19條，準用第18條之規定，惟準用非適用，因「污水下水道系統」不可能如事業一般「產生廢（污）水」，然原判決不分準用與適用之不同，毫不審酌工業區服務中心不可能將污水廠之廢污水排入雨水道，雨水道內如有不詳廢污水均屬不詳工廠盜排所致。再查，由證人林俊男於原審證稱：「⒈（稽查員徐依聖在添加冰塊前）沒有先測量冰筒溫度。⒉（稽查員徐依聖）有跟我說添加物是濃硫酸，但添加之後並沒有測量PH值。」證人徐依聖之證述：「（林俊男剛才說你採樣前沒有測量冰筒溫度，添加濃硫酸後，也沒有測PH值等說法，是否屬實？）是，沒錯。」「我們在第一現場即放流口採樣後，再到（原告）服務中心添加冰塊跟濃硫酸。」可知，被上訴人環保局當日之採樣明顯違反環保署環境樣品採集及保存作業指引中關於應於採樣當場添加冰塊跟濃硫酸，並現場測定PH值及溫度之規定。詎原判決竟以證人證述有加冰塊及濃硫酸，且被上訴人環保局之檢驗單位簽收單有註明保存方法符合規定，即認為無瑕疵，顯有認定事實與所採認證據客觀不適合之違反證據法則之違背法令。又水污染稽查水樣送驗單並沒有鹵離子濃度之記載，亦未記錄實際溫度與PH值，且其為被上訴人之單位，該文書根本無證明力。為此請求判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。

六、本院查：

㈠「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項．．．規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，．．．。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「違反依．．．第18條所定辦法．．．者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善．．．。」行為時水污染防治法第7條第1項、第40條、第18條、第19條及第46條分別定有明文。另依水污染防治法第18條授權訂定之防治措施管理辦法第31條第1項規定：「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。」行政院環境保護署94年5月20日環署水字第0940036954號令發布之裁量基準：「一、．．．二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（一）事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2倍以上者。．．．。三、嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰。．．．」、附表：「一、事業或工業區專用污水下水道系統廢（污）水核准最大日排放量500立方公尺以上，排放廢（污）水超過放流水標準限值2倍以上者。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：排放廢（污）水中污染物濃度（不含氫離子濃度指數及水溫）為放流水標準限值4倍以上未達5倍者。裁處罰鍰下限：新臺幣36萬元以上。」

㈡由上開規定內容可知，水污染防治法第7條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等三種。又依水污染防治法第2條第12款規定：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢(污)水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」參照下水道法第2條第1、2、3、4款規定：「一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。」及下水道法第8條第1項規定：「政府機關或公營事業機構、新開發社區、工業區○○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之。」足見工業區○○○○道包括污水下水道系統及雨水下水道，工業區管理機關依法處理該工業區○○道系統內之廢（污）水並管理區○○○○○道系統。查上訴人既以經濟部工業局桃園幼獅工業區服務中心身分，取得被上訴人核發之「廢（污）水排放許可證」（桃縣環排許字第H0044-01號），而得以排放廢（污）水，則其為水污染防治法第7條第1項所謂「污水下水道系統」之管理機關，屬於水污染防治法之規範對象，殆無疑義。復按污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，既為行為時水污染防治法第7條第1項所明定，此為上訴人應盡之法定義務，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第40條定有處罰明文。因此，只要經查獲發現有廢（污）水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合上開條文所稱「排放」之定義，而得以處罰污水下水道系統管理機關。又如何有效防範工業區內工廠排放廢水於雨水下水道，核屬上訴人身為工業園區管理機關應負之責，因個別廠商須經工業園區管理機關同意始可設廠或進行工程施作，並接受上訴人行政上管理；且經濟部工業局設有防治污染技術服務團專司負責污染防治之輔導，上訴人要求工業園區內個別廠商踐行防治工作，並非不可能之事。故環保機關對於工業園區內個別廠商排放廢（污）水於上訴人所管理專用下水道之區內管理事項，並無介入必要。復依水污染防治法第19條規定，污水下水道系統排放廢（污）水，既準用同法第18條之規定，則依同法第18條授權所訂定之防治措施管理辦法第31條第1項「事業所產生之廢（污）水除逕流廢水外，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集」所課予「事業」之義務，亦準用到污水下水道系統之管理機關。本件上訴人對轄區內廢（污）水排放於雨水下水道本應注意，且能注意而不注意，以致發生系爭違章情事，縱非故意，亦難脫免其過失責任。上訴人主張系爭查獲之廢（污）水，非其所排放，不應被裁罰云云，容有誤解。本件上訴人管理之雨水下水道排放口排放廢（污）水，既經環保稽查人員採樣檢驗，不符合放流水標準，同時違反水污染防治法第7條第1項及同法第19條準用第18條、防治措施管理辦法第31條第1項之規定，則罰鍰部分由被上訴人從一重依同法第40條及裁量基準之規定裁處36萬元罰鍰，並限期於95年4月15日前改善完妥，於法即無不合。

㈢末查被上訴人所屬環保局職員徐依聖於原審既到庭證述：「我們在第一現場即放流口採樣後，再到服務中心（上訴人）添加冰塊跟濃硫酸」等語，上訴人公司員工林俊男亦當庭證述：「95年1月5日我有在現場，證人徐依聖也確實有添加冰塊、濃硫酸」等語各在卷（原審卷第60、61頁），即難謂被上訴人所屬環保局人員於採取系爭水樣後，未即時依照樣品保存規定予以處理；且加入冰塊（零度C以下）、濃硫酸（強酸），依經驗法則，即係確保樣品以4度C冷藏，及調整PH值至2以下。何況系爭採樣紀錄既載明：「4度C冷藏送驗」，送至檢驗室檢驗時，簽收單據上亦載明：樣品保存方法是加酸、4度C冷藏，PH值符合規定，此有水污染稽查紀錄、水污染稽查水樣送驗單分別附原處分卷、原審卷(第66頁)可稽，則上訴意旨以徐依聖於採樣前未測量冰筒溫度，添加濃硫酸後未測量其PH值，質疑其保存狀態是否符合規定，尚無足取。又依行政院環保署制訂的「環境樣品採集及保存作業指引」所載：「運送時，樣品之保存條件應符合規定，其中樣品保存溫度若低於樣品保存規定時，應注意樣品之完整性」等語觀之，縱使樣品保存溫度低於樣品保存規定，亦只要注意保持該樣品的完整性，則徒憑懷疑採樣至運送時的溫度而否定其檢驗結果之正確性，尚難採信。至於水污染稽查水樣送驗單雖沒有鹵離子濃度之記載，但系爭水樣之水質檢測報告既載明化學需氧量之檢測方法係採NIEA W515.53A（重鉻酸鉀迴流法），而依行政院環保署就該檢測方法制訂之適用範圍既載明「適用於鹵離子濃度小於2,000mg/L之地面水、地下水及放流水化學需氧量檢驗」，並載明「鹵離子之干擾，可事先加入硫酸汞以生成錯鹽方式排除之，通常可於20ML水樣中加入0.4硫酸汞。若已知水樣中鹵離子濃度小於2,000mg/L，則只要維持硫酸汞：鹵離子＝10：1比例即可（不必20ML水樣中加0.4硫酸汞）；但當鹵離子濃度大於2,000mg/L時，本方法即不適用」，足見採取重鉻酸鉀迴流法檢驗化學需氧量者，其標準作業程序即須先處理鹵離子問題，使符合鹵離子濃度小於2,000mg/L的條件時，始能採用此方法檢驗，故上訴意旨徒憑水污染稽查水樣送驗單沒有鹵離子濃度之記載，即推論「干擾因素沒有排除前，所為檢測之正確性均應被否定」云云，純係臆測之詞，不足採信。

㈣綜上所述，原判決認事用法並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異