最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十二年度判字第二二號

上訴人

乙○○

訴訟代理人

董安丹 律師

被上訴人

臺北市政府地政處

代表人

甲○○

右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十年十一月七日臺北高等行政法

院八十九年度訴字第一二七九號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人在原審起訴意旨略以：緣台北市政府為興辦內湖區○○○道北端出口改善工程，需用台北市○○區○○段二小段一○六之二、一○七之四、一○七之五地號等三筆土地，前報經內政部核准徵收，並經被上訴人公告徵收及檢附徵收補償地價清冊，通知各土地所有權人在案。嗣上訴人於公告期間內，對其所有被徵收之內湖區○○段○○段一○六之二號地號（下稱系爭土地）補償費提出異議，經被上訴人函復略以系爭土地以公告土地現值及加發二成補償標準補償其地價，依法並無不合。上訴人不服上開處分向台北市政府提起訴願，經台北市政府以程序駁回。上訴人不服，提起再訴願，經內政部以再訴願決定將原決定撤銷，並於理由指明由原決定機關改為實體審理。台北市政府依再訴願決定意旨，重以府訴字第八九○六四五七○○一號訴願決定駁回。上訴人仍未甘服，遂提起行政訴訟。按都市計畫法第四十九條第一項前段及平均地權條例第十條第一項中段規定，對都市計畫區內之公共設施保留地，法條明文規定應按「毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值」，補償其地價，並非按公共設施保留地本身之「公告現值」定其徵收補償地價。復按平均地權條例施行細則第六十三條規定，在定公共設施保留地之徵收補償地價時，除參考毗鄰非公共設施保留地之公告現值外，尚應將公共設施保留地本身之因素算入。按平均地權條例施行細則第七條第一項規定：「每年編製土地現值時，依第六十三條規定計算之」，既云「第六十三條」全條，則自應包括第六十三條第二項之規定。但此顯然忽略公共設施保留地如有第六十三條第二項情形時，其所估定「公共設施保留地之公告現值」，有時與「毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值」會有不相等之差距。從而，在公共設施保留地本身地形、地勢、交通、位置有特殊情形時，如依平均地權條例施行細則第七條第一項規定，逕以公共設施保留地之公告現值，作為其母法平均地權條例第十條所稱之「毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值」，而決定公共設施保留地之徵收補償地價者，因其估定公共設施保留地公告現值時，已將公共設施保留地本身地形、地勢、交通、位置之特殊情形的負面因素加入，其補償地價自然有遜於「毗鄰非公共設施保留地之平均公告現值」，如此則顯然剝奪平均地權條例第十條所賦予被徵收土地所有權人得依該條例而享有「按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」所應有之權利，是平均地權條例施行細則第七條第一項之規定，顯然有子法違背母法，以及就人民之權利增加法律所無之限制的違法。上開平均地權條例施行細則第七條第一項既有違法之情形，故被上訴人依此估定本件被徵收土地之補償地價，顯有違法。又按徵收地價補償費加成標準依都市計畫法第四十九條第一項「必要時得加成」之規定觀之，地價評議委員會決定加成成數時，乃需因地、因時而制其宜，以個別考量之結果而定，除受第一項「加成不得超過百分之四十」之限制外，對決定加成必要之個案差異，即不能棄置不論，否則即構成裁量怠惰之不合法瑕疵裁量。經查上訴人被徵收之土地係在內湖重劃區內，因政府公益舉措，上訴人土地之徵收價與鄰地市價，天壤地別；被上訴人明顯違反都市計畫法第四十九條規定其怠惰裁量構成行政處分違法。本案被徵收土地之補償地價，除按平均地權條例施行細則第六十三條第一項，查估其地價為每平方公尺單價為新台幣（下同）七萬三千八百八十三元外，倘依平均地權條例施行細則第六十三條第二項規定，按「台北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」之規定，減價而按每平方公尺二萬三千五百四十三元計單價，揆諸前開說明，顯然違法。本案經原審現場實地勘查，由現場狀況可知案內被徵收土地確屬繁榮。因之，被上訴人以加二成定徵收補償地價，實非合理，上訴人主張應加三成定徵收補償地價，本案徵收補償總金額應為九千九百二十九萬六千二百三十九元九角，玆因被上訴人已提存四百八十六萬七千八百四十五元，二者差價為九千四百四十二萬八千三百九十四元九角，請判決予以撤銷一再訴願決定及原處分，並命被上訴人給附上訴人九千四百四十二萬八千三百九十四元九角等語。

二、被上訴人答辯意旨略以：本案系爭土地座落於本市內湖區○○○道北端出口右側，都市計畫原劃屬公園預定地，嗣經台北市政府八十七年十一月五日府都二字第八七○七五一七八○○號公告變更為民權隧道北端出口工程用地，其海拔高度介於三十至四十公尺間之山坡地，地勢陡峭，依地價調查估計規則第二十一條第一項規定與公園預定地畫屬為內湖區第七四號地價區段，該地價區段與毗鄰可供建築使用或已重劃完竣且地形平坦之非公共設施保留地地價區段；無論就地形、地勢、交通、位置、使用狀況等情形顯有差別，符合施行細則第六十三條第二項所稱「特殊保留地」之要件，被上訴人依「臺北市特殊都市計畫公共設施保留地地價查估標準」之規定，分別以其毗鄰各非公共設施保留地之平均「區段地價」為基準，分析比較該特殊保留地地價區段與毗鄰各非公共設施保留地地價區段之各項地形、地勢、交通、位置、及使用狀況等影響地價因素及其差異程度後，查計系爭土地所屬內湖區第七四號地價區區地價，併同本市區之區段地價提經本市地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年六月一日第六十四次會議評定及報經內政部核備，旋依地價調查估計規則第二十三條第一項第二款規定計算其八十七年公告土地現值，並依平均地權條例第四十六條規定作為當年度徵收補償地價之標準，其與平均地權條例第十條合理訂定公共設施保留地徵收補償地價，保障土地所有權人權益之立法意旨並無違背。系爭土地與同段同小段一○六─一地號土地均係由同段同小段一○六地號土地分割而出，而上開三筆土地與鄰近公園預定地之地形、地勢、位置、交通及使用狀況等因素相同，如前所述皆畫屬為同一地價區段（即內湖區第七四號地價區段），故其地價查估程序及方法等依法均同，查都市計畫法第四十九條第二項既已明定徵收土地是否有加成補償之必要，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時併同評議，故台北市八十八年度徵收都市計畫公共設施保留地之加成補償標準，係屬台北市市地價評議委員會暨標準地價評議委員會權責，且該委員會第六十四次會議決議：「本市八十八年度徵收都市計畫公共設施保留地之補償以八十七年七月一日公告土地現值加發二成辦理補償，惟關渡地區內運動公園及國際景觀公園等用地則加發一成辦理補償。」並無例外之規定，故應屬通案之性質，上訴人主張應以個案差異而定其加成成數乙節，除與前項法令規定不符，亦與評議會決議有違，所訴主張自不足採等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：系爭土地原為海拔高度介於三十至四十公尺間之山坡地，其後因被上訴人開闢民權東路六段及民權隧道而徵收原同小段一○六號內部分土地，並因而分割為一○六、一○六─一（前次徵收土地）、一○六─二（本件系爭土地）等筆地號土地，嗣因系爭土地位於隧道北端出口右側，其地勢陡峭係因被上訴人先行徵收上訴人另筆毗鄰一○六─一地號土地，而剷削山坡地造成，後因該隧道過於彎曲而常致車禍，為改善工程又復行本件徵收系爭土地，有原審履勘現場照片附卷可參，故上訴人所稱系爭土地「地勢陡峭」即隧道口設置駁崁成斷崖地勢，確係因被上訴人施工所造成，應堪採信。則在因徵收用地機關之施工行為所造成「特殊地形」之情況下，被上訴人嗣後為本件徵收時，是否仍得適用平均地權條例施行細則第六十三條第二項作為減低估價之理由，即非無疑？而依本件被上訴人答辯書內自承「地勢陡峭」之地形為其認定系爭土地符合特殊保留地之要件之一，被上訴人因而將原按毗鄰非公共設施保留地平均公告土地現值七九、五八三元減估為不到三分之一之二五、三五九元，則其將自己行為造成之「特殊地形」因素，列為減低估價補償之理由，使本件上訴人負擔其不利益，顯有濫用估價裁量權之違法，且被上訴人亦自承其原估價每平方公尺單價二三、五四三元確有錯誤，則原處分於法自有違誤，訴願決定予以維持亦嫌疏略，上訴人起訴為有理由，應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，由被上訴人另為適法之處分（此部分上訴人勝訴，未經對造不服提起上訴，故此部分已確定）。另上訴人雖於本件撤銷訴訟中併行提起給付之訴，請求被上訴人應給付其徵收補償金之差額九千四百四十二萬八千三百九十四元九角，惟查，土地徵收應補償被徵收人地價及其他補償費，法有明文，故地價、補償費之給予，係土地徵收之合法要件之一。苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效為何，學說見解固非一致，然參酌司法院大法官會議釋字第一一○號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，固應從此失其效力。」意旨以觀，似不採請求權發生說，從而人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，則其對於補償金部分，亦不生公法上之給付請求權，僅能於對補償金額不服時，提起撤銷訴訟，故本件給付訴訟部分，其請求為無理由，應予駁回。至其所主張之計算方式，僅能供作被上訴人另為處分時之參考，為其判斷基礎，據以駁回上訴人在原審對補償費請求之訴。上訴人不服此部分判決，提起本件上訴。

四、按國家因公共事業之需要而徵收私有土地時，應給予補償地價及其他補償費，為行為時土地法第二百三十三條所明定。地價之補償，固為土地徵收之合法要件，惟土地之徵收行為及地價補償核定，性質上分屬二個獨立之行政處分，土地所有權人對土地之徵收並無異議而對地價之補償計算及金額不服時，仍得單獨對地價補償部分提起訴願及行政訴訟。又地價補償計算標準及金額，乃構成行政處分之內容，土地所有權人若對公告之補償費不服，僅提起撤銷訴訟，尚不能達到進一步保護其權益之目的，即有請求主管機關作成特定內容行政處分之權。本件上訴人因不服被上訴人就系爭被徵收土地所核定之補償額，循序提起撤銷訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並依行政訴訟法第八條第二項規定併為請求依其標準計算之補償金額，核其真意實為請求被上訴人作成特定內容之行政處分，要無併提給付之訴之必要。原審就上訴人事實之陳述及訴之聲明，並未充分予以闡明，惟既就地價補償部分認有違誤而撤銷訴願決定及原處分，交由被上訴人遵照其撤銷意旨另為處分，已達上訴人請求法院保護之目的，上訴人併為提起給付之訴，欠缺權利保護之必要。此部分上訴人在原審之訴難認有理由。原判決以上訴人無公法上之給付請求權而駁回其給付之訴，其理由雖未盡允洽，惟其應駁回請求給付之訴，結果則無不同，仍應予維持，上訴意旨指摘違背法令，殊非有據。次查對於被徵收土地之補償，若認原核定有錯誤者，依土地法第二百四十七條及土地徵收條例第二十二條第二項規定，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定，故決定應補償之金額，屬主管機關之權，法院無權逕予決定，自無適用行政訴訟法第一百九十七條規定之餘地。上訴意旨指摘原判決未依上開規定命為給付為違背法令，亦為無理由。綜上，本件上訴難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　彭　秀　玲